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【期刊名称】 《法治研究》
民众参与公诉权行使评析
【作者】 谢小剑【作者单位】 江西财经大学
【分类】 司法制度
【中文关键词】 公诉权滥用;司法民主;大陪审团;检察审查会;人民监督员
【期刊年份】 2008年【期号】 10
【页码】 42
【摘要】

为防止公诉权滥用,美国的大陪审团、日本的检察审查会和我国的人民监督员制度,使民众参与行使公诉权而达到监督之效果。其蕴涵了民主司法的理念,但是其功能的发挥依赖于监督者的文化意识、理性的程序设计和高额的成本投入。

【全文】法宝引证码CLI.A.1157145    
  如何防止公诉权滥用是各国公诉制度的一个重要内容。防止公诉权滥用可以通过多种方式,比如保障辩护律师的程序参与,由法院进行司法审查等。但是,还有一种思路是通过民众参与公诉权行使的方式,比如美国的大陪审团、日本的检察审查会制度,实现对公诉权滥用的制约。当前,我国也确立了人民监督员制度,赋予民众对检察机关拟不起诉案件的监督权。但是,其制度仍有许多不足,研究公诉权行使中的民众参与,对于我国人民监督员制度的改革与完善具有重要的意义。
  一、美国的大陪审团制度
  大陪审团制度起源于英国。1166年亨利二世的《克拉伦登法令》规定,在巡回法官到场时,宣誓的陪审员应对全部犯有谋杀、盗窃、抢劫罪的嫌疑人或窝藏犯有上述罪行的人以及犯有伪造货币和纵火罪的所有嫌疑人提出指控,然后对所有这些嫌疑人立即通过冷水裁判法予以审判。[1]其最初是为了调查犯罪,后来成了防止国王武断发动公诉的盾牌。1933年,英国完全取消了大陪审团。法国大革命时期曾经建立大陪审团起诉的制度,却因为不合国情,而最终被检察官公诉制度取代。目前,大陪审团主要被美国采用,并获得了更大发展。大陪审团有调查和指控的双重职能。本文主要研究大陪审团的指控功能。
  美国宪法第五修正案规定,除非在一定的军事案件中,“非经大陪审团的起诉书,任何人不应受到死罪或者不名誉罪的审判”。大陪审团对于防止公诉权滥用具有非常重要的作用。“在历史上,大陪审团曾经被看作无辜者反对轻率地、恶意地和压迫地起诉的主要保障。它中立于起诉者和被控者之间,对社会作出了无可估量的价值。无论被追诉者是个人、小团体等,决定起诉是否有合理的根据还是建立在胁迫、恶意或个人不正当意愿的基础上。”[2]但是,最高法院主张,大陪审团起诉制度并不是宪法第14修正案中正当程序条款的组成部分,所以并不强制适用于各州。目前,美国除联邦系统外,还有哥仑比亚特区和18个州是采取大陪审团审查起诉的司法管辖区。
  在美国联邦系统,特定案件由大陪审团起诉是被告人的权利。其《刑事诉讼规则》第7条规定:凡是可能判处死刑的罪行和可能判处一年以上徒刑或劳役的罪行,应当以大陪审团的起诉书提起公诉。如果被告人放弃由大陪审团起诉,也可以以检察官起诉书提起控诉。其他罪行,既可由大陪审团提起公诉,也可以由检察官提起控诉。如果采取大陪审团起诉则不需要经过法官预审,就可以直接进入审判程序。而以检察官起诉书提起的公诉,必须经过法官预审才能进入审判程序。
  大陪审团由16至23人组成。大陪审团和小陪审团一样,往往从允许使用的某些名单中随机选择。检察官和被告人的律师,可以以大陪审团未依法选任、抽签或召集为由,对陪审员名单提出异议,也可以以不符合法定资格为由对个别陪审员提出异议,并因此可能导致撤销大陪审团起诉书。
  大陪审团采取秘密、不公开的、非抗辩的方式审查案件。大陪审团仅听取检察官的证据。大陪审团开庭时,检察官、接受询问的证人、翻译人员可以出庭,速记员和录音人员为记录证据也可以在场。但被告人和被告人之辩护律师都不得在场。大陪审团可以自由地传唤它管辖内的任何人担任证人。证人必须宣誓作证。传闻证据也可以采纳,排除规则并不适用。大陪审团诉讼过程的记录必须保密,非因法定条件不得公开。比如“在有迹象表明因发生在大陪审团开庭期间的情形而存在申请撤销起诉书的理由,法院根据被告人的请求而批准公开时”可以公开。只有12名以上(包括12名)陪审员同意的情况下,才能对大陪审团起诉书作出裁决。如果认为收集的证据符合“合理的根据”的证明标准,签发大陪审团起诉书。在拒绝起诉方面,大陪审团具有独立性,即使提交审查的案件证据明显符合证据标准,也可以拒绝适用法律签发大陪审团起诉书。[3]
  由于司法实践中大陪审团对证据审查迅速和“似乎马虎”,使一些批评家认为,“大陪审团的程序只是为检察官签盖图章。检察官掌握大陪审团听证程序,而且只评议几秒钟,似乎大陪审团不能提供任何真正独立的证据审查。”[4]“大陪审程序的功能经常就像同意检察官决定的‘橡皮图章’一样。在联邦系统,大陪审团拒绝指控的不到所有案件的1%。”[5]以致于有美国学者评论,“在理论上,大陪审团和法官对检察官滥用权力提供了限制,但是实践中这些限制已经萎缩了。大陪审团现在正完全成为检察机关的傀儡。”[6]在实践中,大陪审团被批评为已经变成检察官起诉的有力和容易滥用的武器。[7]美国最高法院法官威廉·O·道格拉斯写道:“曾经被设想为公民和政府之间的一道壁垒的大陪审团现在却是行政部门的一种工具,这已经是人所共知的事了。”[8]
  有学者分析其中的原因,认为:“大陪审团的目的虽然在限制检察官的滥行起诉,但实际上却为检察官所操纵。因为法律规定检察官为大陪审团的法律顾问,23人的大陪审团通常不可能知道应如何调查证据,由检察官决定传什么证人、调查什么证据,乃想当然之事。”[9]笔者认为,大陪审团功能之所以沦为“签盖图章”,与其适用的程序规则具有非常重大的关系。比如程序非对抗性;只审查检察官提交的证据;被调查人缺乏足够参与程序的权利,被告人没有权利发言也没有权利由律师代表;一些非法取得或者在审判中不具有可采性的证据也能在大陪审团中使用,比如广泛的采用传闻证据,甚至非法证据;检察官只需要提交有罪证据,而没有义务揭示无罪证据等等。
  由于实践中,大陪审团程序成了检察官的“签盖图章”,被指责浪费了纳税人的钱。为了减少与大陪审团相关的费用,一些管辖区现在已开始限制大陪审团的适用。“到1930年时,24个州已经放弃了大陪审团程序,几乎所有的刑事案件都是以检察官的告发书的形式起诉。”[10]这些案件如果是重罪则被告人有预审的权利。目前,美国许多律师、法官和法学家们支持促进大陪审团独立和加强严格审查职能的改革。至少已经采纳了的改革方案,[11]包括:1.赋予大陪审团听审的对象享有作证的权利;2.禁止使用宪法规定庭审时不被采纳的证据;3.严格限制传闻证据的使用;;4.允许中立的治安法官审查大陪审团的记录,以审查程序的正确性;5.要求检察官出示在那时已知的所有为被告人开脱罪责的证据。开弓没有回头箭
  二、日本的检察审查会制度
  为了反映公民对公诉权实施的意见,推进检察制度的民主化,日本依据1948年制定的《检察审查会法》在全国各地确立检察审查会制度。[12]日本的检察审查会在日本法律体系中是非常独特的,它立基于美国的法律体系,实为美国大陪审团文化和日本法律文化的混合物。[13]
  检察审查会制度主要对检察机关作出的不起诉决定进行审查,并对检察业务的改善提出建议。检察审查会从该检察审查会管辖区域内,具有众议院议员选举权者,通过抽签选出11人组成。检察审查会均设在裁判所内,每周一次例会,会议不对外公开。根据其《检察审查会法》规定,[14]检察审查会独立行使职权。当控诉人、揭发人、应办案件等候处理的请求人及犯罪被害人等不服检察官不起诉,向检察审查会提出申诉时,对不起诉决定是否妥当进行审查;或检察审查会经半数以上决议,在自己掌握材料的基础上,也可按职权范围,对不起诉决定进行审查。审查时,检察官必须提出审查的必要资料,并出席会议,陈述意见。检察审查会还可以直接传唤,或通过裁判所传唤证人进行询问,向专业人士征求法律上的其他有关事项的建议。检察审查会议由过半数决定作出“起诉适当”或“不起诉适当”的结论,但作出“起诉适当”的决议必须有8人以上同意。虽然检审会的决议对检察机关不具有强制力,但对于检察审查会“起诉适当”的决议,必须参考此决议,重新考虑对案件的处理,决定是否提起公诉。这事实上是公诉权社会监督与内部监督的结合。
  由于检察审查会作出的决议不具有强制性,因此,每年提出申请和经审议变更不起诉决定的案件所占比率较低。据1998年-2002年统计显示,每年约有0.2%的不起诉案件被提请检察审查会进行审查,经审查后,认为应当起诉的约占5%-6%,但实际变更为起诉的仅为作出起诉决议的30%左右,起诉后约90%的案件被法院判决有罪。以2002年为例,在80万件不起诉案件中,有2300件案件被害人提出申请,要求检察审查会对检察官作出的不起诉决定进行重新审查,其中140件经检察审查会审议后认为存在一定问题,应当起诉,但送交检察官后,仅有约50件变更为提起公诉。[15]尽管这样,日本的检察审查会在某些重大的案件中还是发挥了巨大的作用,产生了非常大的影响。[16]其中特别有名的案件有大东馆宾馆火灾案件(昭津检察审查会),日本航空喷气式飞机坠落案件(前桥检察审查会),东京佐川急便案件、药害艾滋病案件(均为东京第一检察审查会)等。
  一些学者以检察审查会无效和成本太高为由主张废除该制度。但是,也有学者主张检察审查会不具有法律效力的弱点是不需要弥补的,检察审查会制度发挥作用的关键在于审查结果的公开化。因为“尽管检察审查会有潜在的弱点,检察审查会仍然使公诉权接受社会审查。没有检察官想看到他的名字出现在一个负面新闻上。由于日本社会‘面子’的重要性,检察审查会建议起诉的公开导致的负面影响促使检察官不会随便不起诉案件。这样,检察审查会迫使检察官履行法律反映大众意愿的目的”[17]。
  日本有学者主张强化检察审查会裁决的法律效力。“如果检察审查会的决议是民意反映的话,这个决议就应该对检察官具有约束力。”[18]松尾浩也认为“应该承认审查会评决具有约束力的观点很有说服力”。“如果国民充分了解‘检察审查会’的意义的话,自然而然地,评决也就会受到尊重。毫无疑问的是,这一制度提供了至为宝贵的,国民参与刑事司法的机会。”[19]这种学术观点在近年日本司法改革中得到重视。
  近年来,日本的司法改革提出要赋予检察审查会某些决议以法律上的约束力。21世纪日本司法改革的三大支柱之一就是,“为确立国民的基础,通过引进让国民广泛参与诉讼程序等制度来提高国民对司法的信赖度。”[20]因此,为了进一步发挥检察审查会的作用,确保检察官公诉权行使的正当性,日本2004年对检察审查会的权限进行了强化。检察官在收到检察审查会作出的应当起诉的建议后仍不起诉的,检察审查会可以再作一次决议,如果仍为8人以上多数作出应当起诉的判断时,将由法院指定的律师代替检察官提起公诉,承担追诉责任。[21]
  三、中国的人民监督员制度
  2003年10月,最高人民检察院宣布在四川、山东、福建等10个试点省份检察院正式试行人民监督员制度。人民监督员制度是旨在解决自身侦查工作缺乏外部监督,防止检察权滥用的一种制度性的外部监督措施。根据2004年《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定(试行)》),人民监督员制度对检察机关自侦案件拟不起诉的案件,可进行审查提出监督意见,但并不限于对不起诉的监督。
  从学者的论证来看,人民监督员制度的基础有两个:一方面,人民监督员制度的法理基础来源于社会契约论的人民主权观念。人民监督员制度正是忠实地体现和贯彻了人民主权原则,并从当代中国民主政治发展的实际情况出发,对在检察工作中如何实现人民监督所作出的一次有益探索。另一方

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