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【期刊名称】 《湖北警官学院学报》
试论构建三位一体的“大调解”工作体系
【作者】 云山城【作者单位】 湖北警官学院
【分类】 法院
【中文关键词】 人民调解;行政调解;司法调解;三位一体;工作体系
【文章编码】 1673-2391(2011)01-0076-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 1
【页码】 76
【摘要】

构建人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系,是从源头上化解社会矛盾纠纷的有效途径。应当坚持统一领导,分级负责、预防为主,化解矛盾、因情施策,分类处置、快速反应,相互配合、多法并举,讲究效果、加强教育,正确引导的基本原则;司法调解三位一体的”大调解"工作体系必须要在各级党委、政府的领导下才能建立和完善。

【全文】法宝引证码CLI.A.1180920    
  
  ***同志在《求是》2010年第4期发表《深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法,为经济社会又好又快发展提供更加有力的法治保障》文章指出:要健全党和政府主导的维护群众权益机制,深入开展社会矛盾“大排查”,完善人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系,把劳动争议、医疗纠纷、环境保护、食品药品安全等领域的调解队伍建设好,把工会、共青团、妇联等各方面力量调动好,形成依靠基层党政组织、行业管理组织、群众自治组织,共同及时有效化解社会矛盾的机制,做到哪里有人群,哪里就有调解组织;哪里有矛盾,哪里就有调解工作。各级政法机关要树立调解也是执法的观念,从政策机制上把调解优先原则贯穿于执法办案中,努力实现案结事了。如何完善人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系是目前亟需总结和研究的一个重要课题。
  一、人民调解、行政调解、司法调解的含义
  人民调解,属于民间调解,它是在依法设立的人民调解委员会的主持下,在双方当事人自愿的基础上,以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据,对民间纠纷当事人进行说服教育,规劝疏导,促使纠纷各方互谅互让、平等协商,自愿达成协议,消除纷争的一种群众自治活动。人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。它是我国运用最广泛、最成功并深受广大群众和基层社会各界欢迎的解决民间纠纷的非诉讼方式,被国外法学界誉为“东方经验”或“东方一枝花”。它的法律依据是2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过(自2011年1月1日起施行)《中华人民共和国人民调解法》。
  行政调解,是指具有调解纠纷职能的国家行政机关主持的,根据国家政策、法律和法规,以双方自愿为原则,在分清责任、明辨是非的基础上,通过说服教育与劝导,促使双方当事人互谅互让,平等协商,从而达成协议解决纠纷的活动。行政调解可单独适用,也可以合并于行政裁决或行政仲裁中适用,在行政司法中具有不可忽视的作用。如《中华人民共和国治安处罚法》第9条规定:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理。……”
  司法调解,又称法院调解、诉讼调解,是指法院在审理各类案件时,由法院主持,当事人平等协商,达成协议,从而解决纠纷所进行的活动。在民事诉讼中,司法调解是法院解决民事纠纷的一种重要方式,对民事案件的审理发挥着重要作用;在刑事诉讼和行政诉讼中,司法调解是有条件适用的,但适用范围有望逐步扩大。《中华人民共和国民事诉讼法》第85条规定:“人民法院审理民事案件,根据当事人自愿的原则,在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解。”《中华人民共和国刑事诉讼法》第172条规定:“人民法院对自诉案件,可以进行调解;……”
  二、构建人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系的必要性
  目前,我国既处于改革的深入和工业化、城市化的加速以及新农村建设等经济社会发展的重要战略机遇期,又处于社会矛盾凸显期,维护社会和谐稳定的任务繁重艰巨。特别是当前利益格局加快调整,诱发社会矛盾的触点增多,社会矛盾的敏感性、关联性、对抗性、破坏性明显增强。如果不能及时有效地化解这些矛盾,一些社会矛盾就有可能转化为治安案件、刑事案件,甚至演变为群体性事件,造成群众同党委、政府对立,损害党群关系、干群关系,消弱党的执政基础,影响社会和谐稳定。全国群体性事件在2005年曾一度下降,但从2006年起又开始上升。2006年全国发生各类群体性事件6万多起,2007年上升至8万余起。2008年先后发生贵州瓮安事件、陕西府谷事件、广东惠州事件、云南孟连事件等十几起重大群体性事件。2009年是各类社会矛盾集中爆发的一年,群体性事件仍然呈现数量增多的态势,特别是发生一些重大群体性事件,例如2009年6月17日发生的湖北石首群体性事件;7月24日发生的吉林通钢群体性事件;10月12日发生的山西吕梁煤矿群体性事件,都产生了广泛的社会影响。{1}群体性事件发生的原因以民生和经济利益居多,如涉及农村土地征用、城镇房屋拆迁、国有企业改革、涉法涉诉、部分军队退役人员安置等方面的信访问题解决不妥引发的群体性事件,非法集资、股市房市投资受损、高校毕业生就业、医疗养老、环境污染、城市公共服务与管理等诱发群体性事件的因素也在增多。这些群体性事件轻者采取“集体散步”、在党政机关门前静坐、扎堆议论、唱歌等理性平和示威形式,重则发生“打砸抢烧”和民警、安保人员冲突。能否妥善处理好这些群体性事件,是深入推进社会矛盾化解过程中必须面对的环节,它事关改革发展稳定大局,事关党的执政地位巩固、国家长治久安、人民安居乐业和经济社会全面发展。
  2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出:“统筹协调各方面利益关系,妥善处理社会矛盾。适应我国社会结构和利益格局的发展变化,形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。坚持把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点,正确把握最广大人民的根本利益。拓宽社情民意表达渠道,推行领导干部接待群众制度,完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度,健全信访工作责任制,建立全国信访信息系统,搭建多种形式的沟通平台,把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。健全社会舆情汇集和分析机制,完善矛盾纠纷排查调处工作制度,建立党和政府主导的维护群众权益机制,实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合,更多采用调解方法,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法,把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。着力解决土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉中群众反映强烈的问题,坚决纠正损害群众利益的行为。坚持依法办事、按政策办事,发挥思想政治工作优势,积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件,维护群众利益和社会稳定。” 2009年12月18日***同志在全国政法工作电视电话会议上的讲话中又把“完善人民调解、行政调解、司法调解三位一体的‘大调解’工作体系”(简称“三调联动”,下同)作为2010年和今后一个时期全国政法机关一项重要任务。
  三、构建人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系的措施
  (一)构建人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系的基本原则
  1.统一领导,分级负责。相关单位应在各级党委、政府的统一领导下,对各类可调解矛盾纠纷坚持以调解为基础,实行人民调解与行政调解、司法调解的对接联动。按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则,分级落实调解责任。
  2.预防为主,化解矛盾。相关单位应建立健全社会利益协调机制和社会稳定预警机制,加强对社会舆情的收集研判和对不稳定事端的提前预警,做到抓早、抓小、抓苗头、早发现、早报告、早控制、早处置,将矛盾纠纷解决在萌芽状态,化解在基层。
  3.因情施策,分类处置。相关单位应当认真研究当前社会矛盾演变发展的规律特点,充分考虑各类矛盾纠纷的具体情况,针对不同性质、不同类型的问题,采取不同的解决办法。
  4.快速反应,相互配合。相关单位应严格落实责任制,加强有关部门的协作、配合,确保信息收集、情况报告、指挥处置等各个环节紧密衔接,在最短时间内化解矛盾,把矛盾纠纷化解在初发阶段,防止激化、扩大。
  5.多法并举,讲究效果。相关单位要综合运用政策、法律、经济、行政手段,把解决思想问题与解决实际问题有机结合起来,更多地运用或者借助人民调解、行政调解、司法调解的方法化解矛盾。要坚持以法为据、以理服人、以情感人,真正做到融法、理、情于一体,使当事人既感受到法律的权威、尊严,又感受到政府和司法机关的关爱、温情,努力实现法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。
  6.加强教育,正确引导。相关单位应将法制宣传、教育疏导的工作贯穿于调解的整个过程,引导群众通过正常渠道反映诉求,依法维护自己的合法权益。
  (二)构建人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系组织机构和工作职责
  1.构建人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系组织机构。(1)为加强对“三调联动”工作的组织领导,地级市应当成立市“三调联动”工作领导小组,市委常委、市委政法委书记任组长;市政府分管副市长任常务副组长,市法院院长、市检察院检察长、市政府分管副秘书长、市委政法委常务副书记、市公安局局长、市综治办主任、市司法局局长任副组长;市法院、市检察院、市综治办、市委维稳办、市公安局、市司法局、市信访局、市政府法制办、市财政局、市国资委、市民政局、市教育局、市委610办、市人事局、市劳动和社会保障局、市建委、市规划局、市房产局、市国土资源局、市卫生局、市环保局、市民宗局、市农业局、市商务局、市工商局、市计生委、市总工会、市妇联、市仲裁委等部门负责人为成员,领导小组下设办公室。(2)县级市成立“三调联动”工作领导小组。市法院、市检察院、市公安局、市司法局、市政府法制办分别设立本行业调解协调指导委员会,其他市直行政职能部门设立调解工作室,大中型企业设立人民调解委员会。(3)乡(镇、街道)以人民调解委员会为工作平台,在乡(镇、街道)综治工作中心设立矛盾纠纷联合调处工作室,以联调工作机制为载体,组织综治办、司法所、派出所、法庭、信访办等职能部门及人民调解委员会共同参与社会矛盾纠纷联防联调。联合调处工作室设调解员,由乡(镇、街道)综治工作中心和司法所直接管理使用。(4)人民法庭、公安派出所设立调解联络员工作室。(5)村(居委会)、厂矿企业设立人民调解委员会,村民组(社区楼、院)、车间建立人民调解小组。由

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【参考文献】

{1}陆爱红.准确定位公安机关角色,人人争当化解矛盾高手[N].人民公安报,2010-1-10.

{2}袁运增,刘金亚.徐州所有派出所均建起调解工作室[N].人民公安报,2010-9-1(6).

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