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【期刊名称】 《国际法学论丛》
论对区域性国际组织解决国际争端的监督与制约
【作者】 李英【作者单位】 华北电力大学法政系
【分类】 国际争端的解决【期刊年份】 2001年
【期号】 1(第1卷)【页码】 372
【全文】法宝引证码CLI.A.1222938    
  
  (一)国际组织是一种跨越国界的以促进国际合作、谋求共同发展为目标的多国机构。国际法上的国际组织指政府间国际组织,是两个以上的国家组成的一种国家联盟或国家联合体,是由其成员国政府通过符合国际法的协议而创立的,并且具有常设体系或机构,其宗旨是依靠成员国间的合作来谋求符合共同利益的目标。[1]国际组织的产生是国际政治经济发展的必然结果,国际组织的发展变化又是国际政治经济发展与调整的需要。纵观世界历史的发展,国际组织是伴随着资本主义的发展而成长的,但是,资本主义的发展是不平衡的,这就必然导致某些发达的资本主义国家为了扩大自己的势力范围、达到瓜分世界的目的而不择手段,以至挑起国际争端。20世纪20年代到50年代,人类历史经历了两次带来了毁灭性灾难的世界大战。为了谋求各国的共同利益,加强国际合作、和平解决国际争端、避免世界大战的爆发,国际组织如雨后春笋般急剧增加,据统计,各种影响较大的国际组织已达四千多个,其中政府间的重要组织早已超过500个,其中90%以上是在20世纪50年代之后发展起来的。[2]
  按照成员国范围和地域特点来划分,国际组织可以分为普遍性国际组织和区域性国际组织两大类。普遍性国际组织是指不问其社会政治制度、地理位置及其他因素如何,对一切国家开放的组织,如联合国。联合国是世界上最大的国际组织,到2000年9月为止,其会员国总数已达189个。维持国际和平与安全、发展各国间的友好关系、促进国际合作、协调各国行动、促进全球人民经济及社会之进展是《联合国宪章》所确定的宗旨;会员国主权平等、忠实履行宪章义务、和平解决国际争端、禁止以武力相威胁或使用武力、集体协助、保证非会员国遵守宪章原则、不干涉内政是《联合国宪章》所确定的原则。联合国的活动涉及政治、经济、文化、军事等各个领域,并在国际社会各个领域中都起着举足轻重的作用,每个国家都将加入联合国作为被国际社会承认的标志。
  区域性国际组织一般指位于同一地区的国家为了它们的共同利益,和平解决它们之间的争端,维持本地区的和平与安全,发展它们之间的政治、经济、文化和社会联系而组成的国家集团组织。同普遍性国际组织相比,区域性国际组织有着明显的地域性,其成员国往往是特定地区内的若干主权国家,他们的领土毗连,接触频繁、利益密切相关,有着共同的文化、语言、历史背景、甚至共同的意识形态,维护本区域和平与安全、保障共同利益、发展友好睦邻关系、发展经济文化合作成为区域性国际组织的重要职能和宗旨。第二次世界大战以后,区域性国际组织迅猛发展,多样化的区域性国际组织在欧洲、美洲、亚洲和非洲竞相建立起来,在区域内展开国际合作和一体化进程。当前,在国际舞台上发挥较大作用的区域性国际组织主要有美洲国家组织、阿拉伯国家联盟、欧洲联盟、东南亚国家联盟、非洲统一组织等。
  由于联合国不是一个超国家的世界政府,而区域性国际组织也不是区域政府,他们都有独立的法律地位,区域性国际组织并不构成联合国的组成部分。《联合国宪章》第103条规定了宪章与其他国际条约的地位,即“联合国会员国在本宪章下之义务与其依任何其他国际协定所负之义务有冲突时,其在本宪章下之义务应居优先”,虽然这一条款没有明确规定联合国与区域性国际组织的关系,但是,由于建立在国际条约基础上的区域性国际组织的会员国大部分也是联合国的会员国,他们就有义务遵守这一条款。例如《美洲国家组织章程》第102条即规定“本宪章的任何条款不得解释为妨害在联合国宪章下会员国的权利和义务”,《非洲统一组织章程》的序言及第2条也将《联合国宪章》第103条这一条款的精神作为非洲统一组织的活动准则。由此可见,联合国的法律地位无疑要高于区域性国际组织,各国在联合国的权利义务与在区域性国际组织中的权利义务相比,也要处于优先地位。
  (二)在国际法体系中,《联合国宪章》的地位是至高无上的,相当于国内法体系中各国宪法的地位,但是《联合国宪章》本身并不排斥区域性国际组织的存在和活动。《联合国宪章》第8章第52条第1款规定:“本宪章不得认为排除区域办法或区域机关、用以应付关于维持国际和平及安全而宜于区域行动之事件者;但以此项办法或机关及其工作与联合国之宗旨及原则符合者为限。”第2款规定:“缔结此项办法或设立此项机关之联合国会员国,将地方争端提交安全理事会以前,应依该项区域办法,或由该项区域机关,力求和平解决。”第3款规定:“安全理事会对于依区域办法或由区域机关而求地方争端之和平解决,不论其系由关系国主动,或由安全理事会提交者,应鼓励其发展。”该条款所言之“区域办法”系指区域性多边条约,“区域机关”系指根据区域性多边条约所建立的区域性国际组织。[3]根据这一条款的规定,联合国首先确认了区域性国际组织的法律地位;其次,确认了区域性国际组织在“维持国际和平与安全”中的基本职能;第三,对区域性国际组织在“维持国际和平与安全”中所发挥的职能作了明确的限制。因此,区域性国际组织虽然并不属于联合国的组成部分,其在国际法上亦有相应的独立法人资格,但在维持国际和平与安全方面,相对于联合国而言,则处于合作与补充的地位。《联合国宪章》将区域性国际组织纳入到联合国维持国际和平与安全的世界体制之中。并且,区域性国际组织为解决国际争端所采取的“区域办法”以及“区域行动”均受《联合国宪章》的监督与制约,不得超越《联合国宪章》所赋予的职权,不得违背联合国的宗旨与原则。
  《联合国宪章》在维持国际和平与安全方面直接或间接地赋予区域性国际组织三方面的职能:第一,和平解决争端;第二,协助联合国安理会的执行行动;第三,单独或集体自卫权。
  第一,和平解决争端。解决的具体方法可以参见宪章第六章《争端之和平解决》所规定的“谈判、调查、调停、和解、仲裁、司法解决”等,还可以自行选择其他和平办法。例如《美洲国家组织章程》第21条规定“和平程序如下:直接交涉、斡旋、调停、调查与和解、司法解决、仲裁以及争端当事国在任何时期所特别同意的其他程序。”《阿拉伯国家联盟公约》第5条、第6条,《非洲统一组织章程》第19条都有类似规定。其中,谈判和协商是指区域性国际组织内成员国在冲突、矛盾或争端发生后,直接进行面对面的交涉,澄清事实、阐明观点、消除隔阂和误会、以求找到双方都能接受的解决方法。调查是指当争端当事国因对事实问题的认识发生争议,由双方同意的区域性国际组织内第三国通过一定方式调查有争议的事实决定是否存在争端当事国所声称的事实,以合理解决争端。斡旋和调停是指在争端当事国之间不能通过谈判和协商解决所发生的争端时,区域性国际组织内第三国主动进行促成争端当事国直接谈判,协助争端当事国解决争端的方法。和解是指区域性国际组织组成调解委员会,争端当事国通过条约或其他协定将其争端提交给该调解委员会,由委员会通过对争端事实的调查和评价,澄清事实,提出对争端当事国有拘束力的解决方案。除此之外,区域性国际组织还可以利用仲裁和司法解决方法解决争端。
  第二,协助联合国安理会的执行行动。《联合国宪章》第53条规定:“安全理事会对于职权内之执行行动,在适当情形下,应利用此项区域办法或区域机关。”根据宪章第41、 42条,联合国安理会所采取的执行行动主要有两类,一类是不涉及使用武力的措施,包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止以及外交关系之断绝;另一类是使用武力的措施,包括空海陆军示威、封锁、及其他军事行动。区域性国际组织有义务协助联合国安理会的以上执行行动或为以上执行行动的实现提供方便。实践证明,如果没有被制裁国所在的区域性国际组织的积极配合,安理会的执行行动很难奏效。对南非的武器禁运和经济制裁就是很好的例子。南非实施种族隔离政策、非法占领纳米比亚、于1960年对反对种族歧视的示威者进行残酷杀害,1963年联合国安理会决定对南非实行武器禁运和经济制裁,但是,由于一些国家出于自身利益的考虑,极力反对对南非的制裁,致使南非的种族隔离政策继续推行。进入20世纪80年代,南非继续强行推行种族隔离政策,残酷镇压黑人的反抗,并不断对邻国进行武装挑衅,这一切已威胁到国际和平与安全,引起了国际社会的强烈不满和抗议。在非洲统一组织和不结盟运动的倡议下,联合国在巴黎召开“制裁种族主义南非世界大会”,决定采取全面强制性制裁。非洲统一组织积极配合联合国的行动,加入国际制裁大军。1990年3月,纳米比亚独立,随后,南非废除了种族隔离政策。
  第三,单独或集体自卫权。关于区域性国际组织是否享有单独或集体自卫权问题,《联合国宪章》没有直接加以规定。单独或集体自卫权并不是《联合国宪章》直接赋予区域性国际组织的一项职权,而是其赋予国家的一项权利。根据国家主权原则,当国家遭到外来武装攻击时,国家为了保卫自己的生存和安全、维护国家主权和独立,可以采取相应的武力措施进行反击,这一权利即自卫权。《联合国宪章》第51条规定,在联合国任何会员国受武力攻击时,在安全理事会采取必要办法,以维持国际和平及安全以前,可以采取单独或集体自卫。单独自卫是遭到外来武装攻击的国家单独进行的自卫,所谓集体自卫是指“当联合国会员国遭受实际的武力攻击时,其他国家根据被攻击国的请求或同意或依条约义务,向该国提供军事援助,直接参加击退正在发生的武力攻击的联合行动。”[4]区域性国际组织根据《联合国宪章》第51条的规定,在区域性国际组织条约中将单独或集体自卫权引申为区域性国际组织的一项职权。集体自卫与区域组织是完全不同的两个法律概念,集体自卫不受区域限制,进行集体自卫的国家不一定在同一区域,而区域组织的成员国则受地域的限制,其进行集体自卫的法律根据往往是组织章程。《阿拉伯国家联盟公约》第5条、第6条就规定,如果一个或数个缔约国受到攻击,应视为对缔约国全体之攻击,每一缔约国有权按照《联合国宪章》第51条的规定行使单独或集体自卫权。《非洲统一组织章程》第19条等也有类似规定。
  (三)在充分肯定了区域性国际组织的作用的同时,为了加强联合国对区域性国际组织在维持国际和平与安全、和平解决国际争端方面的监督,促使国际争端得到公正和有效的解决,避免区域性国际组织滥用职权、以区域事件为由践踏国际法的行为,或者由于区域性国际组织无力解决区域争端而造成国际安全之威胁,《联合国宪章》也建立起对区域性国际组织解决国际争端的制约与监督机制。这一监督与制约机制主要包括以下内容:
  第一,区域性国际组织解决国际争端的办法和行动必须符合《联合国宪章》所确定的宗旨和原则。《联合国宪章》第1条规定了区域性国际组织所应遵守的联合国宗旨,包括维持国际和平与安全、防止并消除威胁和平的情势、制止侵略行为、和平解决国际争端、发展各国间的友好关系、促进国际合作、协调各国行动等内容。《联合国宪章》第2条规定了区域性国际组织所应遵守的联合国原则,概括起来为各会员国主权平等、善意履行依宪章所担负的义务、和平解决国际争端、不使用威胁或武力或与联合国宗旨不符之其他

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