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【期刊名称】 《行政法学研究》
文物保护单位门票收费许可的合法性研究
【副标题】 以岳麓书院收费案为中心
【英文标题】 Legitimacy of Charging Permit to Cultural Relic Protection Entity
【作者】 倪洪涛【作者单位】 湖南师范大学法学院
【分类】 价格管理法
【中文关键词】 文保单位门票收费;公共用公物;非行政许可审批
【英文关键词】 Ticket Fee of Cultural Relic Protection Entity; The Public Used Public Property; Non-administrative Licensing Approval
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 16
【摘要】

岳麓书院门票收费案这一公共法治事件,暴露出了我国“末端法治”建设的公法技术缺失,也昭示了“精准法治”建设的时代紧迫性。作为旅游景点的岳麓书院,意欲采取经营性门票收费,就湖南大学(岳麓书院)公共教育事业法人身份而言,难以通过合法性审查;而从文物保护意义上的行政事业性门票定位,依法有着狭小收费空间,但须以专款专用于文物维修维护等管理支出为已足。除了必要的财政投入,类似岳麓书院公共用公物未来的健康运营,一是仰赖于社会各界捐助基金会的设立,二是必须开拓出一条特色鲜明的文创之路。

【英文摘要】

The case about ticket fee of Yuelu Academy has become a public event of rule of law. It exposes the lack of public law technology in "terminus rule of law" construction, and also shows the urgency in "precise rule of law" construction in China. It is difficult for Hunan University (Yuelu Academy) to pass the legality examination if as a tourist attraction it wants to obtain the operating ticket fee. If positioned as administrative fee for protecting cultural relics, the ticket fee will have a narrow charging range and should be used as a fixed fund for a fixed purpose. The fixed fund must be paid for the management expenditures such as the maintenance of cultural relics. In addition to the necessary financial input, the healthy operation of public utilities, such as Yuelu Academy, must be carried out in a two-pronged way . The first one is to establish the donation fund from all fields of society. The second one is to explore a distinctive road of literary creation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1280730    
  

引言

岳麓书院始创于公元976年,是中国古代著名的四大书院之一,也是湖湘文化的策源地。岳麓书院历经宋、元、明、清延续办学,于1926年2月正式接续湖南大学,历时逾千载,世称“千年学府”。[1]然而1940年代后,书院楼宇渐废,建筑环境遭受严重破坏,几近丧失原有功能。1979年,湖南省府委托湖南大学,开始对书院进行修复管理。1986年湖南大学宣布完成书院的修复工作,并正式对外开放。1988年1月13日,国务院发布《关于公布第三批全国重点文物保护单位的通知》(国发[1988]5号),岳麓书院列入第三批全国重点文物保护单位“古建筑及历史纪念建筑物”类名单。2009年7月1日,岳麓山风景名胜区免费对外开放。2011年,岳麓山、橘子洲、岳麓书院、新民学会4家单位“抱团”整体申报国家5A级旅游景区。2012年1月9日,岳麓山—橘子洲景区正式获批国家5A级旅游景区。2005年湖南大学正式恢复岳麓书院。目前“岳麓书院专职教师近70人,学生300余人,下设历史学系、考古文博学系、哲学系,形成了从本科、硕士、博士到博士后的完整的人才培养格局。”[2] 2012年6月14日,中国目前唯一一座展示中国书院史和文化教育史的专题博物馆——中国书院博物馆开馆。该馆位于岳麓书院院内,总投资5000多万元。[3]从1980年代修复开放开始,岳麓书院就设立门票收费,起初门票价格十余元。2004年5月1日至2012年6月13日书院门票执行30元人民币/人次的收费标准;根据2012年湖南省物价局作出的“湘价函(2012)77号”批复文件,自2012年7月1日始,书院门票价格(含中国书院博物馆)调整为每人次50元。2015年12月28日,湖南省发展与改革委员会(以下简称湖南省发展改革委)应申请,对湖南大学岳麓书院作出《关于岳麓书院和中国书院博物院门票价格的批复》(湘发改价服(2015)1109号),据此岳麓书院仍执行每人次50元的门票价格,收费期间为2016年1月1日至2018年12月31日。2018年12月,岳麓书院门票收费许可的合法性讨论再次发酵,门票收费存废之争旋即成为社会舆论焦点。[4]2019年1月30日,湖南省发展改革委举行岳麓书院新一轮次的门票收费许可听证会。[5]2019年2月22日,起诉湖南省发展改革委岳麓书院门票批复行为的行政诉讼案,在长沙市天心区人民法院开庭。目前,案件仍在审理程序中。[6]

岳麓书院门票收费这一全国性公共法治事件,为我国法治建设和法学研究提供了一例鲜活的微观样本。该事件不仅关涉我国旅游业的健康发展,也反映了我国文物保护和文创事业的未来走向;其既是一场微观层面“放管服”改革的学术大讨论,也与我国税费改革、公物制度的未来建构产生密切理论关联。

一、书院门票收费合法性危机的发生及争议

岳麓书院上述发展及门票收费简史,至少揭示了以下基本法律事实:其一,当下岳麓书院三重身份叠加,即湖南大学二级学院、全国重点文物保护单位和国家5A级旅游景点;其二,湖南省人民政府是岳麓书院的(文物意义上)所有权人,并依法由湖南省人民政府文保主管部门具体履行所有者的监管职责,而湖南大学仅系受省府(人民)之托的公物实际管理人。同时,岳麓书院尽管和岳麓山等景点“捆绑”获批国家5A级旅游景区,但其与作为岳麓山风景名胜区管理机构的长沙市岳麓山风景名胜区管理局,不存在隶属关系;其三,当前岳麓书院门票收费许可的法律依据是《中华人民共和国旅游法》(以下简称《旅游法》)《中华人民共和国价格法》(以下简称《价格法》)等。申言之,目前岳麓书院门票获批的是旅游行业的经营性收费,而不是文物保护单位的行政事业性收费;其四,岳麓书院大多古建筑及历史纪念建筑群,是几经战火损毁后修复重建而成,真正具有文物价值的是书院内的匾额、碑刻等“碑匾文化”。故此,岳麓书院的价值,更多体现在历史文化及其传承上,作为当今长沙乃至湖南的文化地标,其建筑群仅仅是传统文化的现代物质载体;最后,一段时期以来,岳麓书院门票价格不断上涨,其中,以2012年中国书院博物馆开馆为契机,门票价格一次性涨幅高达66.67%。[7]

其实,2012年,当岳麓书院与中国书院博物馆捆绑收费之时,其门票价格就已广遭质疑:勿让“铜臭”污染了“书香”。[8]当前,岳麓书院门票收费再次引爆舆论,并迅速成为全国性公共法治事件,导源于公众对2019年新一轮次门票价格许可,是否会延续以往高价的普遍担忧,以及对书院等文物保护单位免费开放的强烈期许。岳麓书院门票收费案暴露出的法治困境及法律技术细节主要包括:

(一)“身边法治”困境

受传统熟人社会的深远影响,“身边法治”最难处理,往往成为法治建设的“灯下黑”。我们习惯于指摘其他地区、行业或单位存在的违法问题,一旦涉及自己所在的地区、行业和单位,就立马明哲保身而噤若寒蝉。“媒体跨省报道”现象的普遍存在,及其展现出来的新闻传播逻辑就是明证,即本省媒体不曝光本省社会问题,而多依赖省级同行的隔岸呐喊。这种社会困局也在本次事件中暴露无遗,湖南省内媒体对岳麓书院收费案鲜有报道,更遑论反思性、批判性评论了。从身边存量法律问题始,点滴推动法治建设进程,恰是社会自治和个体自律这一法治社会建构的关键与起点。

(二)公物的私产化

岳麓书院是长沙和湖南的文化地标,从一定意义上讲亦是北宋以后东亚的文化地标,是当时中国的哈佛大学。建设伊始以至于此后相当长的历史时期内,岳麓书院的民间性和私法性均毋容置疑。不过,新中国成立后,随着岳麓书院的财政性修复重建,其私法属性最终被公物品格所取代。

既然是公物,并且具有典型公共用公物的法律属性,就应以满足公众一般利用为首要公法义务。然而,随着所有者和管理者的二元分离,岳麓书院藉由高额门票收费,反而呈现出越来越明显公物私产化的现实运行样态,逐渐成为其受托管理者谋取单位私利的工具。并且,书院“长期化的公物有偿使用制严重消解了通过公物实现社会凝聚与公正的通道,陡增了民生成本,降低了官民互信。”书院的高收费现状与自古以来一直遭受私法技术侵蚀而逐步私产化这一公物异化的历史走向高度吻合。[9]

(三)公共用公物公众使用中的“相似性”

在岳麓书院门票收费案中,走在前台的一直是作为定价许可机关的价格主管部门和作为许可申请人的湖南大学(岳麓书院),而真正的公物所有者或曰公物使用人——公众(人民)在价格决策时却大多情形下处于被忽视的“隐身”状态,从而因公众参与机制的运行不畅甚或失灵,导致“断裂的民主”无法在价格许可程序中得到制度性修复。[10]只是在购票参观时,被原子化了的公众,才一边承受着外加于己身的高额公物利用成本,一边落入被“构陷”的无奈境地而无法自拔。这种纳税后,公共财政填补式的二次规费缴纳,严重违背了行政无偿性原则。

2012年,岳麓书院门票价格从每人次30元调整为50元时,面对是否应当举行听证的广泛社会质疑,参与决策的省物价局工作人员在接受记者采访时表示,“岳麓书院的门票价格不在湖南省的价格听证目录上,因此不需要走听证程序。它属于政府管价范围,经过了省物价局局务会议讨论通过。”[11]定价许可机关的经营者立场,完全背离了公共设施服务价格许可的“相似性”本质,[12]而“相似性”揭示的恰恰是许可机关监管责任的落实和许可第三方(公众)所代表的公共利益的保障。只有行政规制权依法发挥积极作用的地方,公物的公共性才能得以有效展现。“行政特许相似性理论表明,在行政特许法律关系中,特许持有人并非纯粹私法意义上的民商事主体,其在特许经营过程中负有类似于行政主体的公法义务”。换言之,根据透明人理论,许可持有人是“假的私人”,它含有极高的透明度,让人一看即知其为公法人的伪装、化身或傀儡。[13]同时,对于许可持有人和“受许人的对象人”(即用户)之间的公共服务法律关系而言,行政主体也不能因其关系的“表见”私法属性而听之任之、放任自流,行政主体必须承担起经由客户保护的公益维护职责。[14]

另外,作为个体的公共用公物利用人,如果对票价的高低甚或合法性持有异议,能否起诉价格许可机关?此时,起诉人能否通过我国现行《行政诉讼法》原告资格条款的审查(利害关系论证)?如果答案是否定的,公众又以何种程序和方式,督促检察机关提起行政公益诉讼呢?擅于以权力逻辑实施法律监督的检察机关,作为唯一的法定行政公益诉讼起诉人,[15]其启动行政公益诉讼、维护公共利益的激励机制何在?如若检察机关怠于履行行政公益诉讼法定职责,又将依凭何种机制,监督约束检察机关的不作为呢?

(四)听证的程序缺失

在门票收费问题上,如何保障第三人(公物一般利用人)的合法权益?从行政行为作出的角度而言,方法无非有以下两端:其一,透过公众参与制度的有效运行,给公众提供参加听证的机会,保障其陈述和申辩的正当权利,进而实现对行政专断的民主补救;其二,公物规制权力主体履行日常监管职责,防止公物公共属性在现实中的弱化甚至异化,进而避免这种公物私产化对公共利用造成的侵蚀和损害。然而,在岳麓书院门票收费的前三轮次和最近一次过渡期[16]价格许可程序中,无论省物价部门还是承继其权力的省发展改革委,均未举行任何意义上的正式或非正式听证,这严重违背了行政决策的民主性原则。即便是2019年1月30日湖南省发展改革委举行的降价听证会,也因存在多处涉嫌违法的程序性问题,给人以走过场的仓促感。[17]

(五)价格许可的合法性审查

岳麓书院门票收费的公众质疑,隐含着两层法律拷问:一方面,门票价格的高低问题,这里更多涉及的是定价的合理性;另一方面,定价的合法性问题,如果收费主体、收费的法律属性,特别是收费用途这些前提性、基础性问题尚未通过合法性审查,仅纠缠于门票价格的高低,实乃无源之水、无本之木。因为,合法性是门票价格高低的前置性问题。就湖南大学(岳麓书院)而言,似乎只要获得一纸政府批文,就足以证明自己收费的合法性。但是,对于价格许可机关而言,事情就没那么简单了,价格许可行为必须既要满足合法性要件,又要经得起合理性质疑;既要通过实体性法律审查,又要实现程序的合法与正当。笔者下文拟重点对当前岳麓书院门票经营性收费的违法性和有限行政事业性收费的适法性进行深入探讨。

二、岳麓书院经营性门票收费的合法性证伪

(一)湖南大学(岳麓书院)不具备经营主体资质,经营性门票收费的定位依法难以成立

岳麓书院门票被定价机关一直定性为经营性收费。其基本法律论证逻辑为:我国《旅游法》43条规定,利用公共资源建设的景区门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价,严格控制价格上涨。利用公共资源建设的景区,不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价;另行收费项目已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费。公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等,除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外,应当逐步免费开放。同时,我国《价格法》18条规定,重要的公用事业价格和重要的公益性服务价格,政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。而该法第19条第1款规定:“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围,以中央的和地方的定价目录为依据。”

据此,湖南省发展改革委《关于印发〈湖南省定价目录〉的通知》(湘发改价调[2015]860号),将“利用公共资源建设的国家5A级景区、中央在湘单位及省直单位管理的景区门票价格”,纳入省级物价部门的定价目录范围,2018年2月1日开始施行的湖南省发展改革委《关于印发〈湖南省定价目录〉的通知》(湘发改价调[2017]1237号),延续了湘发改价调[2015]860号文件的相关规定。可见,岳麓书院既无可能以公共高等教育主体的身份出售门票,现在事实上也不是以全国重点文物保护单位的名义申请许可收费的,而是以旅游景区经营者的身份获批的门票收费。问题的关键是,根据我国《民法总则》第3章第3节的相关规定,湖南大学属于非营利法人即事业单位法人。作为公共教育事业单位,也就是学理上所谓的公法人,依照我国现行法律的规定,湖南大学不具备市场经营主体的法律资质。[18]同时,岳麓书院及其门票收益是事业单位国有资产,[19]属于我国现行《宪法》12条规定的“公共财产”及其保护范围,[20]其管理与利用必须接受公法调整,而不能简单适用《物权法》等私法规定。

我国《风景名胜区条例》(国务院第474号令)第37条第1款规定:“进入风景名胜区的门票,由风景名胜区管理机构负责出售。”《湖南省风景名胜区条例》40条第1款亦有类似规定:“风景名胜区的门票,由风景名胜区管理机构负责出售。”可见,就本案而言,这里规定的“风景名胜区管理机构”,依法应是岳麓山风景名胜区管理机构即长沙市岳麓山风景名胜区管理局,而不应是湖南大学(岳麓书院),后者仅受托成为文物保护意义上的岳麓书院的管理者。即便湖南大学(岳麓书院)具有旅游景点的管理能力,其也因不具备经营主体资质,而无法从事门票出售等旅游景点的经营性活动。

那么,作为旅游景点的岳麓书院,如欲通过门票收费维持其维修维护,也不是绝无法律途径可循:一是由岳麓山风景名胜区管理机构依法经过许可出售门票,再将门票收入部分返还湖南大学,用于岳麓书院的维修维护等日常管理;二是由湖南大学出资成立专门的旅游景点市场经营主体,在获得租赁经营或者特许经营权后,实施经营性门票收费。如是,才符合《风景名胜区条例》和《岳麓山风景名胜区保护条例》等法律法规的相关规定。[21]并且,在此情形下,湖南大学成立的企业性质的旅游景点经营主体,除了依法应将风景名胜区的门票收入专用于景点维护管理外,还应依法纳税并缴纳风景名胜资源有偿使用费。[22]不过,上述门票收费途径的适法性设计也内在决定了:其一,湖南大学(岳麓书院)经营性门票的现行收费是违法的,尽管其一直获得了省物价主管部门的价格批复;其二,书院经营性门票收费的前提是主体合法并依法获得租赁经营或特许经营权。换言之,一旦定性为经营性收费,岳麓书院的门票收费批复行为就应当纳入《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)的调整范围和规制范围,否则定价机关就涉嫌违法行政了。对此,湖南大学(岳麓书院)特别是省发展改革委及其工作人员,以“非行政许可审批”为涉案系列批复的合法性抗辩,笔者不以为然。

(二)“非行政许可审批”的抗辩是“偷换概念的脱法行为”

在行政执法实务中,一直以来,发改价格主管部门习惯性地将依据《价格法》和政府定价目录实施的定价行为,视作“非行政许可审批”行为。这既是行政惯性、审批体制改革不彻底,以及行政审批制度与行政许可法治衔接不畅的必然结果,也是社会治理能力和行政监管手段不足的重要表现,其导源于2004年8月《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》(国办发[2004]62号)这一源头性文本的政策导向。非行政许可审批行为范式的存在,“是行政许可法所规范的‘行政许可’与审批制度改革的对象‘行政审批权’两者之间的断层”,[23]其不当扩大了我国《行政许可法》2条第2款的适用范围。[24]这一“偷换概念的脱法行为”,导致非行政许可审批,成为了规避行政许可法实施的“避难所”和“制度后门”。此一“口袋政策”在相当程度上造成了我国行政许可法的虚置,[25]瓦解了我国行政许可法治的制度优势和市场规制能力,不仅使得“存量行政许可”难以消弭,更成为非理性“增量行政许可”大行其道的“灰色地带”,严重侵蚀和压挤着市场和社会的自由空间。来自北大法宝

也正是基于此,2014年4月14日《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》(国发[2014]16号)规定,将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可,将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部


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