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【期刊名称】 《河北法学》
我国矿区环境保护的法律思考
【英文标题】 The Environmental Protection Law in China Mine
【作者】 任凤珍蒋北辰【作者单位】 石家庄经济学院法学院
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 矿区环境保护;矿业权许可;战略环境影响评价
【英文关键词】 mining area environmental protection; mining right permission; strategy environmental effect appraisal
【文章编码】 1002—3933(2007)02—0116—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 2
【页码】 116
【摘要】

环境保护是矿区生态协调稳定和资源可持续利用的重要保证。但是由于现行的矿区环境法律体制不健全,法律制度不完善,法律难以得到有效的实施,矿区环境问题十分严重。为此,应通过建立严格的矿区环境准入机制,严格的矿业权许可制度,建立矿区环境恢复治理保证金制度.完善矿区环境立法及明确行政执法主体,强化市场在环境保护中的作用,加强行政引导和调控机制,重视闭矿后环境保护等相关制度来解决矿山环境问题突出的矛盾。

【英文摘要】

The environmental protection is to maintain important guarantee mining area ecology coordination stable and the resources sustainable use. But as a result of the present mining area environment law system and the imperfect legal regime imperfect, the law obtains the effective implementation with difficulty, therefore, the mining area environment question is extremely serious. Therefore, should through the establishment strict mining area environment admittance mechanism, the strict mining right licensing system, establish the mining area environment to restore the government earnest money system, the perfect mining area environment legislates and is clear about the administrative law enforcement main body, strengthens the market in environmental protection function, strengthens the administrative guidance and the regulative mechanism, after takes to shut the ore correlation systems and so on environmental protection to resolve the mine environment question prominent contradiction.

【全文】法宝引证码CLI.A.120602    
  
  

矿产资源是自然资源的重要组成部分,是人类社会发展的重要物质基础。目前,我国92%以上的一次能源、80%的工业原材料、70%以上的农业生产资料来自于矿产资源,矿业已经成为促进我国经济发展的重要产业。新中国成立50多年来,矿产资源勘查、开发取得了巨大成就,探明了一大批矿产资源,并且我国已经建成比较完善的矿产品供应体系,为中国经济的持续健康发展提供了重要保障。矿产资源虽极大丰富了人类生活,促进了经济增长,但矿业本身也存在污染破坏环境的问题,随着矿产资源的开发,矿区的环境问题日益突出。例如探矿权人、采矿权人在勘探、开采、加工和冶炼过程中忽视环境问题,有关部门殆于履行监管职责等。我国目前存在的矿区环境问题不仅影响到矿业经济的可持续发展,同时已经在一些地区危害了社会稳定和人民生命财产安全。我国目前的环境立法和矿产资源立法对此虽然有所规制,但是仍然显得比较薄弱,存在着不全面,不得力,可操作性不强等问题,有待于进一步完善。

一、我国矿区环境污染和破坏现状

随着我国经济的快速发展,矿产资源消耗量的逐年增加,矿区环境问题也日益突出。矿区环境问题目前主要表现在采矿过程中的环境污染及环境破坏,它涉及到对矿区土壤、水和大气环境的污染,对周边生态的破坏及对矿区周围人群人身健康和财产的危害,还可能造成矿区地质灾害和生态环境均衡的破坏。我国矿区环境问题的种类主要包括:一是矿山尾矿及矿山固体废料堆放。所有矿山都要因为凿井、剥岩、巷道掘进、采矿等产生大量的废石堆放到地面,建有选厂的矿山还要建设尾矿库,大量的废石尾矿占用大量土地,毁坏农田、林木和植被,还可能诱发地质灾害,在尾矿库还可能发生溃坝等安全事故。当前我国采矿废渣、废石、尾矿堆置等已破坏与侵占的土地近20000km2,并以每年200km2的速度增加{1};二是矿山采矿、选矿、冶炼加工排放了大量废水、废气,不但破坏了矿区及附近地区的水环境平衡,影响当地人们生活用水、工业用水和农业供水安全,并且其中含有的汞、铬、铜、砷、放射性物质等进入空气,带人土壤,严重污染周边地区环境,部分地区不断有人畜中毒伤亡的报道,个别地区还发生不得不整体搬迁的严重事件。有资料显示采矿产生的废水、废液的排放总量占全国工业废水排放总量的10%以上,其中,部分废水中含有苯、甲酚等有害有机物,可诱发多种疾病。矿区中的大气污染物主要来源于矿井开采过程中产生的有害气体和粉尘,其中含有大量的矿尘、CO2、H2S、CO、SO2等,这些气体通过井下通风系统排入大气,成为矿区大气环境的主要污染物,也是形成酸雨等恶劣天气的重要原因;三是诱发地质灾害和安全事故,矿区环境的不断恶化,不但对当地生态、植被等产生不可逆转的影响,而且会引起地面沉降、塌陷、滑坡、泥石流等严重地质灾害。此外,由于采矿引起的顶底板塌落、采空区塌陷、井下突水、瓦斯爆炸、煤炭自燃等严重的安全事故,造成重大财产损失和人员伤亡;四是矿山环境引起的纠纷日益增多,采矿引起的一系列环境问题,不仅严重影响和制约着经济发展,还引发了一系列社会问题和矛盾。一些受害单位和个人不得不把矿山企业推向法庭,一些村民集体到上级部门上访告状,形成了新的社会不安定因素。由于矿区环境没有得到很好治理,使得矿山与矿山之间,矿山与村民之间,矿山与当地政府之间矛盾和纠纷日益增多。因此,矿区环境问题已经构成对国家和人民生命财产的重大威胁,必须采取有力的法律手段予以解决。

二、我国关于矿区环境保护现有法律制度

我国的矿山环境保护工作,经过近20多年的发展,已逐步建立起一系列矿区环境保护的法律制度。

(一)矿区生态环境保护规划制度

矿区生态环境保护规划,是指根据国家或各地区的环境保护状况和社会经济发展的需要,对一定时期和一定范围环境资源的保护活动的目标和行动进行的总体安排。制定和实施环境保护规划的目的是为了保证环境资源的合理开发、利用、保护和改善,作为国民经济和社会发展规划的重要组成部分参与综合平衡,发挥规划的指导作用和宏观调控作用,强化环境资源管理,推动污染防治和自然资源保护,促进环境资源与经济、社会的协调发展。我国《矿产资源规划管理暂行办法》中规定,为使开发环保并重,提高利用率,必须编制矿区生态环境保护规划,对矿区开发建设的生态环境保护、矿区开发利用的“三废”处理、矿区土地复垦与土地保护利用、矿区环境污染和生态破坏的治理及矿区地质灾害监测与防治进行统筹规划并保障实施。

(二)建设项目环境影响评价制度、“三同时”制度及达标排放制度

环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度{2}。环境影响评价制度是贯彻以预防为主原则,防止新的环境污染和生态环境破坏的一项重要法律制度。对于实施可持续发展战略,预防人为活动对环境造成的不良影响,促进经济、社会和环境协调发展,具有十分重要的意义。“三同时”制度是指对环境资源有影响的建设项目,其环境资源保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的法律制度。“三同时”制度,是我国环境资源管理实践经验的总结,是我国独创的一项重要的环境资源法律制度,是贯彻“预防为主”原则、防止新污染和生态破坏产生的有效措施,是加强建设项目的环境资源管理的有效手段。我国在《水土保持法》中规定开办矿山企业必须遵循水土保持方案“三同时”制度,这样对保证建设项目建成后污染物达标排放和减轻周围环境资源破坏,对于保护和改善环境资源具有十分重要的作用。此外,我国在《水污染防治法》和《海洋环境保护法》中,都对矿山企业污水达标排放进行了明确限制。对超标排放罚款,达标排放征收排污费,严禁有毒废水排放等都有明确的规定。

(三)土地复垦制度

土地复垦,是指对在生产建设过程中,因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地,采取整治措施,使其恢复到可供利用状态的活动{2}。我国在矿区环境保护中十分重视土地复垦,特别是保护耕地。《矿产资源法》、《水土保持法》、《土地复垦条例》及《黄金矿区砂金生产土地复垦规定》中都规定了“谁破坏、谁复垦”、“谁复垦、谁受益”的土地复垦原则,并对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人,规定了严格的处罚措施。北京大学互联网法律中心

(四)污染物集中处置制度

污染物集中处置制度是我国近年来矿区环境保护领域提出的一项新的管理制度,它既可以降低排污单位处理污染物的成本,促进处理污染物向专业化、市场化、社会化方向发展,提高污染物处理技术,也可以加强政府管理部门对污染源的监控效力。我国在《固体废物污染环境防治法》、《水土保持法》、《海洋环境保护法》中规定,对固体废弃物实行集中定点处置,矿业权在设立前须明确解决相关的废物填埋方案与处置场所。

除此之外,我国现行的矿区环境保护法律制度还包括基本农田保护、重大事故紧急处理、限期治理、经济赔偿等制度。

三、我国矿区环境保护法律制度中存在的主要问题

我国矿区环境保护法律制度存在问题的根源,首先是资源配置的两大手段——市场和政府干预在环境资源协调机制中的缺陷,导致了环境准入机制不严格;其次是我国矿区环境保护因执法的部门规制过多,而各部门法之间缺少制约与平衡,导致法律的可实施性不强{3}。

(一)矿区环境保护法律制度中还未建立起严格的环境准入机制

我国矿区环境保护在环境准入机制方面虽然制定了《环境影响评价法》,但是由于这部法律缺少战略环境影响评价等制度上的不足,故而没有做到严格的规范环境影响评价制度,导致了矿区环境准入机制的不完善。

战略环境影响评价,是“源头和过程控制”战略思想的集中体现,是对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力,进行深入的分析预测和科学评价,是采取预防措施或者其他补救措施,从源头上控制环境污染{4}。《环境影响评价法》在立法思想上就缺乏对宏观活动的环境影响评价,而仅对矿山建设项目进行环境影响评价则不能阻止矿区环境破坏的发生。到2005年底,全国共有146万多个建设项目执行了环境影响评价制度,环境影响评价执行率达到了99.3%,矿区建设项目环境影响评价执行率在2000年就达到了93%以上{5}。但矿区周边的环境污染仍在发展,生态破坏的范围仍在扩大,环境形势仍然十分严峻。究其原因,就是环境影响评价制度只带来一两个项目的所谓“点”上的环境问题,而没有对全局产生影响的“面”上的环境问题做出评价。

此外,在矿业权许可方面没有把环境作为十分必要的准入条件,导致“重经济利益,轻环境保护”现象的发生,不利于我国矿区环境保护制度的完善与发展。

(二)矿区环境保护中缺乏有力度的法律制度

虽然我国《环境保护法》第2条、第7条和第三章都有广义的有关矿区环境保护的内容,但缺乏操作性,其各种环保要求大多只有号召性的规定,对不履行义务者,并没有规定有效的制裁手段,最多属于“软法性”规范。《环境保护法》的“软法性”特征使法规难以具有实效性,法规太原则化而难以实现。现行的《环境保护法》以污染控制为重点,以污染环节控制和“排放控制”为基本内容,依然是以末端控制为主,不注重源头控制,功能单一,适用范围过窄,不能全面有效地控制污染和生态破坏。特别是对于矿区环境这一十分繁杂的环境领域,并没有设立相应明确而又十分有力度的条款,却等同于一般的污染进行防治,是绝对不能奏效的。矿区环境污染是全方位、面源性的,故而要在矿产资源开发的同时,重视矿区整体生态环境的保护。总的说来,我国环境法体系的形成过程采取了先污染、后治理的途径,对我国目前自然资源保护和环境保护都极为不利。

(三)矿区环境保护法律制度条款分散,缺乏有机联系



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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}国务院新闻办公室.中国的矿产资源政策白皮书[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2003—12/23/content—1244662 htm.2003—12—23.

{2}蔡守秋.环境资源法教程(M).北京:高等教育出版社,2002.

{3}孔祥舵.试论我国环境影响评价法律制度的不足与完善(A).中国法学会环境资源法学研究会论文集(D).2005.

{4}陈勇.完善我国战略环境影响评价制度的立法思考(J).广西政法管理干部学院学报,2004,(6).

{5}国务院新闻办公室.中国的环境保护(1996—2005)白皮书(EB/OL).http://politics.people.com.cn/GB/1026/4435090.hmd.2006—06—05.

{6}李艳岩,哈书菊.中俄环境影响评价制度比较评析(J).求是学刊,2004,(7).

{7}陈勇.我国循环经济立法中存在的问题与对策研究(J).重庆社会科学.2004,(9).

{8}Anne Petit Pierre.Environmental Law in Switzerland(J).Clawer Law International,1999.

{9}常纪文.市场经济与我国环境法律制度的创新和完善(M).北京:中国法制出版社,2004.

{10}魏风华.解决矿山生态环境保护问题的对策建议(J).中国国土资源经济,2005,(2).

{11}夏光.环境政策创新(M).北京:中国环境科学出版社,2001.

{12}潘明才.我国土地复垦发展趋势与对策(J).中国土地,2000,(7).

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