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【期刊名称】 《法制与社会发展》
完善我国立宪技术的若干思考
【英文标题】 Improve Legislative Technique in Constitutional Law of our Country
【作者】 殷啸虎姚岳绒【作者单位】 华东政法学院
【分类】 中国宪法【中文关键词】 立宪技术 宪法修改 宪法完善
【英文关键词】 constitution drafting technique,constitutional revision,constitutional perfection
【期刊年份】 2002年【期号】 3
【页码】 66
【摘要】

立宪技术的完善是我国现行宪法完善的一个重要方面,而立宪技术的完善又涉及多方面的问题。我国宪法的频繁修改固然与许多因素有关,但其中一个关键问题就是立宪技术的不完善。这种不完善集中表现在立宪目标、立宪导向、立宪语言,以及立宪附带技术等方面。从我国实际情况而言,立宪技术的完善应当着眼于明确立宪目标和任务,协调政治任务与宪政目标之间的关系;对于涉及宪法根本性的问题应作具体规定,并使之具有可操作性;完善立宪附带技术,建立司法审查机制以及正确处理好政策与立宪的关系,实现政策指导与制度完善的有机结合等方面,并通过立宪技术的完善,使我国宪法不断完善。

【英文摘要】

As one of the important aspect in perfecting our constitution,improvement of constitutional drafting techniques is related with various issues.Certainly many factors are involved in our frequent revision of the constitution,but imperfection of drafting techniques has been one of the key factors,which is manifested in the objective,orientation and wording of constitutional drafting as well as other related techniques.Taking the reality into consideration,we should improve our constitutional drafting techniques with an view to define the objective and task,to balance between political tasks and constitutional objectives,to stipulate specifically on fundamental constitutional issues as to be operative,to improve related techniques,to establish judicial review mechanism,to correctly handle the relationship of policy and constitution as to achieve organic combination of policy guidance and systematic improvement,etc.Hence our constitution can be perfected continuously by improving drafting techniques.

【全文】法宝引证码CLI.A.121227    
  
  稳定性与适应性作为宪法规范的两个基本特征,决定了宪法对现实政治和社会生活的影响力。宪法作为国家的根本大法,规定的是国家的根本制度和根本任务,它的稳定与否,直接关系着国家和社会的稳定。同时,宪法作为国家的根本大法,具有最高的权威性,而宪法权威的维护,不仅需要相应的制度保障,更需要取信于民,这就必须保持宪法的稳定。另外,宪法规范的稳定,更有利于增强公民的宪法观念和宪法意识,这对于民主宪政的建设是至关重要的。所以,宪法规范的稳定同时也关系到宪法权威的树立。因此,宪法的稳定是一个国家政治稳定、社会稳定的重要因素,保证宪法稳定的客观因素是社会客观现实的稳定。
  当然,宪法规范的稳定性只是相对的。宪法是各种政治力量对比关系的反映,它对于国家政治、经济的变化是非常敏感的,它必然随着国家政治、经济等各方面的情况的发展变化而变化。同时,宪法作为普通法律的立法依据,为了保证国家法律能够适应社会发展的要求,就必须对宪法进行适时的修改。这也是由宪法规范的适应性特点所决定的。当然,这种修改的根本目的,也正是为了保证宪法规范的稳定性。我国现行宪法的三次修改,就是一个鲜明的例子。
  然而,处于重大社会变革和转型时期的当代中国社会生活中充满的是各种复杂、不确定、偶然的因素,法治理想与社会变动现实之间既有协调的一面,又有着大量的冲突和非理性的一面,宪法作为一个系统在运行过程中必然存在着与外界的冲突。宪法的稳定性在极富变动性的社会现实面前显得如此脆弱,那么如何能在适应社会变化要求的前提下,尽最大努力保证宪法的稳定性呢?要回答这个问题,是相当不容易的,因为影响宪法稳定的因素是多方面的。从我国宪法的发展来看,宪法的变动固然有其政治方面的原因,如修宪时的指导思想和根本任务的不同,决定了宪法内容的不同。[1]而现行宪法自颁布以来,先后又经过了三次修改,其主要原因,依然是政策的变动。但如果撇开各种客观因素不论,就我国目前的实际情况而言,影响宪法稳定的一个重要主观原因,就是立宪技术的不够完善。即以现行宪法的三次修改为例,因政策变动而影响宪法的稳定,本身就是立宪技术不完善的一个重要表现。随着我国社会主义市场经济和依法治国的不断深化,修宪问题也再一次被提了出来。而如何通过宪法修改,从根本上完善我国的宪政制度,保证宪法的稳定性和权威性,是必须首先予以考虑的问题。而其中一个重要方面,就是立宪技术完善。
  一、我国现行宪法在立宪技术方面的缺陷分析
  立宪技术是一个内涵较为宽泛的概念。与“立法技术”一样,立宪技术也可以从狭义和广义两方面来理解。[2]立宪是一个复杂的过程,包括了从宪法的创制和宪法的修改的整个过程。由于宪法本身所具有的政治性的特点,决定了立宪过程在某种程度上也是一个政治选择和政治决策的过程。从这个意义上说,我们认为立宪技术除了有关程序、规范等方面的规则性内容外,还涉及宪法的理念、价值等方面的问题,以及与此相关的某些规律性的东西。不容否认,现行宪法是自新中国建立以来所颁布的宪法中最好的一部,特别是经过了1988年、1993年和1999年的三次修改日臻完善,不断适应了社会主义市场经济建设和民主政治建设的要求。但我们也必须承认,这种“最好”只是相对的,并且这种相对本身也是不完善的一种表现。而从现行宪法所存在的不足乃至缺陷来看,相当部分是由于立宪技术方面的原因所造成的。从总体上分析,现行宪法因立宪技术方面的不完善和缺陷所造成问题,主要表现在以下几方面。
  (一)立宪目标方面
  宪法作为国家的根本大法,调整国家根本社会关系——国家权力与公民权利的关系,规定国家的根本制度和根本任务;同时,宪法作为政治法,必然要规定国家的政治任务,并且国家的根本任务首先是政治任务。但是,政治任务不能与宪政目标相混淆,更不能取代宪政目标。
  而从我国现行宪法来看,在“序言”部分中,对于政治任务作了连篇累牍的叙述,唯一涉及立宪目标的是序言部分的最后一段:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”而即便在这一段中,也仅仅只是说明了宪法是国家的“根本法”,以及守宪、护宪的义务,却还是没有说明宪法我能说我还比较喜欢洗碗吗到底“是什么”和“为什么”。结果是以政治目标和政治任务掩盖了宪法任务和宪政目标,一旦政治目标发生变化,必然引起宪法任务的变化,从而影响了宪法的稳定性。新中国建立以来所颁布的四部宪法,根本性的变化都是政治目标的变化;现行宪法的三次修改,也都与政治目标的局部变化有关。现行宪法的三次修改共有修正案17条,就有3条(其中2条是所有修正案中篇幅最长的)是直接对序言部分的修改,也可以从一个方面说明问题。此外,在对于公民权利和国家权力规定方面,也没有明确通过两者的关系来说明立宪目标,更没有通过程序性和实体性的规定来保障宪政目标的实现。近来在宪法学界及司法界引起普遍关注的“宪法司法化”问题,也从另一方面揭示了这一问题的存在。
  (二)立宪导向方面
  现行宪法在立宪导向方面比较突出的技术性缺陷,就是以政策性调整代替制度性设计。毫无疑问,政策性调整对于国家政治生活和社会生活具有重要的指导意义,尤其是我国,宪法作为党的政策的反映,已成为我国宪法的一个特点。但政策性调整与宪法的制度性设计两者之间不应当是矛盾、对立的,而应当是协调统一的。我国现行宪法序言部分对此也有明确规定:“中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主,健全社会主义法制”。因此,根据党的根本政策,完善我国的宪政制度和各项社会制度,应当是我国宪法完善的目标和方向,而不应当用政策代替制度设计。因为政策毕竟具有阶段性、局部性的特点,而制度则具有连续性、稳定性、全局性的特点。过分强调政策性调整在宪法中的体现,结果就有可能影响宪法的稳定性。一旦政策发生变化,宪法条文便会“过时”。这种情况在以往几部宪法中都有所反映。如1954年宪法对所有制形式的确认,是基于党的过渡时期总路线的要求,而当过渡时期完成、国家政策开始发生变化,宪法中有关所有制内容的条文便在事实上“失效”了。即以现行宪法而言,由于政策变化甚至是政策性表述的变化而导致宪法修改,已成为修宪的一个基本动因。[3]1999年宪法修正案总共只有6条,其中3条就是对前两次修正案内容的修改,即(1)对1993年宪法修正案有关社会主义初级阶段表述的修改(修正案第12条);(2)对1993年宪法修正案有关农村集体所有制经济的修改(修正案第15条);(3)对1988年宪法修正案有关私营经济规定的修改(修正案第16条)。这种因政策性调整而频繁修改宪法的结果,既影响了宪法的稳定,也不利于树立宪法的权威。
  政策性调整代替制度性设计所产生另一方面问题,就是为了体现政策而忽视了宪法规范内在的价值要求。例如,现行宪法明确肯定了社会主义市场经济体制,并将其作为我国经济制度的一项重要内容。而市场经济是权利经济、法治经济,它的基本特点是市场主体多元化,并且在多元主体之间地位平等。可以说,现行宪法的几次修正案,都充分注意到了这个问题。1988年宪法修正案肯定了私营经济的合法地位,规定“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。”1993年修宪,明确将我国正处于社会主义初级阶段和社会主义市场经济确定下来,为市场经济条件下多元市场主体的进一步发展提供了理论和制度依据。1999年修宪,明确规定私营经济是社会主义市场经济的重要组成部分。这种修改,进一步从国家根本法的角度明确了包括私营经济在内的多元市场主体在我国社会主义市场经济中的地位和作用,有利于促进社会主义市场经济和社会主义现代化建设。但肯定多元市场主体只是一个方面,更为重要的是,应当肯定多元市场主体的平等的宪法地位和法律地位。
  我国是社会主义国家,实行社会主义市场经济并没有改变我国的国家性质。而社会主义在经济制度方面的突出特征,就是确认社会主义公有制的主体地位。但这种主体地位是由社会制度决定的,而不是由市场本身所决定的。在进入市场之后,公有制作为一种经济形态,应当与其他经济形态具有平等的法律地位。而就我国现行宪法所奉行的经济政策而言,一方面是要反映市场经济下的多种所有制经济共同发展,另一方面却又无法完全抛弃传统计划经济体制下的公有制经济一枝独秀。这种政策性矛盾反映在宪法规定上,便是宪法所确认的国家对不同所有制经济的不平等保护。对国有经济,是“国家保障国有经济的巩固和发展”(第7条);对集体经济,是“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益,鼓励、指导和帮助集体经济的发展”(第8条);而对个体经济、私营经济等非公有制经济,则是“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理”(第11条)。从法律上说,对不同所有制经济实行平等的监督、保护,是市场经济的基本要求,也是市场经济的基本目标。而现行宪法的这种不平等规定,显然违反了宪法规范内在的平等的价值要求,也违反了市场经济的基本规则和法治的基本要求。这种不平等规定同样也反映在关于财产权的保护上。[4]因此,确立国家对不同所有制经济平等的宪法保护,无疑是宪法完善的一个极为重要的方面,值得引起重视。
  (三)立宪语言方面
  法律语言是十分规范、严谨的,目的是为了正确理解条文内容和准确适用法律规范。宪法作为国家的根本法,作为“法律的法律”,在概念确定和语言表达方面,应当比普通法律有更高的要求。宪法条文在语言表达方面的规范性,是立宪技术方面的基本要求。任何立法的思想和精神都必须以外在的文字形式表达出来,才能让人理解并接受,这就是一种立法的表达技术,所谓立法表达技术是指服务于立法政策的文字准确表达与立法思想和精神的传播。[5]宪法是革命的产物和政治理念的载体,但“当承载最高法律规范的宪法获得了‘宪法’这一法律形式之后,它就脱离了它的历史起源,它就变成了国家政治与法律秩序的基础。”[6]宪法的文字也必然要以严谨、简洁、准确、庄重、朴实的语言形式传达出宪法规范的意义。而从现行宪法来看,由于立宪技术的原因,在条文的语言表达方面存在着一定的缺陷,并且这种缺陷有可能影响到宪法的正确适用。这种缺陷主要表现在以下几方面。
  1.概念混淆。不容否认,现行宪法在这方面的问题是比较明显的。较为典型的,就是“人民”与“公民”概念使用的混淆。在我国现行语汇里,人民是一个政治概念,而公民是一个法律概念,两者在内涵和范围上都有着很大的差别。应当说,现行宪法是注意到这个问题的,但在具体使用这两个概念的时候,又难免将两者混淆。例如,宪法序言部分规定:“全国各族人民,一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本活动准则,并全负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这里遵守宪法的义务主体是“全国各族人民”,那么,不属于人民的那一部分公民难道就不是遵守宪法的义务主体、就可以不遵守宪法北京大学互联网法律中心了吗?显然不是。现行宪法在这里对“人民”一词的使用,严格说是不够确切的。
  2.提法不科学、不严谨。现行宪法中,有不少政策性术语,这些术语一般虽然也容易理解,但如果作为法律语言,难免存在表达和理解方面的问题。如1988年宪法修正案,确认了私营经济的合法地位,但当时“私营经济”一词,是相对于“国营经济”而言的,它们的核心都是经营权而非所有权。所以,1993年修宪时,将“国营经济”改为“国有经济”,从理论上说,对私营经济也应当作相应的修改,改为“私有经济”。但也有可能是政策观念方面对“私有”问题讳莫如深的缘故,在宪法上依然使用“私营经济”一词,但“私营经济”毕竟不能涵盖所有权的问题,因为“国有经济”或者“集体经济”也可以是“私营”的,从而使得宪法在这个问题的表述上出现了含混不清的情况,并且影响到了其他法律的适用。[7]另外,1999年修宪时,将农村集体经济形式表述为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。所谓“统分结合”原来是农村集体经济组织内部实行的集体统一经营和家庭承包经营相结合的经营体制的简称,是一种非规范性的表达方式,将它用在宪法文本中,本身就是不严谨的。
  3.逻辑混乱。现行宪法的一些条文的表述在逻辑上存在问题,如宪法124条第一款规定:“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”这里的“等专门人民法院”一语与前面的“最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院”之间的逻辑关系就很混乱,既可以把“专门人民法院”理解为除了“最高人民法院”和“地方各级人民法院”以外的人民法院,也可以把前面所有一切法院都理解为专门人民法院。[8]
  宪法应以最大的立法语言技巧来写成的,并且是经过深思熟虑的审议才通过的,立宪语言的清楚明确不仅要求明确形成的立宪思想,而且要求以最符合这种思想的词汇传达出来。我国宪法文字在立宪技术上确实存在着不少的问题,若让一个语言专家去挑剔一下的话,肯定能挑出更多的问题来,但是“没有一种语言是如此丰富,以致能为每一种复杂的思想提供词汇和成语,或者如此确切,以致不会包括许多含糊表达不同思想的词汇和成语。”[9]所以,我们固然不能苛求我们的制宪者在制宪时能穷尽一切完美的表达语言,可是存在并不一定是合理的,作为后人,应用其它一切可能的办法去弥补这个缺陷。
  (四)立宪附带技术方面
  立宪附带技术的严重滞后,宪法具有可变性已成为一个不争的事实,当宪法规范与社会现实规范发生冲突时必会引起宪法内容的变化,宪法修改是宪法应变的一种方法,可这是一种消除矛盾的最为剧烈的方式,从各国宪政发展经验来看,消除冲突,缓解宪法的变动性与稳定性的紧张关系最为有效的方法是运用立宪的附带技术,这些技术包括宪法解释、宪法判例和宪法惯例。○10从我国宪法的实际运行来看,这些立宪附带技术是相当滞后的,宪法解释在我国现行宪法有了制度性的规定,但在现实中的实际操作及其结果却并不理想。现行宪法的频繁修改,在很大程度上与宪法解释制度不完善有关,因为有些条文完全可以运用宪法解释,而不必修改就可以达到同样目的。宪法判例是各国宪法裁判及裁判中的宪法解释和引申出宪法的一般原则,这种判例往往能成为以后裁判时的约束规范。美国的宪法判例是美国宪法得以保持长寿的秘方。但在我国现行宪政体制下,宪法判例很难有存在的空间。成熟的宪政必然伴随的是完备的立宪附带技术手段,这一套修宪程序外的技术手段的丰富和发展应为我们宪政所学习和掌握。
  (五)立宪技术缺陷在几次修正案中的反映
  我国现行宪法的三次修改都是采用宪法修正案方式,具体做法是将宪法修正案的内容独立形成条文,附于宪法文本之后。但从内容上看,宪法修正案所修改的基本上是针对原宪法条文的内容,即便是新增加的内容,也是增加在相关的条文里。这种修宪方式虽然便于在保证宪法典整体完整和稳定的前提下,对宪法条文进

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