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【期刊名称】 《行政法学研究》
基层行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为面临的问题与对策研究
【副标题】 以杭州市为实证分析
【英文标题】 Issues Facing the Primary-Level Administrative Organs in Applying for Compulsory Enforcement of Specific Administrative Act to the People’s Court and Research on Countermeasures
【英文副标题】 Positive Analysis with Hangzhou City【作者】 郑琦
【作者单位】 杭州市人民政府【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 非诉行政执行;行政强制执行;执行难;对策建议
【英文关键词】 Non-Litigation Administrative Enforcement;Compulsory Administrative Enforcement;Difficult Enforcement; Countermeasures and Suggestions
【文章编码】 1005-0078 (2009)01-096-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 1
【页码】 96
【摘要】 非诉行政执行是具体行为强制执行的主要方式,以杭州市为实证,从该市非诉行政执行在行政强制执行和法院执行案件中所占的比重,分析其所面临的影响行政效率、客观妨碍具体行政行为执行、固有的程序缺陷影响非诉行政执行结果、法院执行难及拒受部分非诉行政执行案件和行政机关干预法院执行等问题,提出立法由法院委托行政机关代为执行或由行政机关协助法院执行、建立代整治机制等对策与建议,以积极稳妥地解决好此问题。
【英文摘要】 Non-litigation administrative enforcement is the main way of the compulsory enforcement ofspecific acts;this essay takes Hangzhou city as the substantial evidence,and based on the proportion of non-litigation administrative enforcement to the cases of administrative compulsory enforcement and the court’senforcement,it analyses some issues,including issues facing the non-litigation administrative enforcement toaffect the administrative efficiency,issues objectively obstructing the enforcement of specific administrativeacts,issues that the inherent procedural defects affect results of non-litigation administrative enforcement,difficult enforcement by courts,refusal to partial non-litigation administrative enforcement cases andinterference of administrative organs in non-litigation administrative enforcement,and so forth;it also putforward some countermeasures and suggestions,including enacting laws that the court entrusts theadministrative organs for enforcement on its behalf or that administrative organs assist the court in enforcement,establishing regulation agent institutions and systems,and so on,so as to positively and steadily resolve theissue that the primary-level administrative organs apply to the court for compulsory enforcement of specificadministrative acts.
【全文】法宝引证码CLI.A.1128498    
  
  根据《行政诉讼法》第65条第2款和第66条的规定,“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的,行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行,或者依法强制执行。”“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”基层行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为有上述两种情形,本文特指第二种情形,即《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第93条中首次在司法解释层面使用的“非诉行政执行”。根据《若干解释》第87条的规定,对具体行政行为的强制执行分为三种情形:一是必须由行政机关自身强制执行;二是必须由行政机关申请人民法院强制执行;三是可以由行政机关自身强制执行,也可以由行政机关申请人民法院强制执行。因此,对于非诉行政执行,一种情形是行政机关依法必须申请人民法院强制执行,另一种情形是行政机关依法可以选择自身强制执行也可以选择申请人民法院强制执行。
  一、我市非诉行政执行的现状和特点
  1.非诉行政执行在我市行政强制执行中所占比重较大。根据我市所辖下城区、江干区、淳安县、临安市、建德市等5区、县(市)数据统计,2005年可执行行政案件总数是97 633件,行政相对人主动履行97 120件,需行政强制执行513件,其中行政机关应依法自身强制执行26件,占5%,应通过非诉行政执行487件,占95% ;2006年可执行行政案件总数是78 672件,行政相对人主动履行78 161件,需行政强制执行511件,其中行政机关应依法自身强制执行47件,占9%,应通过非诉行政执行464件,占91% ;2007年可执行行政案件总数是258 055件,行政相对人主动履行257 397件,需行政强制执行658件,其中行政机关应依法自身强制执行70件,占11%,应通过非诉行政执行588件,占89%。可见,非诉行政执行在整个行政强制执行中所占比重较大。
  以百分比表示,非诉行政执行在我市行政强制执行中所占的比重是:2005年占95 % ; 2006年占91%,2007年占89%
  2.非诉行政执行案件的申请主体逐年扩展且案件类型比较集中。从这几年我市非诉行政执行案件情况统计来看,过去非诉行政执行案件的申请主体主要是公安、城市管理、税务、房管、国土、交通、工商、劳动、林水等部门,但近几年出现了劳动和社会保障、计划生育、质量技术监督、食品药品监督管理、卫生等部门申请法院强制执行的案件逐年增多的现象。从非诉行政执行案件的案件类型来看,主要集中在行政处罚类(对行政拘留并处罚款的公安行政处罚、对侵犯商标权的工商行政处罚、对产品质量的行政处罚、对占道经营的城市管理行政处罚等)、行政征收类(养路费征缴、社会抚养费征缴、河道堤防工程占用补偿费征缴等)、行政裁决类(确认土地使用权等)、行政决定类(拆除违法建筑、责令限期交出土地的行政处理决定等)等几类。
  3.非诉行政执行案件占人民法院行政类执行案件的比重较大。从2005-2007年杭州各级法院执行案件情况统计可以看出,非诉行政执行案件无论是收案数量还是结案数量都在法院行政类执行案件数量中占较大比重,与行政诉讼案件相比,在数量上差距悬殊。如表1。
  表1:2005—2007年杭州各级法院行政类执行案件情况统计表
  二、我市非诉行政执行面临的问题
  1.非诉行政执行大量存在,行政机关自身强制执行权少,妨碍了行政行为固有执行力的顺利实现,大大降低了行政效率。据不完全统计,在我国79件现行有效的行政法律中,仅有21件规定了行政机关自身具有强制执行权,同时,如上所述,我市所辖下城区、江干区、淳安县、临安市、建德市等5区、县(市)非诉行政执行案件数量在整个行政强制执行案件数量中所占的比重从2005—2007年依次是95%、91%、89%,由此可见,对于大量的具体行政行为,行政机关自身无权强制执行,必须申请人民法院强制执行,即“以申请人民法院强制执行为原则,以行政机关自身强制执行为例外和补充”。这种情形造成具体行政行为所确定的义务很难及时实现,降低了行政效率,浪费了行政资源,提高了行政成本,影响了行政管理的连续性和行政机关严格执行法律的权威性。
  2.申请非诉行政执行的期限过长和非诉行政执行中无先予执行制度、非诉行政执行的周期过长,导致行政机关对具体行政行为不申请人民法院强制执行,客观上使部分具体行政行为无法得到执行。
  (1)申请非诉行政执行的期限过长和非诉行政执行中无先予执行制度。根据《若干解释》第88条的规定,行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起才可提出。同时,非诉行政执行中无“为防止被执行人通过转移、隐匿或销毁财产来逃避执行义务而造成执行不能”的先予执行制度。因此,在这一期间违法现象不能消除,执行的滞后,会导致违法行为的扩展,给行政相对人的权益造成损害,也使得国家强制力保证的行政机关作出的行政行为的震慑作用有所降低。如我市劳动和社会保障局于2007年1月9日对名为“罗伊时尚公司杭州办事处”作出行政处理决定,责令支付周燕武等12名员工工资、经济补偿金共计116 309.8元,罗伊时尚公司拒绝履行,该局于4月12日向法院申请强制执行,但法院强制执行时,罗伊时尚公司杭州办事处已去向不明,法院遂于8月16日作出案件终结执行的裁定。从该案看出,法院按照《若干解释》第88条规定的行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起才可提出而受理非诉行政执行案件,正是有了这个“法定起诉期限届满之日起”的时间规定,又没有“先予执行”的制度保障规定,罗伊时尚公司杭州办事处进行了财产转移,导致最后法院无可执行的标的。
  (2)非诉行政执行的周期过长。目前,申请法院强制执行包括两个阶段:一是递交执行申请,立案庭立案后由行政庭对具体行政行为的合法性进行审查,审查通过后下达准予强制执行的裁定书;二是凭准予强制执行的裁定书再次递交申请,立案庭立案后转执行庭强制执行。根据《若干解释》第93条的规定,非诉行政执行案件审查的期限最长不能超过30日;非诉行政执行案件一般应当在立案之日起3个月内执结。根据我市市政府各部门、各直属单位近年的数据统计,我市非诉行政强制执行案件法院执行时间最长730天、最短2天、平均为91天,执行周期过长。如果执行周期过长,对于一般违法行为不利于及时纠正,客观上会助长违法行为的泛滥,也会严重影响行政效率;对于一些群众投诉较多、较密集的违法行为,如环保部门责令排污企业停止生产或责令油烟污染扰民严重的餐饮单位停止营业,极易引发群体性事件。由此可见,申请非诉行政执行的期限过长和非诉行政执行中无先予执行制度、非诉行政执行的周期过长,导致无行政强制执行权的行政机关对具体行政行为应申请法院强制执行而不申请,使生效的具体行政行为因其内容得不到实现而成为一张空文,在客观上使行政相对人逃避了具体行政行为为其确定的义务,纵容了行政相对人的违法行为,同时也损害了具体行政行为权利人的合法权益,又损害了公共利益。
  3.非诉行政执行程序中,立案受理条件、司法审查标准等程序性规定本身固有的缺陷,影响非诉行政执行的结果。
  (1)立案受理条件不够明确。在立案受理程序中,非诉行政执行案件的立案受理条件不够明确,各基层法院理解不一、做法也不同。如根据《若干解释》第88条的规定,行政机关申请人民法院强制执行,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。这个“法定起诉期限”就很模糊,因为在行政相对人知道诉权的情况下,先复议再诉讼与直接诉讼两种情形的“法定起诉期限”计算是不同的,如果行政机关以前者为限,有的法院很可能以逾期为由裁定不予受理;如果以后者为限,有的法院很可能认为法定起诉期限还没届满。
  (2)司法审查标准不够统一。在审查程序中,虽然《若干解释》第95条对申请非诉行政执行的具体行政行为合法性审查作了列举和概括规定,为此类案件的合法性审查提供了一定依据,但如何进行审查、审查标准如何确定、审查程度如何掌握,仍然比较原则,在理论上和实践中一直没有很好得到解决,认识不尽一致,做法不够统一,缺乏可操作性的经验,特别是在审查的标准上,争议较大,是“严格性审查”标准、“程序性审查”标准、还是“适当性审查”标准,各基层法院掌握不一,有的过严过细、有的则过于宽松。这些程序性规定的缺陷都极易导致行政机关申请法院强制执行同类性质、相同情形的具体行政行为因法院的受理条件不够明确、司法审查标准不够统一,而产生裁定不予受理、裁定准予执行和裁定不准予执行等不同结果,使行政机关能否申请非诉行政执行和能否实现非诉行政执行具有不确定性。
  4.非诉行政执行案件法院执行难。
  (1)行政机关行政执法缺乏主动性和合理性导致执行难。实践中行政机关往往只是被动地对违法行为进行查处,如根据举报对违法建筑进行查处,而使得未受举报的违法行为人逃避查处,这一方面助长了违法者的侥幸心理,破坏了行政机关依法行政的形象,另一方面也增加了法院执行的难度。同时,对于有些行政案件,行政机关在作出具体行政行为时,虽然是在法律、法规规定的范围内行使行政裁量权,但却缺乏统一尺度,对同类性质、相同情形的违法行为作出不同的处理决定,易引起相对人的不满和反感,造成执行中被执行人的抵触和对抗情绪很大,导致执行难。
  (2)行政机关通过将部分案件申请法院强制执行间接转移矛盾导致执行难。当前,某些行政机关对一些行政相对人能自动履行或者容易执行的案件往往下力气办好,对一些易产生社会矛盾的案件、易引起群体性事件的案件、自身难执行的案件、自身无执行能力的案件则将执行难题推给法院。尤其是对于一些敏感的案件,少数行政机关消极执法,致使前期监管不到位,违法行为未能在萌芽状态得到处置,直到大量违法行为发生或已产生严重后果后才予处理,而此时案件往往已经成为“老大难”的“骨头案”,法院在此基础上再执行,失去了最佳执行时机,执行难度加大。
  (3)来自被执行人方面的原因导致执行难。
  一是由于非诉行政执行案件通常涉及被执行人的根本利益,被执行人自动履行的可能性较小,有的被执行人采取上访、闹事等过激行为甚至暴力抗法,增加了执行的难度;有的被执行人往往以一种不配合甚至抗拒的姿态,作为与申请执行人乃至案外主体进行谈判的筹码,法院虽

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