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【期刊名称】 《国际法学论丛》
国际组织决议与国际法渊源问题
【作者】 黄瑶【作者单位】 中山大学法律学系
【分类】 国际条约与国际组织【期刊年份】 2001年
【期号】 1(第1卷)【页码】 245
【全文】法宝引证码CLI.A.1222922    
  
  国际组织决议是否为国际法的渊源,学术界争论由来已久。随着第一次世界大战以来国际组织及其所作的决议日益增多,愈益引发学者们对这一问题的深层次关注和争论。争论的起因在于:作为被公认为对国际法渊源之权威解释的《国际法院规约》38条第1款,在法院裁决应适用的国际法主要渊源中既对国际组织决议只字未提,也未将其纳入确定法律原则的补助资料之列。然而,在司法实践上,国际法院、国际仲裁法庭乃至国内法院在审判案件时,又屡屡提及国际组织决议[1]。究竟国际组织决议能否成为国际法的渊源,它们之间的关系如何?本文将予以深入探讨。为明晰两者的关系,有必要先考察国际法渊源的涵义。
  一、关于国际法渊源的概念
  “国际法渊源”是个颇不确定的概念,不同的学者赋予它不同的理解和意义。有的学者认为它是法律的存在形式,即只要以某种形式成为具有拘束力的规范,它就是法律渊源;有的认为它指的是国际法第一次出现的地方;有的认为它是国际法的起因;有的指出它是国际法规则产生的过程;有的主张应摒弃这个名词,而以“公认的法律表现形式”取而代之,[2]等等,不一而足。其中,前两种意义获得较为普遍的使用。根据第一种意义,国际条约、国际习惯成为国际法的渊源。而按照第二种意义,与国际法规范有历史联系的证据,也是国际法的渊源。
  尽管在国际法渊源的含义上学者们众说纷纭,但几乎所有的学者在该问题上都引用《国际法院规约》38条第1款。该条款规定法院在审判时应适用:(1)一般或特别国际条约;(2)国际习惯法;(3)文明各国所承认的一般法律原则,以及(4)作为确定法律原则之补助资料的司法判例和各国权威最高的公法学家学说。虽然该条本身未提到“渊源”,但它一般被认为是国际法渊源的完整陈述。[3]该条规定可以说是综合了上述国际法渊源的两种含义,并显然将各种渊源进行了区分:国际条约、国际习惯和一般法律原则是主要渊源(有些学者又称之为“真正的渊源”或“独立的渊源”),而司法判例和公法学家学说属于“确定法律原则之补助资料”。
  分析《国际法院规约》38条第1款的实质,不难发现:与国际法的主要渊源相联系的,是国际法规范,即对国际法主体有法律约束力的行为规则。国际法规则产生于国家的共同同意,这是人所共知的。国家以条约方式来明确表示其同意受某一规则的约束,国际习惯是对某一规则的默示同意。著名国际法学家凯尔森认为:真正的“法律的渊源”是法律规范或法律规范的特定内容。[4]至于确定国际法的“补助资料”,实质上不是有效的国际法规范,它们只是法律规范的证明材料,有助于法官找到国际法规则。
  国际组织决议是否在国际法渊源中占有一席之地?如果回答是肯定的,那它们在国际法渊源中的地位如何?这需要对国际组织决议的法律性质以及它们与国际法规范的关系进行探讨。
  二、国际组织决议的效力
  国际组织决议(resolutions或acts),是指国际组织的某一机构,依程序规则以书面形式通过的决定。[5]一般而言,决议表现为阐述某机构辩论结论的一种正式文本。国际组织各机构的决议通常是由组成某机构的成员以表决方式,按所要求的可决票数,如简单多数、三分之二多数或四分之三多数等予以通过,或者是一致通过。近年来,国际上广泛采用协商一致通过决议的做法。
  国际组织决议的形式和名称多种多样,如决定、命令、规章、建议、宣言等。但名称本身并不紧要,关键的是某一决议的意图是什么。如果一项决议试图成为有拘束力的决定,而该国际组织的基本文件中也含有这种拘束力的规定,则该决议具有拘束力。[6]那么,为什么一项决议对会员国有拘束力?
  国际组织决议的效力根据,直接取决于该组织的创建条约[7],国际组织的创建文件为国际组织履行职责划定了权限范围,它是国际组织开展活动的法律依据,也是其做出决议的法律基础。
  其次,鉴于国际组织还享有必要的暗含权力,[8]国际组织决议的拘束力还应当可以源自组织的基本文件中的暗含规定(默示条款),也就是说,除了国际组织的基本文件明文赋予决议以拘束力之外,如果一项决议依据基本文件默示条款,它也是约束会员国的,而且各国也一定能够合理地预见它们将受到该决议的约束,那么,此项决议就有拘束力。这里需强调的是,各国对决议拘束力的可预见性是最重要的要件。[9]
  最后,一定条件下的协商一致可以使国际组织的决议具有拘束力。协商一致(consensus)是国际组织通过决议的一种新方法。它是会员国之间通过广泛协商、达成不经投票而一致同意的决定的决策程序。协商一致通过的决议表明对决议的基本内容取得一致意见,而并不表明对决议的每一项规定都为所有国家所同意。因之,李浩培先生认为,“consensus”应理解为“协商基本一致”,它是介于全体一致同意与多数表决两种程序之间的一种决策程序。[10]协商一致这种表决方式产生于20世纪60年代,可以说,它是在国际社会发生巨大变化的情况下应运而生的。那时,非殖民化运动中出现的一大批新独立国家,纷纷参与到国际事务中,国际组织日益成为实施国际社会意志的焦点。于是,协商一致程序的出现,“消除了在为数已达150多个国家组成的国际社会中由于严格要求同意而发生的后果,而且允许国际法按照国际社会的一般同意而不断发展。”[11]有些学者认为,存在这样一种可觉察的趋势:国际法律义务的根据从同意转到协商一致。[12]然而,显然不能认为协商一致通过的决议就当然具有拘束力。为了形成一项有法律拘束力的文件,必须在某项原则或规则的内容、形式和法律拘束力三个不同方面证实存在着协商一致。德国学者拉苟尼称之为“三重协商一致”(triple consensus)。[13]一般而言,“三重协商一致”是形成有法律拘束力的原则或规则所必需的。而对一项决议的拘束力是否以及何时存在着协商一致,只能从决议通过时的情况并考虑有关国家的行为才能予以确定。

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  国际组织决议的上述三种根据,都涉及国家的同意或意志。所不同的是,第一种根据是国家的明示同意,第二种是国家的默示同意,而第三种实质上是国家意志协商与妥协的结果,或者可以说是国家的“基本同意”。因此,源自第一种根据的决议,其法律拘束力是显而易见且无庸置疑的。反映第二种根据的决议,其法律拘束力一般是没有问题的,但需要经过谨慎的推论予以证实。至于体现第三种根据的决议,要求寻找相关证据予以确立,其拘束力有时可能较弱。各种国际组织的决议不计其数,[14]它们的效力情况错综复杂,因而它们与国际法渊源的关系不能做笼统的回答。下面,将依据对国际组织决议之效力的前述认识,对国际组织决议的地位进行分析,进而确定它们与国际法渊源的关系。
  三、有法律效力的国际组织决议
  这里的所谓“法律效力”(legal force),指具有法律上的拘束力和强制性,可以赋予行为主体某种义务。
  (一)国际组织的内部决议
  在各式各样的国际组织决议中,有一部分决议享有特殊的法律地位。国际组织的内部决议属于这一类,它们是国际组织为其内部工作之目的而制定的、关于组织本身职能的决议。内部决议在国际组织决议中占有很大的比重。据统计,截至1970年,联合国通过的决议中约有五分之四属于内部性质。[15]
  国际组织的内部决议主要用于管理组织的内部事务。以联合国为例,这类决议涉及以下事项:建立辅助机构(《联合国宪章》第7、 22、 29和68条);选举机构的成员(第23、 61和86条);委任秘书长(第97条);选举国际法院的成员(《国际法院规约》4条);通过程序规则(《联合国宪章》第21、 30、 72和90条);请求国际法院的咨询意见(第96条);接纳、中止和开除会员国(第4、 5、 6和93条);批准组织的预算和会员国间摊派经费(第17条),等等。称这类决议为“内部”(internal)决议,并不恰当,[16]因为它们中有些可能既对国际组织的内部关系也对其外部关系产生影响。诸如关于预算的决议是指向会员国的,所以它们具有外部效果。又如,建立联合国维持和平部队的决议,也可能具有重要的外部效果。
  这类决议对国际组织内部以及对会员国产生法律上的拘束力。就国际组织的内部而言,它们对组织的官员和其所有下属机构有拘束力。如果决议是由全体会员国的代表组成的机构通过的,它们将拘束该组织的执行机构(除非有其他特殊规则存在)。国际法院在“联合国的某些费用案”(1962)中曾判称,“(《联合国宪章》)18条涉及大会关于‘重要问题’的决定。这些决定的确包括某些建议,但其他的决定具有处分性效力和效果,例如关于会员国权利和特权的中止、会员国的开除、预算问题。”[17]内部决议因其具有法律效力而被称为国际组织的“内部法”。国际法院莫斯乐法官在1982年一个咨询意见案(申请复查联合国行政法庭的第273号判决)中指出:“联合国组织的内部法,在联合国与其职员一成员的关系上,处于同国内法一样的法律地位。”[18]
  国际组织内部决议的法律拘束力,通常由国际组织基本文件明文赋予,这是由国际组织内部事务的性质所决定的。否则,国际组织将无法进行有效的活动。而有的内部决议的法律效力则来自国际组织基本文件的暗含规定。国际法院在“联合国行政法庭的裁决效果案”(1954年)和“损害赔偿案”(1949年)中,对这些决议的效力依据予以了肯定:在没有明示权力的情形下,国际组织可以有为适当履行创立该组织的职能所必需的暗含权力来制定其内部法律。[19]国际法院在“联合国的某些费用案”(1962)中也重申:联合国大会关于组建维持和平部队的决议并非联合国的越权行为,只要它们是为了适当履行联合国的宗旨之一。[20]
  国际组织能够做出有法律效力的内部决议,这已获得普遍承认。这些决议为国际组织的官员和会员国创设具有法律拘束力的行为规范,因之,它们构成国际法的主要渊源,尤其是国际组织法律秩序的渊源。
  (二)部分国际组织的外部决议
  为了参与国际社会部分事务的管理,国际组织为外部目的(针对会员国)而制订的、扩展到组织本身职能之外的决议,称之为“外部决议”。不过,外部决议与内部决议之间的界限是模糊的,前面曾提及,有些内部决议往往也产生外部效果。而有些外部决议,也会在组织内部产生拘束效力[21];另有些决议,实际上既是内部决议又是外部决议。这将在稍后论及。
  国际组织的外部决议,一般没有法律效力。但特殊情形也并不少见。首先,在联合国体系内,依据《联合国宪章》第39-42、44、48和53条,安理会能够采取有拘束力的决定,使会员国承担有关义务。这些条款(除了第53条外)集中于《宪章》第七章之下,该章涉及对于威胁和平、破坏和平及侵略行为的应付办法。第53条置于《宪章》第八章(关于区域办法)内。第七章授权安理会为维持或恢复国际和平的目的做出对会员国有法律约束力的决定或决定采取的行动。此外,根据流行的观点,安理会在以下方面具有类似的权力通过对会员国有法律拘束力的决定:调查争端(《宪章》第34条)和执行国际法院的判决(第94条第2款)。由于安理会也可以通过仅具内部拘束力的建议或决定,因此,安理会在通过对会员国有拘束力的决定时必须表达它的此种意图。
  安理会的这些决定之拘束力的法律基础,是《宪章》第25条(“联合国会员国同意依本宪章之规定接受并履行安理会之决定”),而这些决定的拘束力最终是建立在体现于第25条中的会员国的协议之上。该条规定使安理会能够履行《宪章》第七章和第八章所阐述的维持或恢复国际和平与安全的职能。安理会的这类决议,构成联合国法律秩序的主要渊源。
  其次,在联合国专门机构方面,有些国际组织,依照其创立文件,有权以决议制订技术性的规章、标准或决定,它们对会员国有拘束力(除非它们在一定期间内声明其不能接受)。例如,世界卫生组织,依据其《组织法》第21条,其大会有权做出有关防止传染病、诊断程序标准化和药物标准化等方面的规章。第22条规定,这些规章在通知各会员国后即对它们发生法律拘束力,但在通知所规定的期限内向总干事提出保留或拒绝接受的会员国,不在此列。[22]
  此外,《国际民用航空组织公约》第37和38条,《世界气象组织公约》9条,《国际劳工组织组织法》19条,以及其他的联合国专门机构的基本文件,都分别规定了各组织有权做出对会员国有拘束力的有关决议。这些决议也成为国际法的主要渊源。显然,这些决议的法律效力来自各会员国通过国际组织基本文件所作的明确书面授权。
  再次,在区域组织中,《阿拉伯国家联盟条约》第7条规定:“经一致通过的、理事会的决定对全体会员国有拘束力;由多数通过的理事会的决议仅对赞成国有拘束力。”[23]被授权做出对其成员国有拘束

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