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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政起诉制度的若干问题探析
【英文标题】 On Several Problems about the Legal System of the Right to Administrative Sue
【作者】 张坤世【作者单位】 湘潭大学法学院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 受案制度;起诉条件;程序保障
【英文关键词】 Legal System of Receive-a-suit ; Necessary Factors of the Right to Sue;Protection Mechanism of Right to Sue
【文章编码】 1005-0078(2009)01-058-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 1
【页码】 58
【摘要】

行政起诉权是现代宪政国家公民和组织的一项基本权利。由于现行行政起诉制度忽视起诉程序的纠纷解决功能,混淆起诉要件与诉讼要件,起诉证据规定不明确,当事人缺少最低限度的程序参与,已经不能完全满足保障国民行政起诉权的需要。应遵循诉权保护、程序正当、司法最终三大理念,走出“庭审中心主义”的误区,完善我国行政起诉制度。

【英文摘要】

The right to administrative sue is a fundamental right for all citizens and institutions. However,the current legal system of receive-a-suit in administrative proceedings can not fully meet the needs ofjudicial practice,for neglecting its disputes-settling function,confusing the necessary factors of the right tosue and the litigation,lacking of clear requirements of evidence and the procedure participation of the litigant.In order to reconstruct the system of receive-a-suit in administrative proceedings,we should obey threemain rules,i. e. litigious right protection,due process and judicial end,avoid the misunderstanding ofprocedure center, distinguish the necessary factors of the right to sue from those of litigation,establish caseregistration system,properly investigate the evidence offered when bringing a suit,improve the protectionmechanism of right to sue,emphasize the judge’s obligation of interpretation in the case registration period,and adjust the policy accordingly.

【全文】法宝引证码CLI.A.1128504    
  法治的终极目标之一就是确认和保护公民的权利。保护公民权利的方式是多元的,但司法救济无疑是最基本和最重要的保障方式,一个纠纷能否顺利“进入”法院并获得公正的司法救济,是衡量一个国家司法水准高低和法治实现程度的重要标尺。因此,各国普遍重视公民的诉讼权。事实上,保障当事人的诉权是近现代司法的最高理念或最高原理,是一个国家设计和运作诉讼制度的最高指导原则。[1]
  保障当事人的诉讼权,首先要保障当事人的诉诸司法的权利,即起诉权,让任何人在其权利受到侵害或与他人发生争执时,都能够比较容易地诉诸司法。如果当事人的诉诸司法的权利得不到实现,那就根本谈不上公正审判请求权了。为使当事人容易地诉诸司法,在大多数国家和地区的行政诉讼中,只要当事人的起诉合法就能够产生诉讼系属的效果。我国《行政诉讼法》规定了比较高的起诉条件,并有严格的受理制度,这种制度设计不利于当事人诉诸司法权利的实现。在实行依法治国,建设社会主义法治国家的今天,有必要对我国行政起诉制度进行重新审视。
  一、我国现行行政起诉制度存在的主要问题
  起诉权又称裁判请求权,是指任何公民、法人或其他组织在其权利受到侵害或与他人发生争执时有诉请独立的法院予以公正审判的权利。它包括两方面内容,一是诉诸司法的权利,二是依法受理、公正审判请求权。[2]当事人起诉权欲从应然状态走向实然状态,其前提是当事人的起诉,并由此而引起诉讼系属。如果法律对当事人的起诉规定了很高的条件,“门槛太高”,那么,即使纠纷具有可诉性,也难以“进入”法院,从而使起诉权这一当事人的程序基本权利得不到保障。我国《行政诉讼法》以及最高法院的有关司法解释就起诉条件、起诉状和法院审查等内容作出了规定,明确了我国行政起诉制度的基本内容。这些规则对规范原告起诉和法院立案审查工作发挥了积极作用。尽管立法和司法已取得很大成绩,但“起诉难”的问题仍未完全解决。2007年我国法院共受理一审行政诉讼案件101 510件,仅占全部一审案件的1.83%。实践中,行政诉讼案件收案数量偏低,“行政争议不少,但起诉到法院的少”,且各地发展不平衡,这与现代社会政治、经济的快速发展,法律调整关系日益广泛的现实非常不协调。如何切实保护行政相对人起诉权,仍是一个时期法院必须下大力解决的问题。[3]
  相对人“起诉难”的原因是多方面的,既有法律之内的原因,也有法律外的原因,例如,当事人的起诉明明符合起诉条件,法院却出于非法律因素的考虑,不予受理。在法院看来,受理并不仅仅是一个法律问题,同时也是一个政治问题,立案要考虑政治效果和社会效果。最高法院因此要求,“对于一些新类型案件,如果暂时拿不准是否应当作为行政案件受理,应当慎重对待,可以向上级法院请示,或者在妥善处理法律效果和社会效果关系的前提下,进行尝试和探索”。[4]
  但这只是问题的一个方面,行政案件“起诉难”的重要原因在于我国现行法所规定的制度上。审视当前我国的行政起诉制度,可以发现,它存在诸多不利于当事人行政起诉权实现的问题:
  1.过分强调法院的职权作用。我们并不排斥法官在诉讼中的职权因素。但在我国行政诉讼程序运行的某些环节上,法官的职权色彩过于浓厚。按现行立法,只有法院经过审查决定受理以后,诉讼程序才开始。法官在审查起诉即受理阶段就进行实质审查,既不听取原告意见,也不听取被告意见,如法院自己认为起诉不符合条件就不予受理。在诉讼系属这一环节上,当事人的起诉并不必然引起诉讼系属的效果。对于无正当理由拒绝受理当事人起诉的,法律也没有规定任何法律责任。行政案件起诉制度上的重法院权力、轻当事人权利的立法倾向,让人感到法院对纠纷的审判是法院对当事人的恩赐。
  2.过分关注“庭审”,忽视起诉程序的解纷功能。不管怎样,有效且恰当地解决争讼、尽早地终结案件,应是行政诉讼最直接的目的之一。但我国现行的行政诉讼结构是审理型的庭审中心主义,重庭审、轻庭前,这种结构的好处是突出庭审,通过庭前,查明事实、解决纠纷。但这种结构也存在很大缺陷,那就是结构失衡,不能充分发挥起诉阶段的纠纷解决功能,无法使尽可能多的案件在未进入正式庭审阶段即可告终结,最大限度地减轻当事人的负担和法院的审判压力。
  3.混淆起诉要件与诉讼要件。所谓起诉要件,是指诉的适法提起所必需的要件。欠缺此要件时,即使存在起诉行为,其起诉在诉讼法上也视为不成立。诉讼要件一般包括:(1)当事人是否适格,这就包括了我国现行行政诉讼法所要求的是否具有“利害关系”的问题;(2)是否属于重复诉讼,即实践中所谓的是否属于“一事不再理”的问题;(3)是否属于法院主管和管辖;(4)是否具有诉的利益。
  而在我国,这些属于诉讼要件的审查都前移到了起诉的审查过程中。[5]我国现行立法对起诉要件的规定过于严格,近似于大陆法系国家的诉讼要件,当然不利于当事人的诉权行使和对当事人合法权益的保护。同时,由于将诉讼要件与起诉要件混为一谈,为当事人的起诉设置了过高的起诉条件,将那些本应当由法院保护的权利诉求拒之于司法救济的大门之外,从而导致很多侵犯当事人合法权益的行政行为都不能被法院正常受理。此类案件或许在行政案件总数中所占的比例较小,但其所造成的不良后果却是不容忽视的。一方面,使得很多行政管理相对人告状无门,只能忍气吞声或寻求其他途径解决纠纷,给社会留下了难以预料的隐患;另一方面,由于司法乃是社会正义的最后一道防线,如果此种现象不能及时解决,势必会损害法院的权威和司法的公信力。当然,最直接的后果还是“起诉难”问题无法从根本上彻底消除,直接影响到《行政诉讼法》的实施和行政审判的公信力。
  4.起诉证据规定不明确。我国《行政诉讼法》第41条关于起诉的条件,是从保护当事人的诉权角度出发,但是却未对起诉证据做出明确的规定和要求,具有强化证据随时提出主义的倾向,不利于人民法院对于诉讼程序进行必要的控制与管理,对诉讼的正常进行和裁判做出的公正与效率带来负面影响。为此,最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中第4条就明确规定:“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”但由于对“起诉证据”并无可操作的具体标准,司法实务中,法官的恣意便有了可供施展的空间。
  5.当事人在起诉阶段缺少最低限度的程序参与。参与结果的证成过程,是正当程序的基本要求,然而,现行起诉制度中却缺乏当事人参与程序的机制。具体表现在:立案受理的“程序”未建立,缺少程序保障,行政化色彩比较浓,法院如何审查起诉,为什么受理,为什么不受理,都不公开原因。这样,就难以避免法官恣意、滥用职权、滋生腐败等问题的出现。突出表现就是立案受理的一体化,无程序保障。法院审查中,当事人没有发言的机会,只有裁判后才能上诉,而上诉也是当事人不能直接参与的程序。根本没有把立案受理当作诉讼程序的一部分,而只是将其看作诉讼初始阶段中一个无足轻重的步骤。其中,行政化处理的特征极其明显,当然也未能按诉讼原理去运作。
  6.缺少终结案件的功能机制。诉讼程序在任何阶段都应该提供终结案件的条件和机制,以推进诉讼的进程或促使其朝着解决案件的方向发展,以便使尽可能多的案件在未进入正式庭审阶段即可告终结,最大限度地减轻当事人的负担和法院的审判压力。[6]但现行行政起诉制度没有提供终结案件的任何条件和机制,既没有充分发挥起诉阶段解决纠纷的程序功能,也制约了其程序化发展。我国现行的行政起诉制度程序功能不明显,解决纠纷的作用就更无从体现了。解纷功能的萎缩,导致在此阶段法院只能决定受理或不受理,仅仅是一种行政审查的方式,而并不能实际性地解决纠纷或消除案件。
  二、解决行政起诉制度问题宜遵循的基本理念
  从域外行政审判制度的立法及实践看,在行政起诉受理过程中,法院一般是遵循三个理念,即诉权保护理念、程序正当理念、司法最终理念。它们反映了人类制度文明在当今行政起诉程序方面的最基本的要求,具有“公理”意义的准则。[7]要解决好我国现行行政起诉制度中的上述问题,亦应遵循。
  1.诉权保护理念。诉权的内涵包括:诉权是向法院请求的权利;诉权是当事人平等享有的宪法权利;诉权包含程序内涵和实体内涵。起诉权是诉权最基本的内容,诉权的行使是保障公民接近司法最基本的途径。只有能够获得司法救济的权利,才能算得上真正法律意义上的权利。在现代法治社会中,法院作为对民众提供公力救济(司法救济)的最重要的主体,也是保护社会正义的最后一道防线。如果法院对当事人的诉权不予重视,显然有违现代诉讼的基本法理,更谈不上对公民权利的保护了。
  2.程序正当理念。虽然正当的程序并非总能形成正当的结果,但由于对实体结果正义性判断的主观性和非确定性特点,人们基于“趋利”的本能,往往愿意寻求一种更为直观的“看得见”的客观评价标准——正义的程序。因为正义的程序能够保障受裁判影响的各方直接参与裁判程序,并通过自己有效的程序行为对裁判结果施加影响,从而更能从心理上接受和承认裁判结果的正当性。——即使蒙受不利结果的当

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