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【期刊名称】 《行政法学研究》
确认无效诉讼起诉期限的司法填补
【英文标题】 Judicial Filling of Time Limit for Prosecution of Affirmation Invalid Lawsuit
【作者】 刘春【作者单位】 东南大学法学院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 确认无效诉讼;起诉期限;法律漏洞;适当期间
【英文关键词】 Affirmation Invalid Lawsuit; Time Limit for Prosecution; Legal Loopholes; Appropriate Period
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 123
【摘要】

由立法者原意可知,确认无效诉讼在起诉期限规则上,存在初始且有意识的法律漏洞,需要法官进行填补。目前,除适用和不适用起诉期限条款两种做法外,最高人民法院在郭家新案中还创设了“适当期间”的漏洞填补方式。从权利保护必要性理论出发,“适当期间”实质是将确认无效诉讼起诉期限问题的判断权交给了法院,由法官进行裁量。为防范法官滥用裁量权,必须对其进行限制。一方面,在具体判断时需结合法律澄清的可能以及法安定和社会秩序的稳定等进行综合考量;另一方面,遵循个案性的判断准则和“适当期间”不低于法定起诉期限的标准。即便如此,根据《立法法》中法律保留条款的规定,确认无效诉讼的起诉期限规则最终应由法律作出规定,方为适当。

【英文摘要】

Known by the legislator's original intention,on the time limit for prosecution, there are initial and conscious legal loopholes in affirmation invalid lawsuit, which need judges to fill. Currently, in addition to the two practices that apply and do not apply the terms of the prosecution period, in the Guo Jiaxin case, the Supreme People's Court also created the type of loophole filling method of “appropriate period”. Starting from the theory of the necessity of rights protection, “appropriate period” actually gives the court the power to judge the time limit for prosecution of affirmation invalid lawsuit, which is discretion by the judges. To prevent judges from abusing discretion, It is necessary to limit the exercise of their judgment. On the one hand, in the specific judgment, comprehensive considerations should be made based on the possibility of legal clarification and the stability of law and stability and social order. On the other hand, judges must also follow the criteria for individual judgment and the criteria for “appropriate period” not lower than the statutory time limit for prosecution. Even so, according to the provisions of the law retention provisions of Legislative Act, it is appropriate to confirm that the rules of the time limit for prosecution of affirmation invalid lawsuit should eventually be made by law.

【全文】法宝引证码CLI.A.1280732    
  

2015年实施的新行政诉讼法,正式认可了原告诉请确认行政行为无效的权利,[1]但却没有对这类起诉做出更多的配套性规定,其中,起诉期限问题尤为引人注目。在具体实施中,法院对这类诉讼是否适用法定的起诉期限产生了很大的分歧,呈现适用和不适用起诉期限两种截然相反的处理态度。除此之外,最高人民法院在郭家新等人诉淄博市博山区人民政府解除聘任关系一案中(以下简称“郭家新案”),还创造性提出了“适当期间”的期限判断标准。众所周知,“起诉期限是关于公民行使行政诉权的时间限制”,[2]关系着公民诉权的保障。由此,对确认无效诉讼起诉期限问题进行实践上的总结和理论上的探讨,便显得尤为适当和必要。

一、起诉期限规则上的法律漏洞

确认无效诉讼是否适用法定的起诉期限条款,本质上属于法律规范的适用问题。通过分析发现,当前我国的行政诉讼立法在确认无效诉讼起诉期限的规则上,存在着法律上的漏洞,而且是初始且有意识的法律漏洞。

(一)适用起诉期限条款的失当

从文本来看,行政诉讼法只是对起诉期限的计算进行了统一规定,没有基于诉讼请求的不同而采取区别化的处理。加之,“行政诉讼的起诉期限决定了当事人可以对行政行为进行司法救济的条件,同时限制法院可以对行政行为进行司法审查的权限”[3]据此,有学者便认为,“无论从保护当事人诉权,还是从维护行政行为公定力的角度,起诉期限作为一项重要的诉讼制度,其法律适用应当遵循严格的法定主义”, [4]“行政诉讼法未对确认无效诉讼的起诉期限另行规定,这意味着确认无效诉讼仍需遵循行政诉讼法六个月起诉期限的规定。当事人超过该期限提起诉讼,法院应裁定驳回起诉或不予受理”。[5]这种观点在司法实践中也有着很强的支配力,甚至占据了法院裁判的主流位置。据学者统计,原告超期起诉的,法院以超期起诉为由不予受理或者驳回的案件,比例高达74%。[6]

除此之外,法的安定性和社会秩序的稳定成为支撑这一主张的又一重要论据。很多学者担心,“一味主张无效之诉的起诉期限不受限制,令其‘一辈子’都处在可以被攻击的状态,于法安定性的要求和社会秩序的稳定似不相容”,[7]因为,“行政行为即便是‘无效’,随着时间的流逝,很可能会衍生出其他法律关系,如果作为其他法律行为或关系之基础与本源的行政行为无限期地处于可以被攻击的状态,这显然不利于法的安定性以及社会关系(秩序)的稳定。更为重要的是,即便本行为可以被宣告无效,但是,在本行为基础之上繁衍出来的其他行为和关系却在很多情况下值得法律保护”。[8]在这样的认识之下,法的安定性和社会秩序的稳定超越了无效行政行为的理论特质,无效行政行为的理论有意识地“忽略”。我们不能说这样的判断是盲目、武断的,但至少是存在疑问的。

首先,从行政行为原理来看,“无效行政行为属于自始、当然、确定无效。这就意味着,无效行政行为从作出时就不具有任何法律效力,作出无效行政行为的机关或其他有权机关得随时宣告或确认其无效,相对人也可随时请求有权机关宣告或确认其无效”。[9] “对于具有无效情形的行政行为,行政相对人可以随时申请人民法院确认行政行为无效,不受行政诉讼起诉期限的限制”。[10]如果认为确认无效诉讼应当适用起诉期限条款,那么无效行政行为理论本身便会受到挑战,甚至面临被解构的风险。

其次,如果认定确认无效诉讼也要适用法定起诉期限的规定,其独立性将被掩盖。因为,“从效果上看,无效的效果是使行为做出之后不产生任何效力,但是,可撤销也可以具有溯及力,所以,也能达到同样的效果”。[11]面对这样尴尬的境地,只有强调起诉期限对于行政行为无效和撤销的适用差异,才能突显出确认无效判决的独立性。正如学者所担忧的,“因起诉期限特殊化尚未实现,我国确认无效判决的独立价值注定要被撤销判决所掩盖”。[12]甚至有学者更为尖锐地指出,“在为其规定特别的起诉期限之前,法律上增设这种判决没有任何实质意义。”[13]最后,从域外的立法例而论,确认无效诉讼不受起诉期限的限制也占据绝对的制度优势。“无论英美国家,抑或法、德等大陆法系国家规定的起诉期限实质上主要是对撤销诉讼而言的”。[14]这不是有意为之,而是基于起诉期限本身的理论性质所决定的。因为,“各国设置短期起诉期限的主要理由是迅速确定并维持具体行政行为所创设的新的法律关系和社会秩序,进而维护法律的安定性”。[15]而当事人提起确认无效诉讼,既不会导致既有法律关系发生变动,也不会形成新的法律秩序,更无关行政行为效力的维护,不存在适用法定起诉期限的正当空间。

可见,无论是理论本身,还是制度比较,法的安定性和社会秩序的稳定都不足以支撑确认无效诉讼应当适用起诉期限条款的论断。当然,这只是理论层面的论证,不能完全回应规范层面的问题。对此,还需要进一步回到法律文本之中,从法律适用的角度加以审视。

(二)存在法律漏洞的立法事实

其实,立法者在修法之时是充分意识到问题的,而且并没有如严格的法定主义者那样,主张确认无效诉讼也要毫无区别地适用起诉期限条款。相反,在理念上,他们首先是承认无效行政行为理论的。据立法者所言,在草案讨论时,他们认为,“从理论上说,无效行政行为应当自始无效,不受起诉期限的限制。判决确认无效可以更好地保护公民的合法权益。但新法没有规定起诉期限不受限制,可以在司法实践中探索和确立”。[16]全国人大法工委在后来的立法释义中也做了同样的说明,“从法理上讲,确认无效诉讼应当不受起诉期限的限制,可以随时提出。……这里未作明确规定,主要考虑确认无效判决还是一项新制度,需要司法实践积累经验,有关起诉期限先可由司法解释来作出规定”。[17]

这些说明呈现出立法者对确认无效诉讼起诉期限问题的一份完整而清晰的评价计划。这份评价计划表明了立法者的三点态度:第一,立法者承认无效行政行为理论,也认可确认无效诉讼不受起诉期限的限制;第二,鉴于确认无效判决作为一项新制度,当前对起诉期限问题作出规定会很棘手,因此,便没有在法律文本中明确规定确认无效诉讼不存在起诉期限的限制;第三,立法者意图将确认无效诉讼起诉期限问题暂且交给法院,由其在司法实践中探索和确立。在行政诉讼法明确规定之前,可由司法解释先行规定。

可以看出,在立法者的评价计划里,确认无效诉讼缺少必要的规则,法定的起诉期限条款并不适用于确认无效诉讼。由此可知,确认无效诉讼在起诉期限规则上,便存在着明显的法律漏洞,“是实证法(制定法或习惯法)的缺陷,在被期待有具体的事实行为规定时,明显地缺少法律的调整内容,并要求和允许通过一个具有法律补充性质的法官的决定来排除”。[18]

当然,法律漏洞还可以分为有意识的漏洞和无意识的漏洞、初始的漏洞和嗣后的漏洞。“假使立法者开放问题不为规整,将之让由司法裁判及法学来决定,于此即有立法者意识到的漏洞存在”,“当立法者忽略了——依其根本的规整意向——应予规整的问题,或误以为就此已为规整时,即属立法者并未意识到的漏洞”。[19]至于初始的漏洞则是从法律规定颁布时,也就是从最开始就已经存在,嗣后的漏洞则是因为受到调整的生活领域的结构事后发生变化,新的事实因而没有法律规定存在,而得不到法律的评价。[20]

立法者对确认无效诉讼起诉期限的说明,充分显示出他们在修法之时,对这一问题已有明确认知,而且希望将起诉期限问题先交给法院先行探索,由司法解释先行规定。因此可以说,行政诉讼法修法之时,确认无效诉讼在起诉期限规则上的漏洞便已存在,属于典型的初始的法律漏洞,而且立法者也认识到了这样的漏洞,因此也属于有意识的法律漏洞。同时,立法者因不愿调整确认无效诉讼起诉期限规则问题,进而将立法权有意识地“授予”法院,容许法官们“造法”,进行漏洞填补魏德士教授“有意识的授权漏洞”。[21]

可见,在立法者的认识里,起诉期限条款的适用并不是如学者所说的“所有行政案件完全采用撤销诉讼一元化的规则和标准审理”的“撤销诉讼一体主义”。[22]立法者也希望在没有采用诉讼类型化的方式重构行政诉讼制度的当前,借助完善判决类型的机会,实现诉讼程序的突破。

二、法院对起诉期限漏洞的填补

既然确认无效诉讼存在起诉期限规则上的法律漏洞,那么,基于“禁止拒绝裁判”原则,法院必须对这类漏洞进行填补。从这一角度出发可以发现法院对这类案件所做的不同裁判体现出迥异的漏洞填补方式。

(一)起诉期限条款的“类推适用”

在司法实践中,很多法院都表示确认无效诉讼也要适用法定的起诉期限条款,比如,在郭凤林诉宁安市人民政府土地租赁行政协议案中,法院就认为,“《中华人民共和国行政诉讼法》并未规定请求确认行政行为无效不受起诉期限的限制,郭凤林的主张无法律依据,本院不予支持”。[23]即使是最高人民法院,在很多的审判监督案件中也表达了相同的看法,比如,在陈鸿祥诉福建省莆田市城厢区人民政府城乡建设行政管理房屋拆迁管理(拆迁)一案中,最高人民法院认为,“关于陈鸿祥主张无效行政行为不存在起诉期限的问题,行政诉讼法及相关司法解释并无针对无效行政行为起诉期限的特殊规定,行政相对人或者利害关系人起诉要求确认行政行为无效的,仍适用行政诉讼法及相关司法解释关于起诉期限的一般规定”。[24]

单从内容上看,这些裁判不是很新奇,但如果从不同角度出发,则会得出完全不一样的结论:从严格的法定主义者的角度,以上法院的裁判无疑是明确否定确认无效诉讼在起诉期限规则上存在着法律漏洞,因为法律没有特殊规定,所以如同其它诉讼一样,确认无效诉讼也要受到起诉期限条款的统一限制;从法律漏洞的视角加以观察,可以认为,以上法院的认定实际上是在认可确认无效诉讼在起诉期限规则上存在着法律漏洞,进而对其进行填补,只不过,法院用来填补漏洞的材料是法定的起诉期限条款,采取的是“类推适用”的漏洞填补方式而已。

就结果来看,以上两种认识均能得出确认无效诉讼适用起诉期限条款的结论,但背后所体现的意义则完全不同。如果认为法院是站在严格的法定主义角度,否定确认无效诉讼起诉期限规则存在法律漏洞,那么,它无疑是牺牲了无效行政行为理论本身的特质,而这样的处理方式与立法者原意完全相悖。相反,如果将上述法院的裁判解释为对确认无效诉讼起诉期限漏洞的填补,则可以很好地实现其与无效行政行为理论的融洽,也能与立法者的意图实现对接。只不过,问题的重心点转移到漏洞填补方式是否恰当的问题上。

(二)无起诉期限限制的“事物本质”的认定

除适用法定起诉期限的做法外,很多法院依据无效行政行为的“自始无效”性质,直接判定确认无效诉讼不存在起诉期限的限制。如在余某某诉广安市广安区民政局、广安市前锋区护安镇人民政府行政行为无效一案中,法院认定,“因两被告作出的行政行为无效,无效行政行为自始无效、永远无效,不受《中华人民共和国行政诉讼法》有关最长诉讼时效规定的限制,故被告广安市广安区民政局认为原告起诉超过诉讼时效的辩称理由不能成立,本院不予支持”。[25]在孙晓惠诉镇平县民政局颁发结婚证行为无效一案中,法院也认为,“无效的行政行为,自始无效且不具公定力、确定力、拘束力。任何一个自始无效的行政行为都不可能通过期限的限制而获得一种确定力,本案中作为无效的行政确认行为之诉并没有真正意义上的期限”。[26]

从内容上看,法院做出这类裁判并不是从法律文本内寻找依据,而是直接根据无效行政行为理论本身导出结论。虽然他们没有明言这种论证方式所因循的思路,但在法律漏洞填补的层面看,他们实际上触及到了“事物本质”这一漏洞填补的论据方式。

与类推适用一样,在漏洞的填补上,取向于“事物本质”也是一种可能的方法。[27] “遵循这些事实、关系和自然科学法则是任何立法和法律适用的任务”。[28]无效行政行为理论,作为确认无效诉讼的实体理论基础,其“自始无效、确定无效、当然无效”的“本质”,决定了确认无效诉讼在诉讼程序上的展开面貌,决定了确认无效诉讼起诉期限规则的漏洞填补方式。只是这里的本质是法学层面的而不是来自自然科学或者生活事实。然而,以“事物本质”作为漏洞填补的方式存在着很大的风险,它会导引出这样一种现象,即“法官对判决中有效的法官规范进行说明不是根据法政策上重要的形成论据(规范目的),而是根据表面上符合逻辑的或者科学的论据”,[29]这使得法官可以不受限制地造法,尤其是当人们对“事物本质”的认识产生分歧时,这类风险尤为突出,因为它涉及到了什么是本质、源自何处,尤其是由谁来界定“事物本质”的诸类问题。如此,“事物本质”的确信被解构了,它的存在滑到了被滥用的边缘。不似自然科学和生活事实,无效行政行为理论本身源于法律理论自身的评价,它的本质是经过严密的法理论证锤炼过的,而且在理论界和实务界并没有产生太多认识上的分歧,因此,作为漏洞填补的方式,并不会引起巨大的风险,导致法官造法毫无边界。

(三)“适当期间”的折中选择

除两种做法外,最高人民法院在郭家新案中,提出了第三种司法上的认识,他们认为,“虽然《中华人民共和国行政诉讼法》并没有明文规定请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定,但根据一般诉讼原理,请求确认行政行为无效,仍须于适当期间内提起,如果时过境迁又重提旧事,则难以维持法律秩序的安定,并不无滥用诉权之嫌疑”。[30]

细究这份裁判不难发现,最高人民法院提出的“适当期间”,既不是适用起诉期限


  ······


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