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【期刊名称】 《法治研究》
人口自然流动的规律与公权力的调控
【作者】 汤啸天【作者单位】 上海政法学院
【分类】 民政和社会保障事业管理法【中文关键词】 人口流动;评价体系;管理制度
【期刊年份】 2008年【期号】 8
【页码】 9
【摘要】 允许人口流动既是欢迎农民直接为城市建设作贡献,也是给予农民与市民分享城市既有资源的权利,同时也要防止城市不堪重负和资源的过度稀释。这里的关键有二:一是把好入口关;二是控制流入与流出相抵之后的净增量。为此,有必要进一步扩展居民身份证的管理功能,建立自出生开始计分、终身累计的人口素质评价体系,建立登记居住与取得身份待遇分离的人口管理制度。
【全文】法宝引证码CLI.A.1157070    
  根据国家统计局2008年2月28日发布的“2007年国民经济和社会发展统计公报”,2007年年末全国总人口为132129万人,比上年末增加681万人。其中,城镇人口59379万人,乡村人口72750万人。[1]鉴于实际上已经进入城市的农民工有2亿左右,农村还有大量劳动力需要转移,将要进入城市的人口仍然有数亿之多。允许人口流动既是欢迎农民直接为城市建设作贡献,也是给予农民与市民分享城市既有资源的权利,同时也要防止城市不堪重负和资源的过度稀释。这里的关键有二:一是把好入口关;二是控制流入与流出相抵之后的净增量。
  一、进一步扩展居民身份证的管理功能
  目前,我国已经实现了“一人一卡”式的身份证管理,已经为废止“一户一簿”式的户籍管理改革提供了准备。但是,也出现了证件太多、“证”出多门的不便。我国《居民身份证法》规定:“居住在中华人民共和国境内的年满十六周岁的中国公民,应当依照本法的规定申请领取居民身份证;未满十六周岁的中国公民,可以依照本法的规定申请领取居民身份证。”未满16周岁的公民可以申请领取身份证,即表示公民从一出生就可以申领身份证。那么,身份证的信息记录、积累工作是否越早越好呢?回答无疑是肯定的。从“软着陆”的角度思考,身份证的管理要不断强化,户口簿终将退出历史舞台。目前,我国的身份证管理始于年满18周岁的公民,0-18岁之间的身份资料基本上处于分散收集、分散使用的非共享状态,这不仅是资源上的浪费,也造成了管理上的不便。
  计分实际上是一种人口素质评价制度,只要计分办法科学合理就能够造就一种激励向上的机制。社会对人口的管理应当始于出生、终于死亡,计分应当伴随每一个人的一生,随时随地为其谋生提供服务。如果仅仅对农村人口、在城市的居住人口进行计分,而不对常住人口计分,本身就是一种不公平。我国(至少在长三角地区)应当建立和试行始于出生、终于死亡的身份计分管理系统,并为目前的身份证管理系统在未来成为综合公民各方面信息的管理大平台作准备。我国《居民身份证法》第3条第1款还规定:“居民身份证登记的项目包括:姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、证件的有效期和签发机关。”“居民身份证具备视读与机读两种功能,视读、机读的内容限于本法第3条第1款规定的项目。”视读的是不需要借助其他设备可以直接看到的“显信息”;机读是必须经过授权、用特定设备读取的“潜信息”。从信息技术角度看,身份证的机读功能完全可以进一步扩大,社会管理也需要扩大居民身份证通过机读实现的功能。未来的居民身份证至少可以包括如下信息的记录、贮存、读取:社会保障、医保账户、受教育程度、纳税、缴纳养老金、捐赠、免疫接种、婚姻状况、个人信用、车船飞机等驾驶资格、特种岗位技能、个人DNA等。上述各种信息都有相应的主管机关,分单元进行管理,各单元的信息经过授权可以共享。根据贮存信息的种类不同,分别授权不同的机构使用特定的设备机读,既能保障个人信息的安全,又能起到“一卡通”终生相随的作用。就个人而言,人口信息的收集从医院开具“出生证”做起。预防接种、接收义务教育的状态等信息随着生命的延续不断记录,身份证才能客观、全面、动态地表征公民的素质状态,便于其参与社会的竞争。
  二、建立自出生开始计分、终身累计的人口素质评价体系
  生态学认为,在自然状态下任何物种都有适合其生存繁衍的最佳密度。所谓最佳密度,是指该物种在单位面积内的适当数量以及该物种与其他物种和谐生存的平衡态,这种平衡态不仅有利于种群的生存、繁衍,而且能促使适度竞争格局的建立,使种群的素质不断提高。当城市规模过大时,尽管城郊结合部或者“卫星城”的人口密度是适当的,也会在市中心形成人口密度过大、交通拥挤、环境脆弱的区域。一般而言,在城市发展的初期,中心城区的建设在时间上总是先行一步,在质量上总是略优一些的,于是人们不断地会涌向中心城区。当城市发达到一定程度之后,有钱有势者惧于中心城区的高污染、高密度,反而会流向城郊的环境幽雅之处,这时在中心城区居住的则是中产阶层或者中产阶层的中下段人口。无论城市或者农村,生活环境的好与差都是相对的,素质相对高的人口相对集中居住在相对好的环境中,这是基本的规律,且在动态中不断有所调整。目前在我国多数人主张适度控制城市规模,但是,对策却相对乏力。
  2007年,上海市人大代表、华东政法大学校长何勤华教授提交《关于改革应届毕业生留沪户口审批制度》的议案建议,取消应届毕业生的评分制的户口审批制度。何勤华教授在接受《第一财经日报》采访时表示:“标准分”评分标准本身歧视色彩浓厚。上海的“211”院校比非上海的“211”院校评分要高5分,这是地域歧视;毕业学校被分为三等,这是院校歧视。何勤华教授本身也主张“对非上海生源的毕业生统一办理居住证,然后经过一段过渡时间设定合理标准,对符合要求的人员允许在上海落户”[2]。这是一项从2004年起实施、针对高校毕业生留沪户口审批的制度。主要内容是:对非上海生源进沪就业的高校毕业生办理上海市户籍实行评分政策,申请者的各项要素累计分值高于上海市高校毕业生就业工作联席会议办公室公布的“标准分”,方可办理上海市户籍,低于“标准分”者办理人才引进《上海市居住证》。笔者认为,何勤华教授批评的并不是评分制度,而是评分标准中隐含的歧视因素。在我国,如果简单化地在宪法中规定“公民有迁徙的自由”,必然导致更多人口盲目流入城市的失序状态。维护秩序、均衡利益、消除歧视、公开计分、以房管人的评分制度在试行、完善之后,应当在我国人口管理中发挥独特的作用。
  笔者在1998年就提出了“积分累计制”的户籍改革设想[3]。从公平原则出发,利用居民身份证信息系统构建的身份数据记载(似可称为“身份积分”)应当取消城镇、农村的隔离,面对全国公民。身份积分数据记载是人人平等的“写实”,鉴于我国特大城市、大城市的容量限制,在一定阶段对某些人口的流入亮起“红灯”也是必要且合理的。取消城乡二元制的户籍制度与适度控制大城市、特大城市的规模,客观上存在矛盾。站在可持续发展的高度,我国决不能贸然取消人口进入城市的限制,决不能以降低城市人口平均文化水平为代价,缩小城乡在文明程度上的差别。上海的毕业生落户审批打分制度体现了“分数面前人人平等”有其合理性,但也有亟待改进之处(如具体的评分标准等)。笔者认为,人口素质是先天遗传发育与后天教育训练的综合作用所决定的。恰当运用文化筛选机制,可以使进入城市的人口数量得到控制,质量却相对较高。所谓文化筛选机制,是指在最终实现人口自由迁徙的过程中,以受教育的程度作为主要控制阀,根据不同规模城市的不同发展需求,吸纳不同类型、不同层次的人口,使人口在流动中不断提高素质。
  我们把高山之水在向下流淌过程中的暂时停留之处称为阶池(包括人工建造的水库)。由高向低流泻之水,都会在某一高度的阶池中滞留或溢出后再流向下一个阶池,这一现象可称为滞溢规律。与这一自然规律相似,人总是往高处走的。人在往高处走的过程中,其一是,必须逐步地由低位阶池登上高位阶池。其二是,越是高位阶池里的水流活力越大,其在流泻的过程中选择去向的自由度也越大。其三是,任何人既是流动整体的组成部分,也必定有适合其生存和发挥作用的阶池。其四是,低位阶池中的积水并不能自然地成为山巅之流,若要实现这一转变,唯一的办法就是实施提升工程。笔者认为,人的受教育程度是其自身最本质的特征,也是其具有不同价值的具体表征。户籍制度改革将使“城门”敞开,但进城的“门槛”又是公开、透明的。在不同高度的“门槛”面前,每个人都要审视自己的条件与该城市的要求是否匹配。对每一个人而言,都必须接收其不能改变的(如出生地、血缘),改变其能够改变的(如文化、技术、技能水平)。这就是说,国家应制定包括受教育程度、社保金缴纳量[4]在内的身份积分的计分规则,使得每一个人都知晓其身份积分的状态,每个城市对享受该市市民待遇的人都有相应的分值要求。每个人都可以为提高自己的身份积分作出努力。显然,身份积分是动态的,是可以做“加法”(如通过刻苦求学获取学位),也可能做“减法”的(如因为违法、犯罪或做出有失诚信的行为而扣分)。由于身份积分制度的具体计分规则是公开的,每个城市的市民待遇获取标准也是公开的,这就在根本上造就了公平;同时,身份积分的状态是动态、可变,由特定设备读取的

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