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【期刊名称】 《河北法学》
信访制度变革与弱势群体权利救济
【英文标题】 On the Relationship between the Change of “Letter and Visit” and Rights Remedy of the Vulnerable Groups
【作者】 邵华【作者单位】 中南大学法学院
【分类】 中国宪法【中文关键词】 信访救济;权利救济;弱势群体
【英文关键词】 remedy of “letter and visit” ; rights remedy; the vulnerable groups
【文章编码】 1002—3933(2007)02—0090—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 2
【页码】 90
【摘要】

作为国家机器中的一种权力技术装置,信访制度曾经完成了国家许多阶段性的控制任务。直至今天,对于弱势群体,信访制度仍然被他们看成实现权利的重要途径之一。但是。从更长远的眼光来看,信访的救济功能到底是更有助于弱势群体维护权利还是更不利于他们实现权利救济,这还是一个值得探讨的问题,因为信访救济属于一种逆法治的维权方式,对现有的法治框架下的其他救济制度是一种冲击。讨论信访制度应该怎样改革才能适应新的社会发展和弱势群体维权的需要。

【英文摘要】

The“letter and visit” have once finished much controlling mission as a kind of power machine in China. Today, the vulnerable groups still regard the “letter and visit”as an important way to carry out rights. Nevertheless, it still deserves to discuss that the remedy function of “letter and visit” is good or bad to protect rights of the vulnerable groups. Because remedy of “letter and visit” is regarded as a kind of mode that violates the “rule of law”. Therefore, the author studies the possible reform of “letter and visit” to adapt the new social development.

【全文】法宝引证码CLI.A.120592    
  
  

一、问题的提出

在国家对社会的管理模式由控制向治理转型的过程中,如何寻找更合适的权利救济手段对弱势群体来说变得越来越重要。因为控制更多地强调政府的责任,弱势群体还可能借此依赖政府的支持;而治理则要求人们自己利用法律的赋权完成自我管理、实现权利,把更多责任留给了自己。

权利救济,作为现行信访制度的功能之一,它一直是弱势群体寄予厚望的主要维权工具,《瞭望东方周刊》在2003年就曾报道“仅仅从今年7月到8月20号不到两个月的时间,到北京市委门口上访的就达1.9万人次,群体上访达347批;到中纪委门前上访达1万多人次,群体上访达453批,平均每天达100多人,最多一天达152人,创改革开放以来历史新高”{1}。信访洪峰如此高涨,但实际上能够通过信访渠道获得解决的纠纷依然很少,据统计大概只有千分之二左右{2}。例如,在余祥林一案中,余祥林在服刑期间其家人一直反复上访,但是没有得到任何救济,反而因上访家庭发生更大的悲剧{3}。既然如此,人们为什么依然执着于信访,原因很简单,因为它在某种意义上实质取代了司法救济,而成为人们在穷尽其他所有救济手段之后还可以寄予希望的维权途径,尽管其本身没有任何制度意义上的救济渠道[1]。

应该说,信访救济在共和国政法传统的传承中功不可没,在社会转型的今天,它也到了“废”还是“进”的历史关口。从严格法治角度来讲,信访这种将权利救济寄托在首长的批示和清官的出现前提上的制度,是一种扬人治抑法治的做法,这与目前国家现代化的发展方向背道而驰。对于这样一项制度,我们应该在认真审视它的现状和成因,考察支持其存在的理念和逻辑之后,再给出结论。

二、弱势群体对信访偏好的原因

信访作为我国的一种独特的民意表达和权利救济机制,是当事人通过信访的方式向更高的行政权力机关寻求解决问题之道,体现了行政权力在权利救济中的权威。因而在这个意义上,信访救济可以归属行政救济的范畴{4}。信访救济,虽然是在司法救济的阴影之下成长起来的权利救济方式,但是与司法救济相比,它在一定程度上克服了司法救济的某些局限性,或者说完成了司法救济无法完成的某些使命。因而受到人们特别是弱势群体的追捧。例如,于建嵘在对国内农村群体性事件的调查中就发现,许多群体性事件在受群众信任和推选的“上访精英”的反复上访之后,被政府重视方予解决的。没有上访反映问题,许多事件在基层法院根本无法解决{5}。

弱势群体对信访救济偏好的原因和信访救济本身的一些特点是紧密相关的。首先,信访救济无须太多成本,一封信一张邮票就可以把当事人的诉求送去想送去的地方,这对于弱势群体来说,是成本最低的选择。当然,低成本的特点也使信访成为缠讼的一个主要原因;其次,信访救济没有受案范围的限制,任何不满小到家长里短,大到投诉政府均可倾诉。这就使弱势群体在碰到任何自觉不公正的事情都可能诉诸信访。这项特点与司法救济的消极自制在一定程度上是背道而驰的;其三,在理论上信访救济可以避开司法救济的形式理性的要求,直接上达最高层反映问题,司法救济则有审级和程序等诸多限制,或者说相对司法救济,信访救济更加平民化;其四,信访救济满足了草根阶层的“青天意识”和“臣民意识”,从而在制度方面满足了人们情感需要,也形成一种行为惯性。换句话说,就是实现了意识和制度的互动。例如,应星在他的调查中将草根阶层心中的国家形象归纳为:“闪着神奇光辉的党中央+损公肥私的多数地方贪官+为民做主的少数清官”。正是这种头上有青天的想法在鼓舞着人们的上访愿望,而且越往上越公正,所以北京的上访最集中{6}。这种种不同于司法救济的特点促使信访救济成为很多人最后的“救命稻草”,同时也催生了许多围绕信访救济而进行的策略,便得信访变得和司法一样也包含了技巧因素,但是这些策略更多地体现为弱势群体的一种生存智慧,只有掌握策略的人才会取得斗争的最后胜利[2]。

对多数上访的人群来说,在漫漫信访路后面,显示的是人们维护自己权利的艰难。弱势群体在利益被侵害后,由于个人无法寻求利益协商和维护,司法救济一途也因为两审终审制度而堵塞,如果当事人不诉诸私力救济,最后就只有上访能够提供唯一尽管也是微乎其微的获得权利救济的可能。因此,弱势群体更多地选择信访救济,也和他们自身的处境有关。某种特定的社会结构导致社会资源的不平均分配,促使一部分人沦为弱势群体。社会资源的分配,在国家出现以后,尤其是在法律成为现代国家的主要社会控制手段以后,实际和权利是紧密联系在一起的。可是,从国家对正式权利的分配来看,国家对全体社会成员持同等对待的态度,正所谓“法律面前人人平等”,意即权利平等。但无论怎样,资源的有限是无法回避的现实问题,即使人人有份,也需要排队领取,排队就意味着有先有后,就意味着需要秩序安排。那么,这个秩序安排以法律为最高准则还是以权力为最高准则决定了人们对权利救济方式的选择。因此,在司法独立还没有真正实现的今天,由于法律在很多情形下无法战胜权力,那么依附权力就是弱势群体最现实和最有效的维权手段。他们本来就属于最缺少资源依靠的群体,抓住国家权力为他们打开的这唯一的缺口就成为最理性的选择。在这一点上,即使最精明的经济学家也不得不赞叹底层人们的生存智慧。这就是信访救济始终受到青睐的主要原因,也是一部分人们强调暂时不能取消信访救济功能的原因。

可是,对国家来说,在利益主体已经多元化的今天,利益表达的问题,特别是弱势群体的利益表达,已经是一个无法回避的问题。信访制度成为弱势群体的偏好选择,关键就在于他们没有固定的和有效的利益表达机制,而在现行的制度框架下,似乎只有信访制度提供了这项功能。

三、信访制度的逆法治整合功能北京大学互联网法律中心

新中国的法律传统与共产党的国家政权建设紧密相联,形成了政法不分、相互配合的政法传统。从信访制度的起源来看,信访是国家出于意识形态合法化和制度合法化的需要而创建的。它最开始是作为国家对社会的一种控制手段出现的,服务于国家对社会的治理。这种控制既包括对民间社会的控制,也包括对基层行政体系的控制。国家允许基层社会通过信访这种方式将基层发生的一切矛盾和冲突向中央政权控告,体现了“从群众中来,到群众中去”的统治路线。并且通过对问题的解决,实现政府“为人民服务”的意识形态的承诺。国家通过民间社会和基层官员的这种相互掣肘,来完成一个幅员辽阔的中央集权国家对社会的控制。

信访既然希望反映基层的问题,就需要有一定的解决问题的能力,这实际上相当于一种激励机制,因为如果没有这种能够解决实际问题的激励,基层社会很难持续它的报告功能,这种控制手段也无法继续进行下去。从正式权利救济的视角来看,虽然信访制度有一定的救济功能,但是救济毕竟不是它的主要目的。所以信访救济又不能越权,超越国家正式认可的权利救济方式——司法救济。如果对信访过度鼓励,一方面容易导致司法救济失去社会信任,因为它敞开大门向人们提供了一种在法律系统外解决问题的途径,同时也为党政、行政对司法的干预提供了制度化的空间和渠道。加之司法腐败现象的存在,就更带来一种认识,对司法的信访约束是必要的。另一方面如果权限过大,会使这项制度失去控制,等于在司法体系之外重新设立一套新的纠纷解决方式。因为有时候在实践上,当事人到底是缠讼还是信访很难区分。缠讼人通过信访这种合法的渠道试图启动再审程序,不停的缠讼带来的后果还导致司法公信力的消失,使事物走向反面,也远离法治国家的建设目标。

可是在信访制度的实际运作中,已经偏离了这个原初的方向,以牺牲法律制度的自主性为代价,成为了一种逆法治的社会整合方式。发展到今天,信访制度以权力为核心,为行动者提供了一种亲近权力资源的可能,通过领导对具体问题的干涉和批示,把权力凌驾于法律之上。这导致一些当事人一旦发现司法救济的结果不如己意,就开始寻找机会上访,希

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}邓玮.信访的困境与出路(J).求实,2005,(2).

{2}于建嵘.中国信访制度批判(N).中国青年报,2004—12—08.

{3}贾云勇.湖北余祥林一案追踪:被冤案改变命运的一群人(N).南方都市报,2005—04—05.

{4}应星.作为特殊行政救济的信访救济(J).法学研究,2004,(3).

{5}于建嵘.岳村政治:转型期中国乡村政治结构的变迁(M).北京:商务印书馆,2001.

{6}应星.大河移民上访的故事(M).北京:三联书店,2001.405.

{7}陈晓枫.由“初衷”而“扭曲”:析中国法律文化变迁的动因(J).法学评论,2004,(6).

{8}黄宗智.清代的法律、社会与文化:民法的表达与实践(M).上海:上海书店出版社。2001.

会让它误以为那是爱情

{9}(美)兰德斯,波斯纳.顾红华,徐听译.私人执法(A).黄少安.制度经济学·第3期(C).北京:经济科学出版社,2004.246—280.

{10}赵凌.新信访条例是否会带来新的信访洪峰(N).南方周末,2005—01—20;于建蝾.信访的制度性缺失及其政治后果(J).凤凰周刊,2004,(32);张耀杰.“信访条例”可以休矣[EB/OL].http://www.yannan.cn/data/detail.php?id=4823;郭松民.我国信访改革应该推行制度演进(J).环球,2004,(23);田文利.信访制度改革的理论分析和模式选择[EB/OL].http://www.chinalawedu.com/news/2005/3/.

{11}(美)布莱克.唐越,苏力译.法律的运作行为(M).北京:中国政法大学出版社。2004.101—108.

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