查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《行政法学研究》
法国土地征收公益性审查机制及其对中国的启示
【英文标题】 Review System of Land Expropriation’s Public Welfare Character and Its Inspiration to China
【作者】 张莉【作者单位】 中国政法大学
【分类】 土地法【中文关键词】 公用目的;损益对比分析;比例原则
【英文关键词】 Public Purpose;Comparative Analysis of Profit and Loss;Principle of Proportionality
【文章编码】 1005-0078(2009)01-135-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 1
【页码】 135
【摘要】 在法国,只有国家可以为了公共利益的需要征收私人土地,并且按照司法最终原则,由行政法官判断土地征收的公用目的性。最高行政法院在长期审判实践中形成了“损益对比分析理论”。该理论的应用加强了对土地征收公用目的宣告行为司法审查的力度。在加强对行政机关裁量权司法监督的同时,损益对比分析机制并未超越行政行为合法性审查的界限,它为行政机关在多个合法方案间自由选择保留了足够的裁量空间。
【英文摘要】 In France,only the State can expropriate land from individuals for public interest and thepublic purpose should be judged by the administrative judges according to the final judicial principle. TheSupreme Administrative Court formed a comparative analysis of profit and loss theory in its long-term trialpractice. Adopting the theory strengthened the judicial review of land expropriation’s public purposedeclaration behaviour, ie. judicial review of administrative discretionary right. Meanwhile it still providesenough discretionary space for administrative agencies to choose among different legal schemes.
【全文】法宝引证码CLI.A.1128501    
  近年来,中国土地征收暴露出的突出问题之一就是征收的公益性界定不清。一些地方政府任意解释“公益性”,将商业开发纳入公用征收范围,滥用征地权力。为了有效控制土地征收的公益属性,防止出现“借公益开发之名行商业开发之实”的做法,法国行政法官在20世纪70年代创造出一种“损益对比分析”审查机制,用以保护私有土地所有权和捍卫公共利益。
  一、法国土地征收制度概要
  在法国,公用征收(expropriation pour cause d’ utilite publique)是指国家为了公共利益,按照法定形式和事先公平补偿原则,以强制方式取得私人不动产所有权或其他物权的制度。[1]公用征收的法律原则形成于大革命和第一帝国时期,如今受1977年《公用征收法典》调整。按照《法典》的规定及行政法院的判例,公用征收只有在有限的范围内进行才合法有效。首先,有权发动并实施公用征收的主体范围有限。只有国家具有土地征收权,但国家可以应公、私法人的请求批准征收土地。在公用征收程序的启动环节上,原则上只有国家、地方团体和公务法人等公法人作为项目人才可以申请公用征收。私人只有在其所从事的活动具有公共利益性质且法律赋予其公用征收权时才可以诉诸公用征收程序。如,有些公用事业和公共工程的受特许人(通常为私营企业)基于法律规定,为特许业务的需要,享有公用征收的权力。其次,公用征收的对象原则上限于不动产,[2]具体包括不动产和不动产物权两类。作为公用征收对象的不动产,只能为私人所有,行政主体的公产不能成为征收对象。最后,公用征收只在达到公用目的必要时才能采取。何谓“达到公用目的”,法律和判例认为,只要能够满足公共利益,就是达到公用目的。然而,随着行政审判实践的深入,公用目的的衡量方式与方法日益成熟,突出表现为项目损益对比分析机制的出现与广泛应用。
  法国公用征收程序分为行政与司法两个阶段。行政阶段包括事前公共调查、批准公用目的、具体位置调查和作出可转让决定四个步骤。[3]土地公用征收涉及私有财产权,普通法院传统上被认为是私有财产的守护者,故公用征收司法阶段由普通法院管辖,主要包括所有权移转和确定补偿金两个环节。
  在公用征收程序行政阶段的四个步骤中,批准公用目的居于核心地位。只有国家可以作出土地征收的公用目的宣告、批准征地项目,地方团体和其他公法人均无此权限。根据征地项目的性质和重要性,有权批准公用目的的机关分别是总理、部长和省专员。对于需要大规模征地的全国性重点工程项目,公用目的宣告甚至需要以咨询国家参事院的政府命令形式作出。[4]
  批准公用目的的行为原则上最迟应当在事前公共调查程序结束后的1年内作出。只有经过公用目的宣告的土地征收项目才能够合法进行。然而,征收单位并不因此负有必须进行征收的义务。换言之,土地征收项目人可以审时度势、改弦更张。在普通法院作出所有权转移判决之前,征收的不动产的法律地位不发生改变。土地征收公用目的宣告(declaration d' utilite publique)以行政决定形式作出,是可诉具体行政行为,受行政法院管辖。公用征收的申请人、被征收不动产的所有权人及利害关系人以及对公用征收有直接利益的人,不服批准公用目的的决定,都可以在决定公布后的2个月内向行政法院起诉,请求法院撤销之。
  二、损益对比分析方法形成前的做法
  行政法院通过越权之诉审查公用征收的合法性。对于公用征收,行政法院无权审查其在政策上的适当性,而只能考察批准公用目的决定的合法性。对于不合法的公用目的宣告决定,法院可以撤销之,从而使依据不合法决定进行的公用征收行为归于无效。
  在土地征收公用目的性宣告问题上,1971年以前,法官通常只核查项目是否满足某种公共利益,而不过问项目内容,特别是所需征用土地的地块选择等具体问题。在1961年一个因建设高速公路而征地的案件[5]中,法官只是笼统地指出建设高速公路项目本身构成一种公用目的,拒绝对行政机关最终采纳的道路路线选择方案进行审查。在另外一个案件[6]中,最高行政法院在确认建设机场是一项“可以被合法地宣布为具有公用目的的工程”后,拒绝审查项目的适当性。法院认为,原告方所提出的“项目必要性无法通过航空运输客流量和航空体育爱好者数量得以有效证明”和“工程造价大大超出市镇财政能力”两项理由对案件审理毫无影响。在1970年一个为建造住房而征收土地的案件[7]中,法官认为因城市发展而需要征地建造房屋的项目可以被合法地宣告为具有公用目的,至于原告方对项目选址所提出的批评意见由于涉及项目的适当性,无法在越权之诉中被有效提出并展开辩论。
  1971年以前,行政法院在对土地征收公用目的宣告决定进行审查时,并非总是流于形式,不做实质性考察。但这通常只是在征地项目具有权力滥用嫌疑时发生。在1964年3月4日的“Dame VveBorderie”案中,法官在具体考察征地项目的实质内容后得出结论:市镇征地建设马术中心的真实目的是为了让一个私人马术俱乐部落户该市镇。简言之,如果行政机关仅仅为了增加财政收入或纯粹为了满足私人利益,假借公益之名进行征地,行政法院会否定其公益性,判决撤销有权机构作出的公用目的宣告决定。
  三、1971年“新东城案”与损益对比分析方法
  经过若干年的积累,最高行政法院在1971年的“新东城案”判决[8]中正式确立了损益对比分析方法。1966年,法国政府决定在里尔进行一次城市规划与建设的试验。为了让当时遍布城区的高等教育机构搬离市中心,政府决定投资10亿法郎,征地50公顷,在里尔市东部建设一座未来可以容纳3万学生和2-2.5万居民的高教新城。为此,政府决定征收和拆除250栋住宅,其中部分是根据市政府上一年度颁发的建筑许可证刚刚施工完成的新房。面对反对声浪,政府被迫修改了项目规划,决定只拆除88栋房屋。即便如此,政府的方案还是遭到一个协会的质疑。该协会认为,为了避免这88栋房屋被拆除,政府应当另行规划新城南北主干道路线。1968年4月3日,里尔新东城征地项目最终被装备和住房部部长批准。该协会针对该部长令向行政法院起诉。该协会除了认为受诉行政决定存在着程序违法和实体违法外,还特别强调拆除88栋房屋使得项目支出过高,而这一点完全可以通过重新设计主干道路线路来避免。在该协会看来,政府的新城计划因造价过高而不具有公用目的,部长为其作出的公用目的宣告应当因此被撤销。
  如前所述,随着经济、社会的发展,行政法官开始对公用目的做极端扩大的解释。只要征地具有公共利益属性,法官就认可其公用目的性,肯定征收的合法性。如,建造一个青年旅馆具有公用目的属性,[9]在尼斯建设一个宾馆和赌场也具有公用目的性。[10]行政法官这种对公用目的只做有限审查的做法越来越脱离土地公用征收的实践。以往,为了建设一座小学或修整一条道路,公法人以小块、个别征收的方式取得私人土地;如今,为了城市建设、为了修建跨市、跨省甚至是跨国的高速公路,公法人大规模征地,甚至要拆除大量民房。以往,土地征收的受益人十分明确,只是公法人;如今,土地征收不仅有益于公法人,有时还惠及混合经济公司,甚至在城市规划建设项目中使私人开发商受益。自此,公共利益与私人利益的界限模糊。法院认为,在某些情况下,公共利益可以在满足纯私人利益的同时间接实现。如,在1971年一个有关道路修建的案件[11]中,最高行政法院认为,本案中待建公路的确将使标致汽车公司从中直接获益,但该建设项目也同时满足了发展当地公共交通和带动当地经济发展的需要,因此具有公用目的属性。另一方面,公用征收也可以在满足公共利益的同时,使某一特定私人从中获益。如,一个市镇征收土地建设广场,而广场内的花园将特别为邻近的一所私人疗养院提供消闲便利。法院认为,不能因此认为该项目纯粹为了私人利益,从而肯定其公用目的性。[12]
  随着时代的发展,公共利益与私人利益间的关系不再是非此即彼。在土地征收人和被征收人背后,多种公共利益频繁绞结,甚至出现因工程项目而受惠的个人利益比项目未来损害的公共利益更能影响决策的情况。因此,判断土地征收公益性时,不能只从项目本身加以判断,而应深入分析,比较项目的优点与不足,综合考察项目的投入与回报。简言之,应当像经济学家那样进行成本效益比较分析。
  最高行政法院1971年“新东城案”判决超越了以往的征地项目公用目的抽象审查的模式,将已经个别使用的公用目的具体审查方法正式加以确认。早在1964年一个关于城市改造的判决[13]中,为了肯定公用目的宣告行为的合法性,行政法院没有满足于笼统宣布城市改造项目本身是一项具有公用目的的工程,而是指出这项改造工程,特别是它筹划建设的停车空间和停车地带,可能使城市中心地带得到更加合理的利用。在1968年著名的“卡西红泥案”中,最高行政法院也没有满足于核实修建连接化工厂和卡西海湾的化学残渣输送管道工程属于法律明确规定的具有公用目的的工程类别之一,而是坚持在判决中指出“案卷材料显示:将化工厂工业残渣倾倒到7公里以外的一个深达千米的海坑中,不会损害公众健康,危及海洋生物、植物的生命安全,也不会对沿海地区的旅游经济造成损害。因此,当事人没有理由坚持认为,建设这样的工程将给公共利益造成重大威胁,从而要求法院以违法为由撤销宣告该工程项目公用目的的行政决定”。[14]另外,在1970年一个案件[15]中,行政法院坚持认为在为征用土地而开展的公共调查程序中,项目人提供的工程卷宗中应当包括项目未来支出的粗略估算,因为它可以让所有利害关系人根据工程造价判断工程的公用目的属性。
  作为1971年“新东城案”的政府专员,布莱邦(BRAIBANT)先生建议最高行政法院

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1128501      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多