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【期刊名称】 《国际法学论丛》
国际法中的国家与个人
【作者】 白桂梅【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 国际条约与国际组织【期刊年份】 2001年
【期号】 1(第1卷)【页码】 280
【全文】法宝引证码CLI.A.1222921    
  国际法主要是国家之间的法律,这一事实决定了国家在国际法中的主导地位。国家是国际法的主体,也因此成为不争的事实。但是国家之外的其他实体甚至个人是不是国际法主体的问题一直存在理论争论。本文认为经院式的无休止的争论没有什么实际意义,重要的是澄清国家和个人在国际法中的实际地位和作用。
  一、关于主/客体的争论
  国际法主体的含义是什么?美国国际法学者亨金认为:“国际法主体包括能够享有和承担国际法的权利和义务并被赋予在国际上采取某种形式的行为的个人或实体,一般称为国际人格者。”***崖教授主编的1981年出版的《国际法》中为国际法主体所下的定义是:“能够直接参加国际关系并直接享有并承担国际法的权利和义务的集合体。”这个定义与亨金的定义相比有一个重要的不同之处,即亨金的定义使个人可能成为国际法主体,而***崖《国际法》的定义却不可能。[1]个人如果不是国际法的主体,他们只能是它的客体。国际法的客体是指“国际法主体行为的对象和国际上权利和义务的对象。”[2]但是,这两个定义都没有跳出“国家是国际关系的核心”这个圈子。换言之,在做出定义之前,国家已经作为国际法主体将可能要下的定义限制住了。这是在实在法学派以国家为核心的理论基础上形成的关于主体与客体的话语。这种话语的结果就是否定个人作为国际法主体的资格或者极大地限制了个人取得这种资格的可能性。个人是国际法的客体,这是实在法学者的结论,也是多数主权国家都接受的观点。如果把个人从国际法的两个最主要的客体(领土和居民)中除去,国家作为国际法主体的行为的对象就只剩下领土以及与领土以外的公海、外层空间以及极地等了。[3]这当然不是主权国家欢迎的,也不是实在法学者愿意接受的。但是,如果坚持个人是国际法的客体,个人在国际法上的地位就与山脉、河流或海洋甚或动物没有什么区别了,这似乎对于构成国家并使国家能够在国际社会做出行为的个人来说太不公平了。[4]因此下面的定义似乎比较恰当:独立参加国际关系并直接在国际法上享受权利和承担义务,并具有独立进行国际求偿能力者。国际法主体通常也称为国际人格者。关于国际法主/客体一直是争论不休、众说纷纭并且迄今仍未解决的问题,长期以来形成了不同的学说。
  (一)只有国家才是国际法的主体
  这是实在法学说坚持以国家为核心的必然结果。国家是国际社会的基本单位,他们像个人构成国家社会那样组成国际社会,它们之间的关系是国际关系。国际法是调整国家之间关系的法,它与国内法不同,后者是调整个人之间以及个人与国家之间关系的法。只有国家才能在国际法上直接地享有并承担国际权利和义务,因此国家是惟一的国际法主体。实在法学说盛行于19世纪之后,目前仍然坚持国家是国际法的惟一主体的人已经很少了。
  (二)只有个人才是国际法主体
  这是自然法学说坚持以个人为核心的必然结果。自然法学说反对以国家为核心的实在法学说,认为国际社会的基本单位不是国家而是个人,因为国家是一个抽象的政治概念,它在国际上的所有行为都是由个人来实现的。坚持这种观点的人并不认为直接在国际法上享有权利并承担义务是国际法主体的主要特征。他们争辩道,国内法的主体并非都能够有这种能力,不能因此而否认他们的法律主体资格。虽然自然法学说盛行于16、 17世纪,但是现在仍然有一些学者坚持这种观点。
  (三)国家、国际组织、争取解放的民族和个人都是国际法主体
  坚持这种观点的人首先认为国家是主要的国际法主体,但是由于国际组织和争取解放的民族在某种程度上也像国家那样有直接参加国际关系并在国际法上享有并承担权利和义务的能力,所以它们也是一定限度的或非完全的国际法主体。个人是更有限的或非完全的国际法主体,因为他们只是在极为特殊的情况下,才是国际法的主体。
  关于国际法主体的讨论如果就单纯就这个问题而论就是没有实际意义的,因为在国际法的形成和发展以及国际法的适用、修改和废除的全部实践过程中,很少把谁是国际法主体的问题放在一个重要的位置。因此有些学者,如麦克杜格尔教授,设法避免关于国际法主体和客体的话语。他根本不为国际法主体下定义,甚至不使用国际法主体这个概念。在麦克杜格尔国际法理论的话语中,“参与者”的概念解决了这个问题。实际上,避开这个问题并不妨碍任何事情。但是若要联系到国际法的概念和性质来讨论这个问题,就像自然法学派和实在法学派所做的那样,这个问题就有一定的实际意义。否定国际法的主体是国家而坚持个人是国际法的主要主体,其结果就是,国际法成为调整个人与个人、个人与国家或其他实体之间的法。因此,关于主客体的讨论关系到国际法的性质这样根本的问题,具有重要的实际意义,争论焦点是国家和个人在国际法上的地位和作用。
  二、国家在国际法中的地位和作用
  (一)国际法主体形态以国家为核心
  从历史发展的角度来看,国家在国际法上的优势地位是从19世纪开始的。在此之前因为根据自然法学派的学说所有的法律都是从自然法派生出来的,所以国内法与国际法之间没有严格的区分,也无所谓国家和个人在国际法上地位之不同。但是情况从19世纪开始发生变化,国际法成为完全独立的法律学科。“这时,实在法学成为占统治地位的哲学,当时的实在法学说通常将国家视为国际法的惟一主体。”[5]这是因为只有国家才能直接参加国际关系、在国际法上享受权利并承担义务。个人只能通过他们的国家才能与国际法发生联系。这种情况一直持续到第二次世界大战之后。国际组织的迅速发展及其在国际关系中作用的增强彻底改变了国家是国际法惟一主体的现象。20世纪60、 70年代非殖民化过程中民族解放运动的国际人格地位得到承认,从而进一步打破了在国际法主体问题上国家“独统天下”的局面。但是,国际组织和民族解放运动的加人并没有改变国家在国际关系中作为主要主体的主导地位。这不仅因为国际组织和民族解放运动只是在有限的范围内参加国际关系,还因为国际组织是由国家组成的,非政府组织或者非国家实体根本不是国际组织,它们的国际人格者地位是有争议的。民族解放运动是向国家过渡的实体,因此它们并不是长期存在的而是比较短暂的一种国际法主体形态,一旦民族解放运动成立新国家,或者与其他国家合并,它们就又转化为或并人国家这一主体形态。
  (二)国际法的原则、规则和规章制度以国家为核心
  因为国际法是调整国际关系的法,而国际关系的主要行为体是国家,所以国际法的绝大部分内容都与国家的活动有关。在过去的几个世纪中,国际法的目的主要是使国家遵守一定的规则以便和平地互不干扰地独立地行使各自的主权和管辖权。因此国际法的内容主要是维护或限制一个国家针对另一个国家的权利和义务。这些权利和义务的内容主要是关于战争与和平、国家领土边界和国家的管辖权以及其他从国家主权派生的权利和相应义务。
  国际法的基本原则与国家的基本权利与义务在内容上没有什么区别;国际法的实体内容主要是国家领土、与国家领土相毗连的海洋法、与国家对外关系有关的外交和领事关系法、与国家缔约活动相关的条约法、与国家之间的冲突有关的和平解决国际争端的法律、与国家的战争活动相关的战争法等等。随着国际人权法、国际组织法和国际环境法的出现,国际法的内容仅仅与国家的活动相关的局面已经被打破。但是,调整以国家之间的关系为主的国际关系的法仍然是国际法的主要特征。
  (三)国际法的实体内容对个人的排斥快醒醒开学了
  如上所述,国际法的基本原则、规则和规章制度都是以国家为核心的。其结果就是对个人地位的种种排斥。仅以国际法的两领域为例,即国际组织法和条约法,即可说明个人受排斥的地位,同时凸显出国际法学者在国际法主体问题上面临的两难处境。
  在联合国建立之后出现的国际法新领域国际组织法中,国际组织的概念是维护国家并排斥个人的。根据几乎所有国际法学者为国际组织所下的定义,它只限于由国家组成的组织。[6]1986年联合国大会通过的《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也那公约》中为国际组织所下的定义也是“政府间组织”。因此,以个人占指导地位的非政府组织被排除在外,即它们不是国际组织法所调整的范围。
  再看看条约法中关于条约的定义,即条约系“国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定”。1969年《维也那条约法公约》以及《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也那公约》排除个人的地位已无需赘述,因为前者把条约限制在国家之间的协议,后者关于国际组织的定义已经将个人排除在外了。但是,在1969年《维也那条约法公约》中有一个条款是令人费解的,该条款规定:“本公约不适用于国家于其他国际法主体件所缔结之国际协定……。”[7]国际法主体究竟指的是什么?是否包括个人?该公约并没有可供回答这些问题的任何规定。此外,在国际法学著述中,条约是“国际法主体间的协议”也是惯常的说法。[8]
  三、个人在国际法上的地位和作用
  (一)历史回顾
  如上所述,在传统国际法中基本没有直接与个人相关的国际法内容。在惟一的与个人的权利和义务有关的国际法内容中,个人还是以国家的侨民或在国家境内的外国人的身份出现的。[9]具体内容无非是个人的国籍、外国人的法律地位、引渡与庇护等,所有这些内容都是与国家对其在国内或国外的国民行使管辖权有关联的。虽然在第二次世界大战之前,国际法上有一些零星的关于个人权利保护的条约或协定,但是它们的内容仅限于非常特殊的部分人群,例如宗教或语言少数者、奴隶或受奴役者、战争中的伤病员或平民等。[10]国际法上大量的关于个人的内容是从第二次世界大战之后,确切地讲是在《联合国宪章》规定了人权问题之后才开始出现的。1948年联合国大会通过了《世界人权宣言》,1966年又通过了《经济、社会、文化权利国际盟约》、《公民权利和政治权利国际盟约》和《公民权利和政治权利国际盟约议定书》。这些文件构成所谓的“国际人权宪章”,与其他关于人权的国际公约一起成为现代国际法的一个重要组成部分。传统国际法中基本没有直接与个人相关的国际法内容的现象永远成为历史。个人在国际法上的地位也因此有了改变,受到国际法学者的重视。但是个人在国际法上究竟处于什么地位?他们是不是国际法的主体?这些问题并没有解决,在学者中仍存有很大分歧。
  (二)理论上的分歧
  个人是否国际法主体或者他们在国际法上是否具有独立的人格?这不是一个新问题,它一直困扰着国际法学者们,他们之间的争论的激烈程度始终不变,但争论的焦点却随着国际法的发展而有所变化。按照学者们一般接受的国际法主体的定义,作为国际法主体必须能够直接享受国际法上的权利并承担相应的义务,此外还必须具有在国际上进行诉讼的能力。这两个能力似乎是衡量国际人格者资格的标准。
  在国际人权法形成之前,人们争论的焦点在个人是否具有直接在国际法上享受权利并承担义务的能力这个标准上。对这个问题的回答多数是否定的,那些做出肯定回答的少数学者一般都从下述两个方面来论证他们的观点。首先,国家元首、政府首脑和外交代表享有特权和豁免,这些权利是国际法上的权利。其次,海盗行为、贩运奴隶、贩卖毒品等行为均为国际法所禁止,个人因从事这些行为而违反国际法并因此而承担责任,因此个人有义务遵守国际法,否则将受到惩罚。但是这些论证都一一遭到驳斥。[11]
  在国际人权法形成之后,个人是否能够在国际法上享有权利似乎成为无可争议的问题。[12]人们争论的焦点自然就转向第二个标准,即个人是否具有国际求偿能力。[13]个人根据国际人权公约而享有的人权在遭到国家特别是自己本国的侵害后,能否以其独立于国家的身份在国际上得到法律救济成为判断个人在国际法上的地位的关键因素。
  许多支持个人是国际法主体的学者认为个人已经取得了国际求偿能力。主要的理由有:首先,随着《公民权利和政治权利国际盟约议定书》的生效以及越来越多的国家成为该议定书的当事国,个人的国际求偿能力有了国际公约的保障并得到越来越多的主权国家的接受。根据该议定书的规定,人权事务委员会专门可以审议来自个人的关于违反公约的申诉。此外,国际上还有一些类似于人权事务委员会那样的其他人权机构可以受理由个人以自己的身份对国家提出的申诉。[14]其次,在联合国体系内的人权保护机制中,个人可以通过1503程序对侵害自己人权的国家提出申诉。[15]最后,在欧洲人权保护体制中,个人过去可以通过欧洲人权委员会、部长委员会和欧洲人权法院这三个机构按照规定的程序控告侵害自己人权的国家。现在,个人可以直接到欧洲人权法院提起诉讼。[16]这些都足以说明个人具有在国际上进行求偿的能力。
  反对个人作为国际法主体的人对于上述关于个人国际求偿能力的论证不屑一顾。他们强调国家在国际人权保护机制中的主导地位,强调除欧洲人权保护机制外所有受理个人申诉的制度都是任意性的,即国家的同意仍然是这些制度的基础。没有国家的同意,这些制度的建立都是不可能的。欧洲人权保护机制是特殊情况,不能或者很难推广适用于世界其他区域。[17]因此,个人作为国际人格者的资格是与国家的同意为前提的,很难说个人已经取得了独立于国家的国际求偿能力。
  关于个人是否国际法主体或个人在国际法上的地位问题的理论分歧已如上述。分歧主要源自学者们对个人在国际法上的实际地位给予不同的诠释,或多或少都会受到不同哲学的影响,偏见也是不可避免的。
  (三)个人在国际法上的实际地位
  个人在国际法的实际地位是什么?这是不是一个能够找到客观答案的问题?哲学上的偏见能不能克服?政策定向学派做过这样的尝试,方法是把自己假定为从另一个星球上来的“人”,试图从客观上认识国际法,解决国际法上的问题,包括个人在国际法上的地位问题。他们是成功的,因为他们改变了国际法的概念,在他们界定的国际法概念中,主体是不成问题的,没有争论之必要。[18]除了政策定向学派之外,很少有人对这个问题做出客观评价,因为这个问题的答案必定以国际法的定义为前提,而政策定向学派的国际法定义成功地避免了多少年来一直困扰着国际法学者的关于主客体的争论。[19]但是,他们并没有解决个人在国际法上的实际地位这个问题,原因是并非多数人都能接受他们的国际法定义。相反,实在法学派关于国际法是国家之间的法律这一定义早在19世纪就被多数人所接受,它已经根深蒂固,它的影响无处不在。实际上关于国际法主客体的争论正是实在法学派关于国际法的定义的必然结果。因为如上所述,根据在18世纪以前占统治地位的自然法学说,国际法和国内法都是自然法的一部分。由于个人和国家在自然法上的地位是相同的,因此不会产生主客体以及类似问题的争论。总之,关于个人在国际法上的实际地位的考察不可能是独立于任何国际法学说或(更具体地)国际法定义的中立意义的研究。而且,由于“个人在国际法上的地位”这一命题当中的“国际法”就是用“主要是国家之间的法”来界定的,这个定义是这个命题的起因,因此在这个定义的基础上来探讨这个命题是符合逻辑的,也是容易被多数人接受的。此外,列宁主义关于国家自然消亡的理论可能有助于有关这个命题的研究。下面将循着国际法发展的历史轨迹来探讨这一命题。
  首先,国际法上的地位问题是随着近代国际法的产生才出现的,古代国际法不存在这个问题。在近代国家产生之前,在罗.马帝国等封建帝国的统治下,国家之间的交往甚少,当时所谓的万民法实际上是国家的涉外民法,因此是国家法律的一部分。在国际法尚未形成时当然不会有个人在国际法上的地位的命题。近代国家的产生是近代国际法产生的前提。国家之间的交往越来越频繁,国际法应运而生。真正独立于国内法存在的国际法产生之后,个人在国际法上地位问题才有可能被提出来。
  其次,国际法产生之后,个人在国际法上的地位就随着国际法的发展而发展变化。近代国际法主要是协调的性质,而且是国家之间对等关系的协调,即为了和平地各自互不干扰地独立地行使自己的主权,它们在相互关系中不得不做出一定的妥协,但是妥协的目的都是为了更好地行使自己的主权。在这样的国际关系中个人不是行使主权者就是主权行使的对象,因此在国际法上个人不是代表国家就是被国家所代表,没有独立的地位。在国际法上个人的身份可以归纳为:一国之君主、一国之使节或全权代表,这些都是代表国家的身份。根据国际法,个人由于这些身份而在驻在国享有外交特权和豁免。个人如果没有这些身份或者个人不代表国家,他们在国际法上就不能享受这些特权和豁免。作为普通的个人,他们在国际上被自己的国家所代表。被国家所代表意味着国际法不涉及个人的权利和利益,后者只能通过国内法加以规定。国家在其国内法中关于如何对待其本国公民的规定是国际法不关心的。但是,国家如何对待其境内的外国人却是国际法的重要内容。如果外国人的权利受到侵害,外国人的本国可以在用尽当地救济后对其受到侵害的本国侨民实行外交保护。外交保护制度是以国家的属地和属人优越权为基础的。由于国家的属地和属人优越权,国际法上出现了协调国家这两种管辖权的原则、规则或制度。国籍制度就是典型的这类国际法制度。此外还有外国人的出入境、外国人的法律地位、庇护与引渡制度等。这些国际法的内容虽然都与个人有关,但个人无论作为一般的外国人还是与庇护或引渡相关的人,他们都是国家行使属人和属地管辖权的对象。此外国家还有一种“普遍性管辖权”,即国家对于在公海上所犯的“国际罪行”行使管辖权。当时所谓“国际罪行”包括海盗行为、奴隶贩运、毒品走私、在公海上的非法广播等。在这种情况下,作为“国际罪犯”,个人是国际法直接惩治的对象。无论作为国际法保护的对象[20]还是惩治的对象,个人在国际法上的地位都不是独立的。在外交保护的情况下,外交保护权是保护国的权利;在惩治“国际罪犯”的情况下,国际法赋予国家以“普遍性管辖权”,权利也是国家的。总之,近代国际法上有关个人的规定或制度都是为了协调国家的管辖权而形成的,其目的主要是调整以国与国对等双边关系为主体的国际关系。
  与近代国际法相比,现代国际法有了很大发展。在保留了近代国际法原有的具有协调性质的内容的基础上,现代国际法增加了具有合作性质的内容,打破了以国与国对等双边关系为主体的传统。维护人类共同利益或国际社会的整体利益逐渐成为现代国际法的目标之一。国际法在这方面的内容最初(第二次世界大战之后)主要是关于惩治战争犯罪,其中包括反人道罪、反和平罪和战争罪。后来又增加了灭绝种族罪(1948年)、种族隔离罪(1973年)酷刑罪(1984年)等。国际法对这些罪行的惩治不是为协调两个国家之间的对等关系,而是维护整个人类的利益。国际法在这方面的更大发展应该是国际人权法的产生。从《联合国宪章》到《世界人权宣言》,再到1966年的两个国际人权盟约,国际人权法到20世纪70年代末(两个国际人权盟约生效)就基本形成了。从此,个人在国际法上的地位发生了根本的变化。国际人权法就是使国家承担国际义务保护个人(所有个人,其中包括本国人、外国人、无国籍人、难民等)的基本权利与自由。从表面看,与近代国际法相比,现代国际法只是扩大了保护个人和惩治个人所犯罪行的范围。实际上,同样是对个人的保护和惩治但其目标却有着根本的区别:前者是为了协调两个国家之间的对等关系以便更好地行使它们的主权和管辖权;后者则是为了维护整个国际社会或全人类的

  ······菊花碎了一地

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