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【期刊名称】 《行政法学研究》
我国景区门票优惠政策中的合理差别与歧视
【英文标题】 Reasonable Differential Treatment and Discrimination in the Preferential Policy of Entrance Tickets for Scenic Spots in China
【作者】 肖泽晟【作者单位】 南京大学法学院
【分类】 法律社会学【中文关键词】 门票优惠;平等;歧视;区别对待
【英文关键词】 Entrance Ticket Discount; Equality; Discrimination; Differential Treatment
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 3
【摘要】

在宪法学上,判断区别待遇是否构成歧视,不仅应从宏观上考察区别对待的目的正当性、区别对待的手段与目的之间是否存在正当联系以及手段的正当性,还应从微观上考虑区别对待所实现的公共利益的性质与重要性、区别对待所限制的权益的性质、区别对待所依据的特征是否包含在宪法有关平等的规定之中、归类是否存在过多包含或过少包含的情况等因素,具体可采取“四阶段法”。据此可以认为,目前基于实现实质平等目的而制定的景区门票优惠政策中存在年龄歧视、身高歧视、户籍歧视、身份歧视以及宗教歧视,应予取消。为防范类似歧视现象的发生,限制公园或景区管理者的裁量权是关键。因此,应在立法上统一规定可以区别对待和禁止区别对待的情形,以及可以给予某类人群优惠的景区的数量等;应建立强制门票优惠政策拟定者公开说明理由的机制、由价格主管部门事前对门票优惠政策进行合法性审查的机制以及建立基于旅游者投诉而启动的门票优惠政策合法性审查机制。

【英文摘要】

According to the theory of constitution, to judge whether differential treatment constitutes discrimination, we should not only macroscopically examine the justification of the purpose of differential treatment, the justification of the connection between the means and the purpose of differential treatment and the justification of the means, but also microscopically consider the nature and importance of the public interest realized by differential treatment, the nature of the rights and interests restricted by differential treatment, whether the characteristics on which they are based are included in the Constitutional provisions on equality, whether there are too many or too few inclusions in the classification, and etc. Specifically, we can adopt the "four-stage method". Accordingly, it can be concluded that there are age discrimination, height discrimination, household registration discrimination, identity discrimination and religious discrimination in the current preferential ticket policies for achieving substantive equality. Therefore, it should be abolished. The key to prevent the occurrence of similar discrimination is to limit the discretion of park managers or scenic area managers. Therefore, it is necessary to uniformly stipulate in legislation which kind of preferential treatment should be given to the people or prohibited, and the number of scenic spots that can be given preferential treatment. It is necessary to establish a mechanism to force the formulators of ticket preferential policies to publicly explain their reasons, a mechanism for government price departments to review the legitimacy of the preferential policies in advance, and a mechanism for reviewing the legitimacy of preferential policies on entrance tickets initiated by tourists’ complaints.

【全文】法宝引证码CLI.A.1280729    
  

由于公物是直接服务于公共利益的财产,或者交给行政机关加以使用,或者交给公众使用,以满足人们的基本生活需要,对公物的使用本应实行免费,以保障公民基本权利的实现。但是,法律也允许在例外情况下,为了弥补公物的管理成本支出或者防止出现公物使用上的拥堵效应向使用者收取适当的费用。对于可以收费的情形,如景区的门票收费,管理者在将收费标准报物价部门批准后是否可以对不同的使用者实行不同的收费政策,在理论上和实践中都存在争议。如果人们对于平等的理解只是停留在形式上的、致力于消除歧视而忽视社会上潜在的不平等,不平等的程度将越来越严重。因此,在正义意味着平等的时代,社会不能简单停留于形式平等,而应最大程度地实现实质平等。[1]同理,我国宪法关于“公民在法律面前一律平等”的规定,虽然首先要保障形式平等,但形式平等并非是绝对的、机械的,国家可以对形式平等施加必要的限制,以保障公民在法律上地位的实质平等,即“对相同情况作出相同处理、对不同情况作出不同处理”,因为“在某些情况下,对资源、资格、资质明显不一的人,不计他们之间切身的差别,一律给予同等待遇,反而是一种歧视”。[2]为此,我国的法律也要求在门票收费政策上对弱者给予照顾,以便对财富或收入实行再分配。本文在对全国十大著名景区的门票优惠政策进行考察的基础上,结合宪法关于“公民在法律面前一律平等”的规定和理论上关于区别对待是否构成歧视的标准,就各项优惠政策背后理由的正当性进行分析,进而提出防范歧视性景区门票优惠政策的法律建议。本文所说的“景区”不包括私人投资建设的公园和景区在内,且本文的写作建立在以下三个假设成立的基础之上:1.尽管我国《宪法》第45条(物质帮助权条款)、第46条第2款和第49条只是要求给予老弱病残和未成年人特别保护,并未明确要求立法机关必须给予老弱病残和未成年人以特别的照顾,但我国《未成年人保护法》《老年人权益保障法》《旅游法》要求给予这类人员免费或优惠的规定依然是合宪的;2.宪法关于平等原则的规定可以适用于国家对福利或补贴的发放、社会救助以及公园景区的管理,甚至任何权利和利益的分配;3.公有公园或者景区的管理者即使是营利性的公司,也要受到宪法规定的平等条款的拘束,但私人投资建设的公园和景区除外。

一、对我国十大景区门票优惠政策的比较

通过对2018年暑假期间张家界、九寨沟、北京故宫、长城等全国十大景区的门票优惠政策进行比较,我们可以得到下表:

表1:全国十大景区门票收费优惠政策表[3]

┌───┬──────┬──────────────────────────┐
│南京总│免费    │离休干部、现役和退休军人;未成年人;70岁以上老人;军│
│统府 │      │官士兵;残疾人                   │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │半折优惠  │60岁—70岁的老人,大学以下在校学生;享受南京市低保的│
│   │      │人员                        │
├───┼──────┼──────────────────────────┤
│武陵源│免费    │6岁以下或身高1.3米以下儿童;70岁以上老人;残疾人;张│
│核心景│      │家界本地人凭身份证免费;              │
│区  │      │                          │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │优惠票价100 │常德、吉首居民凭身份证               │
│   │元     │                          │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │半价优惠  │6-18岁未成年人;全日制大学本科及以下学历在校学生;60│
│   │      │-70岁老人;现役军人;军队离退休干部         │
├───┼──────┼──────────────────────────┤
│九寨沟│免费    │6岁以下或身高1.2米以下儿童;70岁以上老人;现役军人;│
│   │      │离休干部;残疾人                  │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │半价优惠  │6-18岁未成年人;全日制大学本科及以下学历在校学生;60│
│   │      │-70岁老人;宗教界人士(持皈依证等有效证件)     │
├───┼──────┼──────────────────────────┤
│黄果树│免费    │14岁以下儿童;70岁以上老人;记者;现役军人;残疾人 │
│瀑布 │      │                          │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │半价优惠  │全日制大学本科及以下学历在校学生;下岗工人;城市低保│
│   │      │对象;农村“五保户”;60-69岁老人          │
├───┼──────┼──────────────────────────┤
│南京总│免费    │离休干部、现役和退休军人;未成年人;70岁以上老人;军│
│统府 │      │官士兵; 残疾人                   │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │半折优惠  │60岁—70岁的老人;大学以下在校学生;享受南京市低保的│
│   │      │人员                        │
├───┼──────┼──────────────────────────┤
│华山景│免费    │现役军人;军队离退休干部;70岁以上老人;残疾人;1.2 │
│区  │      │米以下儿童                     │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │半价优惠  │65-69岁老人;1.2-1.5米以下儿童(本科以下在校学生只优│
│   │      │惠10元/人)                     │
├───┼──────┼──────────────────────────┤
│泰山景│免费    │6岁以下或1.4米以下儿童;60岁以上老年人;现役人;军队│
│区  │      │离退休干部;残疾人;持山东惠才卡人员;记者     │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │半价优惠  │6-18岁未成年人;全日制大学本科及以下学历在校学生; │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │优惠25元/人 │教师;省部级劳模、英模、道德模范          │
├───┼──────┼──────────────────────────┤
│峨眉山│免费    │6岁以下儿童或身高1.2米以下儿童;离休干部;省部级以上│
│   │      │劳模、英模和国家道德模范;残疾人          │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │半价优惠  │1.2-1.5米儿童;6-18岁未成年人;全日制大学本科及以下 │
│   │      │学历在校学生                    │
├───┼──────┼──────────────────────────┤
│北京故│免费    │1.2米以下儿童;离休干部;随团导游          │
│宫  │      │                          │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │半价优惠  │60岁以上老人;领取最低生活保障金的人        │
├───┼──────┼──────────────────────────┤
│长城 │免费    │1.2米以下儿童                    │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │半价优惠  │60岁以上老人;全日制大学本科及以下学历在校学生;6-18│
│   │      │岁未成年人                     │
├───┼──────┼──────────────────────────┤
│井冈山│免费    │70岁以上老人;军人;离休干部;记者;导游;国家级摄影│
│   │      │家、作家;省级以上劳动模范、思想道德模范;旅行社负责│
│   │      │人                         │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │八折优惠  │市外大专院校在校学生                │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │六折优惠  │1.3米以上市外中小学生;残疾人            │
│   ├──────┼──────────────────────────┤
│   │半价优惠  │6-18岁未成年人;全日制大学本科及以下学历在校学生  │
└───┴──────┴──────────────────────────┘

从上表可以看出,为了贯彻《老年人权益保障法》《未成年人保护法》《残疾人保障法》《教育法》等法律法规,我国各地的景区管理者在门票收费上对老人、儿童、学生、残疾人等特殊群体实行了优惠政策,但是优惠的对象和程度却大不一样,有的对老年人实行免费,有的对老年人实行优惠,还有的对60-69岁的老年人实行半价优惠,而对70岁以上老人实行免费。对于这种不一致的规定是否存在年龄歧视,不无疑问。由于这类收费景区的管理者很多属于旅游经营者,以营利为目的,按照建立社会主义市场经济体制的要求,经营者应当享有一定范围的经营自主权,可以为了吸引消费而对旅游消费者实行差别定价,但是景区管理者管理的是国家的公共资源,按照“国家行为理论”,[4]景区管理者也应如同国家机关一样,受到宪法和包括平等权在内的基本权利条款的约束,因而不能随意区别对待公民。这种潜在的冲突,使得法学界很少有人从平等的角度对于景区门票收费优惠政策不一致、不统一的正当性加以检视,以致于人们越来越对其背后可能存在的歧视变得麻木或者习以为常。这与各地中考政策对少数民族考生加分被认为是实质平等的体现而无人质疑是一样的。当然,要分析门票收费优惠政策的背后是否存在歧视,首先必须从理论上弄清楚宪法上关于区别待遇构成歧视的判断标准是什么。

二、判断区别待遇是否构成歧视的标准

在美国,平等保护条款不仅被认为是对个人权利的保障,也被认为是对政府归类能力施加的限制,[5]目的是防止政府恣意区别对待公民。我国宪法规定的“公民在法律面前一律平等”,一般是指“国家不得因人的自然的(种族、肤色、性别、民族)、社会的(财产、语言、宗教、社会出身)或其他方面(党派或其他见解、其他身份)等任何情况,在法律上对他们进行区分而给予差别对待,确定其不同的权利与义务”,[6]除非是合理的差别。这一规定体现为国家权力行使应遵循的原则和受到的限制,实际上要求国家机关和国家工作人员应当为公民提供平等保护或者说应当平等对待公民。上述宪法规定意味着公民在经济、政治、文化等各个方面利益的享有上有从国家那里获得平等保护的权利。这里的“法律”应从广义上理解,指的是国家机关制定的具有普遍约束力的规则,包括法律、法规、规章以及规范性文件。这里的“合理的差别”指的是实质平等,即“为了在一定程度上纠正由于保障形式上的平等所致的事实上的不平等,依据各个人的不同属性分别采取不同的方式,对作为各个人的人格之形成和发展所必须的前提条件进行实质意义上的平等保障的原理”。[7]实质平等是国家为了纠正因为形式上的平等可能导致的事实上的不平等,而根据具体情况和实质需要,对具有某一种特征的人群尤其是因为“历史形成的处于不利地位的团体”,在经济、社会、文化等方面与不具有该特征的其他群体之间存在的事实上的差异,采取适当的、合理的、必要的区别对待方式和措施,进而为公民提供平等发展所需要的条件。这种实质平等也被称为“补偿性区别对待”,即为了弥补因历史原因而处于不利地位的弱势群体“过去受到的歧视和不公正及其可能的不良后果”[8]而给予的照顾或者优惠。

然而,形式平等与实质平等之间一直存在紧张关系。理论界认为形式平等是最主要的、最基本的平等形态,实质平等是辅助形态,是例外,为追求实质平等而实行的合理区别对待并不构成歧视。至于何种区别对待构成歧视,宪法学界并无统一的意见。按照罗尔斯的观点,对社会和经济作出的某种形式上不平等的安排,只要符合以下两个原则就应归入实质平等的范畴:“(1)在与正义的储存原则一致的情况下,适合于最少受惠者的最大利益,并且,(2)依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”[9]美国联邦最高法院通过判例形成了三个不同的审查标准:一是对涉及种族问题的嫌疑归类以及侵犯宪法保护的基本权利或利益的归类采取严格审查标准;二是对性别归类采取中等审查标准;三是对经济归类采取宽松审查标准。[10]德国联邦宪法法院自上世纪八十年代以来提出了区别对待是否合理的标准是,国家对A作出有别于B的差别待遇,必须A、B之间所存在的差异性,依其种类与重要性,足以使得差别待遇合理化,方能摆脱违反平等原则的指责。[11]美国的学者也认为平等观念要求立法归类时不仅要比较两类人之间的差异,也要考虑立法目的。[12]实践中,德国联邦宪法法院一般运用比例原则对差别对待的合理性进行审查,认为只要有关差别对待的规定违反其中任何一个子原则,就会被认为违反平等原则。[13]但德国法院在运用比例原则之前,一般要先审查区别对待的目的是为了实现“不等者之不等”的实质平等目的,还是为了实现与实质平等无关的政策目的,以及相应的目的本身是否合宪。笔者认为,区别待遇是否构成歧视的判断标准应从宏观和微观两个维度加以确定。

(一)宏观上的判断标准

从宏观上看,区别对待是否构成歧视不仅要考虑区别对待的目的是否符合立法规定的公共利益目的,也要考虑手段是否符合比例原则的要求,[14]以及手段与目的之间是否存在正当的联结。

1.目的正当性:区别对待的目的是否属于合法的公共利益目的

在美国,立法“归类的合宪性或正当性取决于区别的目的及其和目的之间的相关程度”,[15]也就是说区别对待必须基于宪法可以接受的理由,且被证明是实现宪法目标合理相关的手段。法国宪法委员会认为,议会必须提供与公共利益相关的理由,才能够在立法上作出区别规定,因而禁止法律在授予特权时缺乏公共利益理由。[16]例如,国家法律明确要求在门票收费上给予未成年人优惠,是基于未成年人处于学习阶段,没有劳动收入的事实。区别对待成年人和未成年人的目的,是为了保障未成年人得到全面的发展,属于公共利益目的,符合宪法的规定。

2.手段与目的的关系:两者之间是否存在正当联结

印度宪法关于保障机会平等的规定也仅仅禁止国家在立法和法律执行过程中不公平的恣意归类,但若这种归类是理性的、非歧视的,且与所要实现的目标之间存在紧密的关联,那么并不违反平等原则。[17]我国台湾地区有关机构解释同样认为,判断区别对待是否构成歧视,首先要判断“差别待遇是否符合立法目的之要求,或者说作为手段的差别待遇与所追求目的间是否有合理关联”。[18]不当联结禁止原则要求行政机关为实现行政目的而课予公民一定义务或负担,或对公民带来一定的不利益时,必须确保所采取的手段与所实现的目的之间有合理的联结关系存在。[19]例如,照顾弱者是为了实现实质平等,具有公共利益上的正当性,但是在什么方面给予照顾,就涉及手段与目的之间是否有正当的联系,是否违反不当联结禁止原则的问题。在美国的一起有关食物券计划案中,食物券计划的目的是为低收入群体提供食物援助,并根据家庭收入确定需求,并把家庭定义为“有血缘或者无血缘的个人的组合,他们不是居住在一个公共机构或者较为宽敞房间中的居民,而是作为一个共用厨具设备的经济组织居住在一起,他们通常共同购买食物”,但后来的法律修改了这一定义,排除了“含有一个与任何其他家庭成员没有血缘关系的个人的家庭”。为此,联邦最高法院最后裁定这种分类与最初表述的“为穷人提供援助”以满足其营养需求的目标“不相关”,因而违反了平等保护条款。[20]

3.手段正当性:手段与目的之间是否符合比例原则

比例原则作为宪法和行政法上的一般法律原则,包含适当性(也称为“妥当性”)、必要性、狭义比例原则(也称为“比例性原则”)三个子原则,[21]要求区别对待的手段能够或有助于实现公共利益目的;在实现行政目的的多种手段中,应选择给公民带来损害最小的手段;实现行政目的带来的利益应当大于区别对待的手段所花费的成本。[22]除了美国、德国和我国台湾地区外,印度最高法院也重点依赖该原则来审查区别对待是否构成歧视。[23]立法归类作为实现行政目的的手段,必然会给具有某种特征的人带来不利益,因而也应符合比例原则的要求。违反比例原则的立法归类应认定为歧视。



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