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【期刊名称】 《河北法学》
检察权的外部监督制约机制研究
【英文标题】 A Study upon the External Supervision Mechanism of the Procuratorial Power
【作者】 郭立新张红梅【作者单位】 国家检察官学院
【分类】 检察院【中文关键词】 个案监督;强制处分权;人民监督员
【英文关键词】 supervision over the specific cases;compulsory disposal power; people’s supervisor
【文章编码】 1002—3933(2007)02—0129—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 2
【页码】 129
【摘要】

检察权的外部监督制约机制主要包括外部权力监督和权利监督两个方面。检察权的外部权力监督在法律层面上完善国家权力机关(人大)对检察权的监督以及公安机关和人民法院对检察权的制约。在权利监督制约层面,则要增强犯罪嫌疑人、被告人、被害人、辩护人的防御性权利和完善救济性权利,建立和完善人民监督员的社会权利监督制度,形成对检察权有效监督制约。

【英文摘要】

The external supervision of the people's procuratorates mainly comes from two parts. One is from the state organs, which forms and improves the system of check and balance between the people' s procuratorates and the people’s congress, the public security organs, the people's courts as well in legal level .The other comes from participants and social organs which constitutes the social supervision system. In order to perfect the latter system, it is necessary to boost up the defending and remedy rights of the suspects, defendants, victims, defenders, and to establish and improve the system of people' s supervisor. The reformation of the two supervision systems will increase the efficiency in the external supervision of the procuratorial power.

【全文】法宝引证码CLI.A.120605    
  
  

现代检察官制度是基于对法官和警察的不信任而产生的,承担着防范法官恣意与警察滥权的功能。但是检察官在肩负挽救人民对司法不信任重任的同时,自身又面临着如何对抗不信任的问题,即如何防范自身的恣意与滥权{1}。

检察权在我国是法律监督权,这项权力自身也需要监督和制约。但这个问题长期被有意、无意地忽视或扩大。一方面,理论界和实务部门关注更多的是检察权的性质、构成、存在的合理性以及检察权的运行机制等问题,针对如何完善检察机关的法律监督提出了很多有益的见解。但是有关检察权自身的监督和制约的机理与机制问题则不应有地被忽略了。另一方面,理论界在进行以司法独立为重心的司法改革探讨中,围绕审判的独立问题,虚化检察机关的法律监督,将检察权的监督制约问题过于扩大化,认为检察权完全缺少监督制约。而现实的状况是:一方面检察权因受到诸多不当的监督、制约,而导致检察权行使的独立性缺乏保障,如检察机关在经费、人事等方方面面受制,以致影响到检察权的独立行使;另一方面,检察权在实际的运行过程中因应有监督制约机制的缺失,造成部分检察权的滥用。同时检察权法律监督的特性又给人以只是监督别人自己不受监督的印象,对检察权提出“谁来监督监督者”的质疑,进而否定检察机关法律监督的性质。因此,对中国检察权的监督制约机制研究既要解决检察权监督制约机制中干扰、妨碍检察权独立行使的不利因素,又要在容易产生检察权滥用的环节设置合理的制约机制,保障检察权的合法运行。

法治下的任何权力都需要监督制约,这是一个基本的定律。但是不同的权力因其性质、运作方式不同对其植入的监督制约机制也就不同。中国检察权在宪法定位上是一种法律监督权,是由国家最高权力机关授权而由检察机关专门行使的,对其他国家权力进行专门监督的一种国家权力。检察机关法律监督权的行使是以诉讼为载体的规范性法律活动,因此,对其权力的监督制约要遵循诉讼的机理。在制度设计上,检察机关的法律监督基本上属于程序性监督,即主要是依法启动程序或作出程序性的决定来发挥监督作用。它不具有实体性的行政处分权或司法裁决权,必须接受权力机关或司法机关的裁决,而这些裁决本身就构成了对检察权的监督和制约。

法治中对权力的监督制约一般有两种形式:一是通过权力的分立和制约,以避免权力过分集中导致权力滥用;二是根据国家权力来源于公民权利的现代国家理念,权利和权力存在着相互依存、相互制约的关系,人民权利成为制约和平衡国家权力的一种社会力量。检察权作为一种国家权力,也同样要受到人民权利的制约。这种制约形式,一是通过宪法和法律分配公民以广泛的实体权利,建立与健全同权力结构相平衡的权利体系,以抗衡权力并为权力厘定边界;二是通过赋予当事人以广泛的诉讼权利、救济权利,以抵抗、制止权力的滥用和对权利的侵犯;三是通过社会权利的行使,如社会舆论对权力的行使进行监督。本文试从权力和权利两种监督形式来研究对检察权的外部监督制约机制。

一、我国检察权的外部监督制约机制的规范与实证分析

(一)我国检察权的外部权力监督制约机制

通过权力的分立和制衡保证国家权力的合理运作而不被滥用是现代宪政理论的基本定律。对检察权的外部监督制约首先是由宪政层面的其他国家权力对检察权的监督制约。与西方“三权分立”制国家的建构理论不同,我国实行的是人民代表大会制度的一元制政体国家,如何实现国家权力之间、司法系统内各司法权之间的监督与制约,是国家权力合理配置中必须考虑的首要问题。根据我国宪法和法律规定,我国检察权的权力监督制约机制主要包括人民代表大会集中掌握的国家权力对检察权的监督和公安机关侦查权、人民法院审判权对检察权的制约。

1.国家权力机关(人大)对检察权的监督

根据宪法的规定,国家权力机关对检察权的监督主要有两种形式:一是通过任免权对具体行使检察权的主体:检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员的适格性和履行法定职责情况进行监督。对于这种形式的监督,由于人大与检察机关的组织与被组织的关系受到党的领导中“党管干部”原则的制约,并没有严格按照法定的标准选任检察长和检察官,导致一些不具有检察官资格的人进入检察机关,使国家权力机关通过人事监督权监督检察权的机制并没有发挥其应有的作用。二是对检察权的具体行使状况进行监督,主要包括:(1)听取和审议检察机关的工作报告;(2)执法检查和代表视察;(3)工作评议和执法评议;(4)对检察机关办理的案件实行个案监督;(5)督促执法责任制和错案追究制的落实;(6)质询、特定问题调查、罢免等监督手段;(7)决定检察机关提交的重要事项。

在第二种监督形式中,目前较为常见又颇受争议的是人大个案监督。关于人大的个案监督权,尽管现行宪法并没有明确规定,理论界对此的认识也不一致{2}。但从文理解释的角度来看,现行法律中的“监督”一词既可以做一般监督解,又可以说是对具体事务的监督。而且根据宪法和有关组织法的规定,人大及其常委会有权对特定问题进行调查,在这样的背景下,各级地方人大展开了对检察机关的个案监督并纠正了一些冤假错案,在一定程度上受到群众的欢迎。但是,因为人大的个案监督没有明确的规范和操作程序,实践中这一监督形式在有些地方走了样。目前个案监督存在的问题主要有以下几个方面:(1)从监督的主体来看,极易造成个人监督,违背民主原则。由于人民代表大会及其常务委员会组成人员众多,主要以议事为其工作方式,所以不可能经常性地监督个案的处理。对具体案件进行监督的主体往往就成为人大常委会主任、其他委员或者代表个人。这样,由人大领导或者个别代表单独进行监督的做法,无形中就放弃了合议制度这一体现民意的工作方式,使个案监督反而成为个人监督,丧失了人大监督制度的根本制度价值,即人民民主监督{3}。(2)从监督案件的范围看,具有很大的随意性。根据全国人大常委会监督的性质,人大进行监督的案件应该是检察工作中的“重大违法案件”,但是实践中许多地方人大监督案件的范围十分宽泛,涵盖了检察工作中的违法行为和错案,导致人大监督权和依法独立行使检察权这二者之间关系的失衡。(3)从个案监督对案件实体处理和对诉讼程序的影响看,容易受多方面的影响,偏离法制轨道。

2.公安机关侦查权和人民法院审判权对检察权的制约

宪法层面的人大权力对检察权的监督外,在刑事诉讼中,还有作为行政机关重要组成部分的公安机关的侦查权对检察权的制约和人民法院的审判权对检察权的制约[1]。这一层面的制约关系是诉讼中的司法分权制衡的表现,这种制约是通过诉讼进行的权力规范制约。根据刑事诉讼法的规定,公安机关、检察机关和审判机关实行分工负责、互相配合、互相制约的原则。根据该原则,通过明确划分公安机关、检察机关和审判机关的职能[2],划定三者的权力界线,避免三者权力相互超越界限。同时,规定了三者之间程序上的相互制约。

根据刑事诉讼法及相关解释,公安机关的侦查权对检察权的制约主要体现在以下几个方面:(1)对逮捕权的制约。公安机关对检察机关不批准逮捕的决定,认为有错误时,可以要求复议。如果意见不被接受,可以向上一级检察机关提请复核。上级检察机关应当立即复核,作出是否变更的决定。由此,发挥公安机关侦查权对检察院不批准逮捕裁量权进行监督制约的作用。(2)对不起诉裁量权的制约。对公安机关移送起诉的案件,检察机关决定不起诉的,应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉决定有错误时,可以要求复议,如果意见不被接受,可以向上一级检察机关提请复核。上级检察机关接到公安机关的复核意见书后,应当进行审查,并将复核决定书送交公安机关。如果上级检察机关认为不起诉决定有错误时,有权撤销不起诉决定,作出起诉决定,交下级检察机关执行。会让它误以为那是爱情

与人大权力对检察权的监督不同,审判权对检察权的制约主要体现为诉讼中对公诉权的制约。检察机关的公诉权只是一项司法请求权,要求对被告人定罪量刑。人民法院的审判权是一种司法裁决的最后决定权,对检察机关起诉的案件享有最终的裁判权。检察机关行使公诉权的目的是追究被告人的刑事责任,该目的能否实现取决于人民法院行使审判权的结果。法院有权依法改变或者不支持检察机关的公诉主张,如对检察机关指控的被告人宣告无罪。人民法院经开庭审理作出有罪判决,公诉主张才能最终得以实现。因此,从公诉活动要经历审判活动的检验这个角度来讲,公诉权要接受审判权的制约。

就公安机关的侦查权和人民法院的审判权对检察权的制约来说,在司法实践中,三机关之间往往配合有余而制约不足,尤其是审判权对检察机关直接受理立案侦查案件采取强制处分的权力和不起诉的自由裁量权缺少司法的审查。我国检察机关在直接受理侦查案件中不仅有权决定对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施,而且有权决定搜查、扣押等强制侦查措施的使用,即享有完全的强制处分决定权。这与法治发达国家基于法官保留原则对强制处分实行检察官主动申请,侦查法官被动决定的模式不同。在这种侦查程序中,只存在检察机关和犯罪嫌疑人的双层关系,因而难免带有纠问诉讼下“官权无所节制”及“心理难期公正”的弊端{4}。检察机关强制处分决定是检察机关单方作出的行为,缺少诉讼的公开性,并且检察机关一旦作出决定,便立即发生法律效力,即使当事人不服,也无法得到救济,从而剥夺了当事人的上诉权和请求司法介入的权利,造成了当事人权利和义务的严重失衡。

(二)我国检察权的权利监督制约机制

1.犯罪嫌疑人、被告人、辩护人和被害人的具体权利对检察权的制约

现代刑事诉讼的基本格局是法官居中裁判,控辩双方平等对抗,而控辩双方在诉讼程序中实现平等对抗的基础则是法律赋予了控辩两方相对对等的权利和义务。但是由于代表国家追诉犯罪的控诉机关先天就掌握了更强的程序控制权和决定权,因此对于处于弱势的犯罪嫌疑人、被告人、被害人、辩护人而言,法律在程序设计和权利赋予上,着重在如何防止控诉机关滥用权力以及当权力因滥用或不正当的行使侵犯了权利时,如何进行有效的救济,使权力的滥用得到制止和纠正。

我国宪法刑事诉讼法赋予了犯罪嫌疑人、被告人以广泛的防御性权利和救济性权利[3],以对检察权形成有效的制约。在现代刑事诉讼中,辩护是与检察机关的控诉相对应的一种诉讼职能,辩护人的权利是犯罪嫌疑人和被告人权利的进一步延伸。充分、有效的辩护权是防止国家司法权滥用,保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益的法律屏障。辩护人依法享有诉讼权利是辩护人顺利开展辩护活动的重要保证。我国《刑事诉讼法》和《律师法》规定了律师的职务保障权、阅卷权、会见、通信权、调查取证权、参加法庭调查和辩论权、控告权等,并明确规定了行使这些权利的程序。

我国《刑事诉讼法》赋予刑事被害人以独立的诉讼当事人地位。就诉讼角色和职能而言,作为追诉机关的检察机关和被害人具有共同的价值取向。但是,检察机关不能完全代替被害人。法律赋予被害人一定特殊的权利,也对检察权形成有效制约。

应当说,上述权利对检察权的制约在法律规定上是明确的,检察机关也在确保这些权利的实现,但是,由于观念和一些制度规定的矛盾,这些权利难以充分行使,无法形成对检察权的有效制约。这主要体现在两个方面:

(1)刑事辩护权的行使障碍重重,难以形成对检察权的有效制约

虽然法律上明确规定了辩护律师的各种权利,最高人民检察院也颁布了《保障律师在刑事诉讼中依法执业的规定》,但是在实践中,律师的辩护权仍没有得到完全实现。突出表现为侦查阶段(尤其检察机关直接受理侦查案件)的会见难、在公诉阶段的调查取证难、阅卷难。律师在侦查阶段会见难主要表现为:(1)律师会见非涉及国家秘密案件的犯罪嫌疑人,几乎都要经过检察机关的批准。(2)在检察机关直接受理侦查的案件中,在侦查阶段检察机关常以涉及国家秘密为由拒绝律师会见。(3)不能及时安排律师会见犯罪嫌疑人。(4)限定会见的时间和次数。(5)限制会见谈话的内容。(6)会见时侦查机关普遍派员到场。(7)对律师会见进行录音、录像,禁止律师记录会见时的谈话内容等{5}。

(2)在羁押制度中缺乏被羁押者对羁押权行使的制约

在程序设计上,立法者更多的是考虑公权机关之间的制约以及公权机关的内部制约。虽然法律规定了对犯罪嫌疑人、被告人人身自由权利的保护,但这种保护不是以权利宣告的形式,而是通过对有权采取刑事羁押措施的机关的权力加以限制、制约的形式。因此在实践中,对于犯罪嫌疑人、被告人人身自由权利实现的机制,因缺乏对犯罪嫌疑人、被告人对不符合法定条件、未经法定程序地限制人身自由的非法羁押及时提出异议的规定,而使上述权利的实现大打折扣。犯罪嫌疑人、被告人人身自由权利的保护机制包括两个方面:一是限制制约有权采取刑事羁押措施的机关的权力;二是保障被羁押人对羁押提出异议的权利。而只有二者得到统一,保护机制才是完整有效的。我国修改后的刑事诉讼法对犯罪嫌疑人、被告人人身自由权利的保护,在具体程序上更注重对检察机关采取刑事强制措施的事前限制,即从刑事强制措施适用条件、审批程序和期限上予以严格规定。对非法羁押的异议权并没有赋予犯罪嫌疑人、被告人,恰恰相反,而是把不当强制措施的发现权、撤销权、变更权赋予了有权采取强制措施的机关本身。《刑事诉讼法》第73条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的,应当及时撤销或者变更。”这使得犯罪嫌疑人、被告人权利的实现又多了一重障碍。犯罪嫌疑人、被告人对其人身自由权利所享有的仅仅是对超过法定期限的强制措施要求解除的权利。尽管《国家赔偿法》规定了犯罪嫌疑人、被告人对错捕、错拘可以提出申诉,要求赔偿。但是,这种救济保护也只是在刑事羁押期之后,与被羁押人在羁押期间,对羁押合法性提出异议,请求及时予以变更或解除的这种权利相比,提出异议权更能有效防止司法机关不当地适用强制措施,并及时地纠正错误。特别是检察机关立案侦查的案件,赋予犯罪嫌疑人、被告人异议权,更能有效制约强制措施的滥用。

2.社会权利中人民监督员对检察权的监督

在如何接受社会权利对检察权的监督方面,具有代表性的是检察机关实行的人民监督员制度。人民监督员制度是为解决检察机关直接侦查案件缺乏有效外部监督问题而进行的一项重要改革探索。人民监督员由机关、团体、企事业单位和基层组织经民主推荐,征得本人同意并经考察后确认,对人民检察院查办职务犯罪案件中的几个重要环节进行监督。根据最高人民检察院2003年制定的《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》,人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的下列情形实施监督:(1)犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;(2)拟撤销案件的;(3)拟不起诉的。此外,人民监督员发现检察机关办理职务犯罪案件具有下列情形之一的,有权提出纠正意见:(1)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;(2)超期羁押的;(3)违法搜查、扣押、冻结的;(4)应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;(5)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。人民监督员还可以应邀参加人民检察院查办职务犯罪案件的其他执法检查活动,发现有违法违纪情况的,可以提出建议和意见。该制度还对人民监督员监督的程序作了规定。人民监督员制度是将社会民主权利对检察权的监督从一种不规范的监督转变为一种依法行使的具体权利监督方式,从而保证检察权的公正行使。

人民监督员制度的提出使检察机关第一次跳出了在内部寻求完善监督机制的惯性思维,主动地将法律并无明文规定的外部监督力量引入了直接受理立案侦查案件的侦查及审查起诉环节之中,切实地贯彻了实体和程序并重的原则,敏锐地认识到“强化法律监督”不仅是强化对法定监督对象的监督,同时也要强化对检察机关自身权力的外部监督。但是人民监督员制度毕竟还处于探索阶段,在人民监督员资格和产生程序、被监督案件的确定程序等方面还存在一些问题需要解决。

二、我国检察权的外部监督制约机制的完善

(一)完善人大的权力监督,保检察机关依法行使检察权

1.完善人大的个案监督,明确实施个案监督的原则、范围、标准和程序

人大实施个案监督,一定要严格区分监督权与检察权的界线,正确行使监督权,不能把人大变成司法机关,代行检察权。开展个案监督应坚持以下原则:

第一,不代行司法权,不干预正常司法程序原则。首先,人大不应直接处理案件。人大接到有关案件的申诉,发现确有错误的,不应直接纠正,而是交由检察机关自行纠正。其次,人大不应直接否定司法机关的判决、裁定、决定,如发现疑案,只要司法监督程序尚未完结,人大主要还是引导当事人运用司法监督程序,如通过重审、上诉、抗诉等来维护当事人的合法权益,以求司法公正。只有通过正常的司法监督程序仍未解决问题的,才启动人大监督程序对个案实施监督。

第二,集体行使职权的原则。集体行使职权是由国家权力机关的性质和工作方式决定的。人大实施个案监督,必须遵循这个原则。集体行使职权主要是指常委会行使审议权和决定权。个案监督是一个知情、调查、审议、决定的过程,即人大工作人员接待申诉了解案情后,交由主任会议讨论决定是否将个案列入常委会会议议程。列入常委会会议议程的,由常委会审议后作出监督决定。这些作出意见或决定的工作都应由人大常委会主任会议或常委会出面,以集体行使职权的形式来完成。

第三,适时监督原则。适时监督原则要求什么时候发现违法,就什么时候要求纠正。实施适时监督无需担心人大介入司法程序,干扰司法机关办案。因为在实际情况中个案实体有疑问或差错,都是发生在个案结案后,要进行监督也必须事后监督。而程序有疑问或差错,人大只需向办案机关指出即可,以帮助办案机关少走弯路。因此一定程度上适时监督比事后监督能更及时、有效地保护当事人的合法权益。

第四,不告不理的原则。在个案监督中,应遵循不告不理的原则,这既与我国司法原则相吻合,又能克服、避免人大主动监督,到检察机关检查案件之弊端。贯彻这个原则,不会造成重大刑事疑案不督、漏督的情况,因为这仅仅是个案监督的原则,不是受案范围。

第五,形成监督意见的原则。个案监督 中小学减的负已经加到家长身上了

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}林钰雄.检察官论(M).学林文化事业有限公司.1999.113.

{2}宋英辉.司法独立(A).陈光中.刑事诉讼法实施问题研究(C).中国法制出版社,2000.10.

{3}卞建林,江涛.个案监督研究——兼论人大审判监督的合理取向(J).政法论坛。2002,(3).

{4}林钰雄.刑事法理论与实务(M).学林事业文化有限公司,2002.40.

{5}陈卫东.刑事诉讼法实施问题调研报告(Z).中国方正出版社,2001.220—225.

{6}张礼贤,徐永相,关于个案监督的若干思考(J).上海人大月刊,2001,(3).

{7}郭立新.检察权的监督制约机制(N).检察日报,2005—02—29.

{8}刘涛.探索·完善·提高——规范人民监督员制度的五点建议(Z).www.jcrb.com/Zyw/n60/ca158088.htm.

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