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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
论WTO宪政对争端解决机构法律解释的影响
【英文标题】 The Influence of WTO Constitutionalism on the Treaty Interpretation of DSB
【作者】 陈欣【作者单位】 厦门大学
【分类】 国际经济法【中文关键词】 WTO;宪政;条约解释
【英文关键词】 WTO;constitutionalism;treaty interpretation
【文章编码】 1001—2397(2008)06—0036—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 6
【页码】 36
【摘要】

有关WTO宪政的论断不断出现在学者的著述中,同时也受到WTO成员方和国际社会的普遍关注。一些学者认为,准司法的争端解决机制促使专家组和上诉机构可以超越职权,能动地进行“司法造法”。而事实上,无论是WTO的宪政安排抑或是具体法律解释规则的规定,都限制了司法能动的发生。

【英文摘要】

In recent years,WTO constitutionalism has been discussed in the studies on trade law,and has attracted attention from the WTO members. Some scholars suggest that the Dispute Settlement Body has exceeded its authority and justify it as judicial law making. However,based on the constitutionalism arrangement of WTO and the rules of treaty interpretation,the judicial activism is subject to many restrictions.

【全文】法宝引证码CLI.A.1128531    
  尽管WTO的文本从未出现宪政的表述,在GATT/WTO成立及发展过程中也不存在标志其宪政产生的时刻,许多学者仍然在不同语境中讨论WTO宪政及其对成员方主权的影响{1}。特别是由于WTO争端解决机构的裁决具有准司法的效力,该体制在一定程度上突破了传统国际法中“不得强迫当事国接受审判”的禁锢,对成员方产生了相应的约束力并引起了就争端解决应遵循的法解释哲学的争论。
  一、WTO的宪政分析——基于组织架构的类比
  应该说,WTO具有独创性组织架构的形成一定程度上实现了杰克逊教授在《重塑GATT》中的宪政理念{2}。杰克逊教授主张以美国三权分立的模式构建多边贸易体制,而新的贸易组织包括了部长级会议、总理事会、一系列的委员会和理事会以及争端解决机构。然而,由于他所设想的机制在不同机构间存在类似于美国宪政体制的相互制衡,因此,其近年关于WTO宪政的考虑更多地着眼于,应避免准司法的争端解决机制侵蚀作为权力机构的部长级会议的权能以及成员方的主权{3}。但事实上,将国际组织与主权国家宪政用同样的标准衡量是有失偏颇的,美国式的“三权分立”中立法、行政、司法是并列的,各司其职又相互制约。议会享有立法权,但所立之法需交总统签署,取得政府的同意;司法机关虽不享有同意权,但基于制衡的权力取得了对立法的审查权;总统领导的政府享有行政权,但立法机关对其有监督弹劾权,司法机关对其有审查权;司法机关则由总统提名,由议会批准后产生。在这样相互制衡的权力关系中,美国的司法机关不仅承担着审断一般纠纷的责任,同时还承担着制约国家权力的重任。而WTO则不同,规则的形成主要通过谈判的方式,接受特定的如市场开放、非歧视、透明度等义务,以换取其它成员方的对等承诺,这就决定了争端解决机构(以下简称DSB)的职能应是被动地执行法律,对于作为权力机构的部长级会议并无直接的制约权力,从而不存在发挥司法能动的制度基础。
  因此,笔者认为,从宪政的概念出发,无论在国内法或国际法上,都无法排除或回避关于权力冲突的争论,它所要解决的是通过基本的组织架构来实现政治权力的分配和根本利益的实现。对WTO宪政进行分析不仅要考虑到宪政作为一种根本制度安排的特点,也应考虑WTO作为国际组织与主权国家性质的差异,从而将其与传统的基于主权国家的宪政相剥离,将重点建立在对结构和内部组织间平衡的研究。在这里,宪政指的是WTO协定[1]通过权力导向向规则导向的过渡,促进国际贸易的公平性、安全性和可预见性,并以组织架构的设计来避免规则导向中规则的形成侵蚀成员方的主权。
  基于此,作为国际组织,WTO不应也不可能成为世界贸易政府,从而取得超越成员方立法的权能。为此,在权力结构的设计上就需要避免权力成为实现部分成员方意志的工具。这就要求必须在实践中而不仅是理论上保证规则的形成属于成员方,各成员方可以通过WTO的宪政结构实现对权力的掌控与纠偏。部长级会议的决策是建立在实际协商一致基础上的决策,从而确保所有成员方的利益得到适当的考虑,这可以最大限度地防止权力行使者将权力化公为私,仅保护少数成员方的利益。同时,成员方对WTO的政治机构进行了有限的授权,部长级会议和总理事会有权以特别多数票通过对WTO规则的解释和修订(尽管其从未行使过这种模糊宽泛的权力)。而按照WTO《关于争端解决的规则与程序的谅解》(以下简称DSU)第3.2条的规定,争端解决机构的解释只能局限于该争端的范围内,依据国际公法的习惯解释规则进行,其任何建议和裁决不得增加或减损各涵盖协定规定的权利和义务,从而避免了少数专家组或上诉机构成员将个人观点适用到所作裁决,制订新规则的情况发生。这样的设计有利于保证WTO政治机构、成员方和争端解决机构间权力的平衡。
  另一方面,WTO宪政结构的设计也是其作为契约性条约体系的本质要求。在国际关系中,国家接受任何一项国际条约都会在某种意义上减少国内政府活动的自由。对于每一个主权国家而言,参加或缔结条约是为了获取某些经济利益,但按照权利义务对等与平衡原则,在获得经济利益的同时,必须承担相应的义务,在一定范围和程度上自我限制。而在这一过程中,相关政策、规则纳入国际组织法律体系存在三种可能的模式,即立法模式、司法能动模式和契约模式,不同模式的取舍将会影响到国家相对权力的行使{4}。在WTO成立之前,GATT本身并没有组织性的规定,也无可以独立于缔约方全体的组织,相反它规定了需要全体缔约方共同行动的条款。在此基础上建立的WTO作为一个国际组织,虽然具有独立的国际法律人格,但它的运作机制与其它国际组织存在很大差异,具有明显的非典型组织性,继承了GATT契约性的特点。该模式类似于国内社会的个人,他们自愿地通过契约关系创设权利和义务。这也体现在GATT1994中,它提及成员方间的契约权利,并对最初谈判权、主要供应利益谈判权以及实质利益的磋商权作了区分。此外,将WTO协定作为一项契约也得到DSB的确认。在“日本酒精饮料税案”中,专家组指出:“WTO协定是一项国际条约——是契约在国际层面的反映。成员方在行使主权以及追求各自的国家利益时,他们进行了交易。为了交换作为WTO成员方所期望获得的东西,他们同意根据在WTO协定中作出的承诺行使主权。”{5}
  二、WTO宪政体系对成员方的制度性影响——成员方关注争端解决中法解释哲学的动因
  然而,WTO争端解决所采用的法解释哲学仍然受到争端当事方、其它成员方的关注。传统观点认为,在主权国家之上并没有一个能够制定和执行行为规则的政治权威,因而国际法的效力在于各国通过条约和习惯所表现的同意。在GATT时代,它的“临时适用”的性质决定了其约束力仅停留或寄托在GATT作为事实上国际组织的威望,这种规范的效力取决于GATT各缔约方对何者属正当行为的共识。直到WTO成立,国际贸易规则的强制性才日益强化并且有了明文的规定。
  通过这些条款,WTO从根本上改变了GATT不是正式国际组织的尴尬,强化了相关贸易规则在国际法上的拘束力。但是,WTO的规则与制度只是提供了国际层面上涉及贸易领域的法律框架,其具体的实施仍主要依赖于各成员方的国内执行,后者才是WTO制度的重心所在。然而,WTO体制对成员方贸易政策和法律制度所可以的大量限制性纪律在国内的执行和实施却面临着许多难题。首先,各成员方对于以何种方式和途径履行WTO协定拥有主权,难以通过特定的标准衡量成员方对WTO制度的遵循与否;其次,出于保护本国贸易利益的考虑,成员方在其国内法律或贸易政策与WTO纪律相抵触时更倾向于规避或减损WTO协定的义务;最后,甚至对于WTO具体领域义务的界定也存在分歧。实践中,各成员方常从单方的自身利益出发而忽略了多边贸易体制下全局性的目的{6}。在这种情况下,当对成员方权利的享有和义务的履行存在分歧时,除了政治性的谈判、磋商外,成员方会转而求助于争端解决程序,而此时,争端解决机构的性质以及裁决的效力将对规则的权威性和拘束力产生重要的影响。
  鉴于此,在乌拉圭回合谈判中,各成员方最终确定了以“反向一致”为基础的准司法性质的裁决体制,通过权力导向规则导向的过渡,使得国际关系中的“实力——利益”模式受到一定的制约,同时也对WTO以成员方承诺为依托的契约模式构成限制。作为“一揽子协议”的WTO体系,成员方不但须接受实体性贸易规则的约束,还接受准司法性质的DSB的管辖。而且裁决的结果并不仅仅以补偿的形式出现,它意味着败诉的成员或被专家组(上诉机构)提出一系列建议的国家(通常是建议这一国家将其措施进行调整,并保证调整后的措施与WTO协定中的国际义务相一致)负有国际法上的法律义务{7}。同时,该体制引入传统国际法“报复”手段作为后盾,不仅允许在发生争端的贸易部门,还允许采用“交叉报复”的手段增强报复的效果,从而产生一定的威慑力。另一方面,WTO通过“反向一致”的准自动程序实际上授予DSB以审理案件的全权以及裁决的拘束力,国际社会中层出不穷的新形势又使得DSB必须对规则及规则的适用界限作出判定{8}。这些不可预见的新形势、WTO协定中的空白和模糊之处为DSB有限的司法能动性预留了机会,也给成员方带来了DSB通过司法造法侵犯成员方未予让渡主权的担心。
  三、司法克制——WTO宪政下应采取的法解释哲学
  近年来,批评者认为WTO多数票的决策程序(虽然实际上是以协商一致的方式通过)、贸易政策评审机制以及争端解决机制对国家主权和安全构成威胁{9}。这场争论也扩散到WTO各成员方,特别是在DSB其后裁决涉及澄清模糊或填补空白时,更是如此。他们指责,对谈判达成的WTO协定应如何解释的申诉并未能使成员方获取有关协定条文所明文规定的权利,恰恰相反,成员方具体谈判的条款被专家组和上诉机构搁置一边或完全忽略。而同时,专家组和上诉机构不再是WTO协定的执行者,成为漠视WTO具体条款和国际法原则、为WTO成员方创设新义务的裁判机构{10}。
  但笔者以为,就WTO的宪政设计而言,争端解决机制所遵循的只能是司法克制的策略。首先,在解释权的规定上,部长级会议和总理事会享有专属的解释权。而且其行使不应损害关于修订条约的规定,后者指的是条约成员方在缔结条约后于条约有效期内改变规则的行为。由此可以从侧面说明,即使DSB在案件裁决过程中不可避免地需要对条约措辞进行解释,也仅仅局限于对用语含义的明确,而不能改变成员方的权利、义务,从而构成对条约的修订。其次,DSU进一步明确,争端解决制度是为多边贸易体制提供保证和可预见性,保护WTO协定项下成员方的合法权益。这就要求DSB在WTO机构间权力分配中扮演消极被动的角色,应尊重作为成员方全体代表的政治机构作出的规则和决策,降低将专家组或上诉机构成员的个人观点适用到其所作裁决的程度。最后,在一定意义上,国际裁判程序是一个严重依赖于成员方自觉遵守的程序,公正、合理的裁决是其得到顺利执行的实质性保证{11}。国际上并不存在超越国家之上的“国家政府的政府”,摈弃司法克制的姿态会导致DSB疏远成员方,增加成员方擅自北大法宝,版权所有

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}See Jeffrey L. Dunoff.Constitutional Conceits: the WTO’s Constitution and the Discipline of International Law (J). Eupopean Journal of International Law,2006,(June):647—675;Joel P. Trachtman. the Constitutions of the WTO(J). the European Journal of International Law,2006,17,(3): 623—646;Kumm,Mattias. the Legitimacy of International Law: a ConstituionalistFramework of Analysis(J). European Journal of International Law 2004,15,(5): 907—931;James Thuo Gathii.InstitutionalConcerns of an Expanded Trade Regime: Where should Global Social and Regulatory Policy be Made? (J). Widener Law Symposium Journal,2001,(Spring): 137—173;蔡从燕.国际法语境中的宪政问题研究:WTO宪政之意蕴(J).法商研究,2006,(2):85—91.

{2}Debra P. Steger. a Tribute to John Jackson(J).Michigan Journals of International Law,1999,(20): 165.

{3}See J. H. Jackson. the World Trade Organization:Constitution and Jurisprudence(M). London: the Royal Institute of International Affairs,1998;J. H. Jackson. the WTO Constitution and Propose Reform: Seven Mantras Revisited (J). Journal of International Economic Law,2001,(4): 61—78.

{4}有关国际组织政策制定模式的评论可参见: Jeffrey L. Dunoff.Constitutional Conceits: the WTO’s Constitution and the Discipline of International Law(J). European Journal of International Law,2006,(June): 647—675;韩立余.论世界贸易组织规则及义务的性质——国家利益是履行世界贸易组织义务的根本指导原则(J).国际经济法学刊,2005,12,(4): 26—52.

{5}Japan—Taxes on Alcoholic Beverages,WT/DS8/AB/R,pp. 14—15.

{6}萧凯. WTO的制度性影响及其法律分析(J).法学评论,2000,(4): 115.

{7}安妮·O·克鲁格.作为国际组织的WTO(M).黄理平,彭利平,等译,上海:上海人民出版社,2002: 233—234.

{8}Sunstein,Cass R. Problems with Rules(J). California Law Review,1995,(8): 953.

{9}See Richard H. Steinberg. Judicial Law making at the WTO: Discursive,Constitutional and Political Constraints 41(J). American Journal of International Law,2004,(April):247—275;Joel P. Trachtman. The Domani of WTO Dispute Resolution(J). Harvard International Law Journal,1999,(2): 333.

{10}John Ragosta,Navin Joneja & Mikhail Zeldovich.WTO Dispute Settlement: The System is Flawed and Must be Fixed(J). The International Lawyer,2003,(3): 697.

{11}Michael Lennard. Navigating by the Stars: Interpreting the WTO Agreements(J). Journal of International Economic Law,2002,(March): 89.

{12}United States—Import Measures on Certain Products From the European Communities,WT/DS165/AB/R,para. 92;在“智利酒精税案”中,也有类似的论述。Chile Taxes on Alcoholic Beverages,WT/DS/87/AB/R,para. 79.

{13}European Communities—Export Subsidies on Sugar,WT/DS265/R,para. 7. 74.

{14}United States—Sections 301—310 of the Trade Act of1974,WT/DS152/R,para. 7. 22.快醒醒开学了

{15}United States—Continued Dumping and Subsidy Offset Act of2000,WT/DS234/AB/R,para. 298.

{16}See Helge Elisabeth Zeitler.‘Good Faith’in the WTO Jurisprudence —Necessary Balancing Element or an Open Door to Judicial Activism? (J). Journal of International Economic Law,2005,(September): 756—757.

{17}United States—Final Anti—Dumping Measures on Stainless Steel from Mexico,WT/DS344/R,para. 136.

{18}See Deborah Cass. The Constitutionalization of the World Trade Organization (M). Oxford University Press,2005: 3—10.

{19}India—Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural,Textile and Industrial Products,WT/DS90/AB/R,paras. 98—105.

{20}See Jeffrey W. Spaulding. Do International Fences Really Make Good Neighbors? The Zeroing Conflict between Antidumping Law and International Obligations(J). New England Law Review,2007,(Winter): 380—433;Roger P. Alford. Essays on the World Trade Organization: Reflections on US—Zeroing: a Study in Judicial Overreaching by the WTO Appellate Body(J). Columbia Journal of Transnational Law,2007,45: 198—220.

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