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【期刊名称】 《政治与法律》
特殊与差别待遇:超越世界贸易组织的改革路径
【英文标题】 Beyond the WTO Reform: Rethinking Special and Differential Treatment
【作者】 韩永红【作者单位】 广东外语外贸大学法学院{教授、法学博士}
【分类】 国际经济法
【中文关键词】 世界贸易组织;特殊与差别待遇;发展权;合法性;投资和贸易;自由贸易协定
【英文关键词】 Special and Differential Treatment; Rationality; Legality; Enforceability; Capacity Building
【文章编码】 1005-9512(2019)11-0136-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 11
【页码】 136
【摘要】

在新一轮WTO改革议程中,发展中国家利用特殊与差别待遇条款确认发展中成员地位的自我认定方式的正当性、合法性正面临前所未有的强烈质疑和挑战。在论证发展中国家援引特殊与差别待遇的正当性和合法性的基础上,我国应重点关注如何增强特殊与差别待遇的可执行性,以增强发展中国家的实际制度收益。在新的自由贸易环境下,通过WTO落实原有特殊和差别待遇条款存在缺乏政治意愿的障碍,成员方无法就提升特殊与差别待遇的可执行性达成有意义的共识。提升特殊与差别待遇的可执行性应超越WTO改革路径,更倚重双边和区域自由贸易协定路径,强调发展中国家和发达国家在能力建设方面的差异性,通过多样化的技术援助和能力建设条款拓展特殊与差别待遇的实施空间。

【英文摘要】

The rationality and legality of special and differential treatment granted to the developing countries are facing unprecedented questioning and challenges in the new round of WTO reform. On basis of proving the rationality and legality of special and differential treatment granted to the developing countries, China should pay focused attention to how to increase the enforceability of special and differential treatment in order to enhance the actual institutional benefits of the developing countries. Under the new free trade environment, there is a barrier of lacking political will in implementing the original special and differential treatment provisions through WTO, so members fail to reach significant agreement on enhancing the enforcement of special and differential treatment. To enhance the enforcement of special and differential treatment in the future, developing countries should go beyond the WTO and rely more on the bilateral/regional FTAs, emphasize the gap between developed countries and developing countries in capacity building, and expand the space for implementing special and differential treatment by means of provisions on diversified technical assistance and capacity building.

【全文】法宝引证码CLI.A.1280705    
  
  

在新一轮世界贸易组织改革议程设置过程中,发展中国家的特殊和差别待遇成为焦点问题之一。2019年1月16日,美国向世界贸易组织(以下简称:WTO)提交了《一个无差别的WTO:自我认定的发展地位威胁体制相关性》的文件,质疑WTO成员“自我认定”为发展中成员的做法,认为该做法严重损害了WTO的谈判功能,也是导致贸易和发展委员会对特殊和差别待遇条款审议无果的重要原因。[1]019年7月26日,美国白宫网站发布了《改革WTO发展中国家地位的备忘录》的文件,授权美国贸易代表(USTR)在与相关法律一致的情形下,运用一切可用手段确保WTO改革,以阻止自我认定为发展中国家的成员在WTO规则和谈判中继续享有灵活性。在该备忘录发布之日起90天内,如USTR确定无法在WTO改革方面取得实质性进展,则USTR可以在与相关法律一致的情形下,对其判定为不当地自我认定为发展中国家、不当地在WTO规则和谈判中寻求灵活性以获益的WTO成员,不再给与WTO发展中国家待遇。[2]2019年3月4日,中国、印度、南非等十国向WTO联合提交了《惠及发展中成员的特殊和差别待遇对于促进发展和确保包容的持续相关性》的文件,强调确认发展中成员地位的自我认定方式是WTO体制下一项具有合法性的长期实践。发展中国家的特殊与差别待遇是多边贸易体制的一项基石性原则,是用以确保多边贸易谈判结果与发展中成员经济发展水平差异与能力受限相适应的重要制度手段。[3]2019年5月8日,挪威、加拿大、中国等九个WTO成员又联合提交了《在WTO规则制定的努力中追求发展的维度》文件,在肯定特殊与差别待遇合法性的基础上,提出以更加务实的方式来改革特殊与差别待遇是保障和提升以规则为基础的多边贸易体制的重要组成部分。[4]上述各方的立场文件已清楚地表明,在新一轮WTO改革议程中,发展中成员利用特殊与差别待遇条款的正当性和合法性正在面临前所未有的强烈质疑和挑战。在此背景下,有必要特别检视特殊与差别待遇的正当性与合法性,探讨提升特殊与差别待遇实施效果的实现路径。

一、特殊与差别待遇的正当性

特殊与差别待遇最广为接受的正当性基础在于对实质公平的追求。由于历史原因,发达国家与发展中国家在经济发展水平、国家治理能力等方面存在明显差异,而表面公平的自由贸易规则并不必然能够公平地分配贸易收益。如单纯要求发达国家与发展中国家按照同一规则进行互惠的自由竞争,犹如运动场上不分性别、不分级别的竞技,实质上是不公平的。在此种自由竞争中,发达国家可轻易地凭借其实力优势,“合法”地对发展中国家进行经济剥削和掠夺,其结果将导致富者愈富,贫者愈贫。[5]因此,需要区别对待发展中国家与发达国家,对发展中国家作出有利的特殊权利、义务安排,以弥补其实力不足的弱势,以表面上的不公平,追求实质公平的结果。特殊与差别待遇则被视为弥补发展中国家与发达国家之间的实力差异,实现实质公平的法律手段。

罗尔斯的正义理论为特殊与差别待遇的正当性提供了理论基础。罗尔斯认为正义即公平。公平则是“所有的社会基本产品——自由和机会、收入和财富以及自尊的基础都应平等地分配,但为最不利者的利益时,可以予以不平等地分配”。继而,罗尔斯提出了两个正义原则:第一个原则可简单概括为自由平等原则,用以处理公民的政治权利问题;第二个原则是机会平等原则和差别原则的结合。用以处理有关社会和经济利益的问题。社会和经济的不平等安排应该满足两个条件:第一,应该适合社会之最少受惠者的最大利益;第二,所从属的公职和职位应该在机会公平平等条件下对所有人开放。[6]差别原则用来纠正机会的公平平等原则可能带来的不公正。“那些先天有利的人,不论他们是谁,只能在改善那些不利者的状况的条件下从他们的幸运中得利。”[7]尽管罗尔斯本人仅将其上述理论适用于一国境内,但后来的众多评论者,特别是美国学者弗兰克·加西亚认为在国际层面与国内层面存在的正义问题具有相似性,从而将罗尔斯的正义理论的适用范围拓展至国际层面。在国际贸易语境下,罗尔斯的上述原则意味着每个国家均有平等的权利获得社会基本产品,社会基本产品应在发达国家与发展中国家之间平等分配。贸易自由化并不必然导致社会基本产品在发达国家与发展中国家之间的平等分配。对于贸易自由化对发达国家和发展中国家经济发展的影响,虽然尚无最终结论,但经济学家已达成基本共识:贸易自由化使发展中国家的经济受益,但受益程度低于发达国家。“发展中国家的关切和参与正在被边缘化,已拥有不平等的世界自然和社会资源份额的国家继续从国际贸易中获得不平等的收益份额。”[8]对于在国际贸易体制中处于不利地位的发展中国家,基于其与发达国家之间的差异性导致的不公平问题应得到解决。特殊与差别待遇正是解决这一不公平问题,提升发展中国家国际贸易收益的一种制度手段。发展中国家在国际社会基本产品分配上,有权获得优惠的待遇。正如弗兰克·加西亚所言:“基于分配正义,在满足富裕国家对贫穷国家应承担的道德义务方面,特殊与差别待遇原则居于核心地位。从这个角度而言,特殊与差别待遇原则不仅仅是政治妥协的产物:它反映了源自国家间经济不平等的道德义务。”[9]

特殊与差别待遇正当性的另一个理论基础是发展权。作为一项重要的人权,发展权的权利主体涵盖个人、民族和国家。《世界人权宣言》(1948)第28条规定:“人人有权要求一种社会的和国际的秩序,在这种秩序中,本宣言所载的权利和自由能获得充分实现。”1979年,第三十四届联合国大会通过的《关于发展权的决议》中指出,发展权是一项人权,国际贸易是实现发展权的手段。平等发展的机会是各个国家的天赋权利,也是个人的天赋权利。《发展权利宣言》(1986)确认“发展权利是一项不可剥夺的人权,发展机会均等是国家和组成国家的个人一项特有权利”,并在第3条第1款进一步确认:“各国对创造有利于实现发展权利的国家和国际条件负有主要责任。”1993年,联合国大会世界人权会议通过的《维也纳宣言和行动纲领》重申了《发展权利宣言》的声明,指出:“各国应互相合作,确保发展和消除发展障碍。国际社会应促进有效的国际合作,实现发展权利,消除发展障碍。为了在执行发展权利方面取得持久的进展,需要国家一级实行有效的发展政策,以及在国际一级创造公平的经济关系和一个有利的经济环境。”上述发展权的国际话语体系表明,公平是发展权的基本价值之一,国家间的发展公平是国际社会的普遍诉求,每个国家均有权获得平等发展的机会,平等地参与、享受发展的成果。发展权问题的提出是发达国家与发展中国家之间的“非均衡性和不平等性日益恶化”的必然产物。[10]特殊与差别待遇则可视为消除发展的国际性障碍,为发展中国家的全面发展创设便利的一种制度努力。美国学者弗兰克·加西亚就曾指出,发展而非贸易自由化是发展中国家的第一位经济政策目标,公平而非恩惠是发展的基础。因此,发展中国家应围绕发展和公平双重目标来重新聚焦WTO的贸易和发展政策,而非仅仅改革现有的特殊和差别待遇具体条款。[11]曾经瘦过你也是厉害

二、特殊与差别待遇的合法性

“一种国际秩序的生命力体现在它在合法性和权力之间建立的平衡,以及分别给予两者的重视程度。”[12]正当性的论证只能说明特殊与差别待遇是发展中国家的应有权利。应有权利是潜在的法定权利而不是实在的法定权利。只有转化成法定的权利,它才有最终实现的可能。[13]特殊与差别待遇的合法化是发展中国家争取建立公平国际经济新秩序的重大成果。20世纪50年代以来,借助发展经济学和去殖民化运动蓬勃兴起的有利因素,发展中国家经过艰难的政治和谈判博弈,最终通过多种国际法律文件确认了在国际合作中发达国家应给予发展中国家某些特殊待遇的权利。例如,《各国经济权利义务宪章》第17条规定:“国际合作以谋发展是所有国家的一致目标和共同义务。每个国家都应对发展中国家的努力给予合作,提供有利的外界条件,给予符合其发展需要和发展目标的积极协助……以加速它们的经济和社会发展。”其第18条还规定:“发达国家应当向发展中国家施行、改进和扩大普遍的、非互惠的和非歧视的关税优惠制度。发达国家还应认真考虑在可行和适当的领域内,并以给予特别和较为有利的待遇的方式,采取其他区别对待的措施,以满足发展中国家的贸易和发展需要。”在GATT和WTO体制内,在前期努力的基础上,于1979年11月28日通过的《对发展中国家差别和更优惠待遇、互惠和更全面参与的决定》(L/4903)授权缔约方可以违背GATT第一条最惠国待遇的规定,给予发展中国家差别和更为优惠的待遇,而不将此种待遇给予其他缔约方。这些差别和更为优惠的待遇范围包括:a)发达的缔约方根据普惠制给予来自发展中国家产品的优惠关税待遇;b) GATT条款下的非税措施;c)欠发达缔约方之间的区域性和全球性协定中给予关税和非关税优惠措施;d)发展中国家给予最不发达国家的特殊待遇。上述“授权条款”正式确立了发展中国家享有特殊与差别待遇的合法性。该授权条款的意义在于把特殊和差别待遇置于GATT法律体制中的核心地位,在法律上永久确认了发展中国家和发达国家之间贸易关系应遵循非互惠原则。[14]后续的乌拉圭回合协议则为发展中国家成员的特殊与差别待遇的合法性提供了更广泛的制度保障。据统计,WTO协定中的“特殊与差别待遇条款”合计有六大类145项。[15]

除了多边贸易法律体系,特殊与差别待遇也已进入国际环境法领域和国际投资法领域。在国际环境法领域,发展中国家享有的特殊与差别待遇具体体现为“共同但有区别的责任”原则。1992年《里约环境和发展宣言》提出了“共同但有区别的责任”原则。其原则六规定:“发展中国家,尤其是最不发国家和那些环境最易受到损害的国家的特殊情况和需要,应给予特别优先的考虑。在环境和发展领域采取的国际行动也应符合各国的利益和需要。”其原则七规定:“……鉴于造成全球环境退化的原因不同,各国负有程度不同的共同责任。发达国家承认,鉴于其社会对全球环境造成的压力和它们掌握的技术和资金,它们在国际寻求持续发展的进程中承担着责任。”具有法律约束力的《联合国气候变化框架公约》将“共同但有区别的责任”原则确立为首要原则,其第三条第一项规定:“各缔约方应当在公平的基础上,并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力,为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此,发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响。”基于此原则,《联合国气候变化框架公约》对发达国家和发展中国家规定的温室气体减排义务以及履行义务的程序均有所区别,要求发达国家采取具体措施限制温室气体的排放,并向发展中国家提供资金以支付他们履行该公约下义务所需的费用。发展中国家只承担提供温室气体源与温室气体汇的国家清单的义务,制订并执行含有关于温室气体源与汇方面措施的方案,不承担有法律约束力的限控义务。2016年签署的《巴黎协定》在序言、第2 条和第3 条中进一步明确遵循“共同但有区别的责任”原则,做出了包括“以公平为基础并体现共同但有区别的责任和各自能力的原则,同时要根据不同的国情”,“充分考虑到最不发达国家在筹资和技术转让行动方面的具体需要和特殊情况”等表述。

特殊和差别待遇也已开始通过国际投资协定的相关条款进入国际投资法领域。例如,《中华人民共和国政府与东南亚国家联盟成员国政府全面经济合作框架协议投资协议》在序言中规定:“注意到《框架协议》所认识到的缔约方之间不同的发展阶段和速度,和对柬埔寨、老挝、缅甸和越南等东盟新成员实行特殊待遇及灵活性的必要性。”又如,《东部和南部非洲共同市场投资协定》(COMESA Investment Agreement)就公平公正待遇标准做出进一步澄清时规定:“为实现更大确定性,各成员国理解成员国间存在不同形式的行政、立法和司法制度,处于不同发展水平的成员国可以不在同一时间内达至相同的标准。”[16]这一规定体现了特殊和差别待遇的精神。目前,在国际投资协定中特殊与差别待遇条款尚不多见。尽管会有一些关于发展政策空间和灵活性的一般表述,但由于国际投资协定尤其是双边投资协定

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