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【期刊名称】 《广东社会科学》
粤港澳大湾区环境行政执法协调研究
【作者】 谢伟【作者单位】 广东财经大学法学院{副教授,博士}
【分类】 环境法学
【中文关键词】 粤港澳大湾区;环境共同体;协同治理;环境行政;区域一体化;执法协调
【文章编码】 1000-114X (2018)03-0246-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 246
【摘要】 粤港澳大湾区环境资源协同治理是实现湾区经济一体化发展的重要条件。粤港澳三地分属于控制式、控权式、执行式行政模式,导致环境资源行政执法冲突。应在区域环境共同体理念下,组建湾区环境资源协同治理组织,构建区域一体化环境标准和监测体系,在现有区域环境资源行政合作机制基础上,完善湾区环境行政执法协调机制。
【全文】法宝引证码CLI.A.1236926    
  粤港澳大湾区已经上升为国家战略,建立湾区一体化经济体制已经成为未来发展的必然趋势,在湾区经济一体化过程中,环境资源作为经济发展的基础性因素之一也应该逐步实现区域一体化保护和可持续开发利用,然而,由于特殊的历史原因,粤港澳大湾区是“一国两制三法域”的现实导致湾区三地在环境行政执法上存在明显的冲突,对粤港澳三地可持续地一体化经济发展造成较大不利影响。
  一、问题的提出:粤港澳大湾区环境行政执法冲突
  为保证粤港澳经济社会与环境资源的协调发展,粤港澳早在大湾区概念提出前,就已经进行了广泛的环境合作,形成了定期会议机制,取得了积极的成果。鉴于“行政协议不仅仅是区域政府间开展合作的法律机制,而且也是各级各类没有隶属关系的行政机关之间开展合作的法律机制。”[1]粤港澳三方合作中最典型的就是粤港、粤澳的府际行政协议,如《2016-2020年粤港环保合作协议》《2017-2020年粤澳环保合作协议》。近年来,随着粤港澳大湾区的逐步建立,粤港澳三方合作也逐渐加强,如粤港澳三方共同组织编制《共建优质生活圈专项规划》等。虽然粤港澳三地构建了府际行政协议,但从法理上分析,由于我国的相关法律并未规定行政协议,也就不可能规定行政协议纠纷的解决机制。然而,行政协议履行过程中的纠纷难以避免。如果不加以妥善的解决,协议将变成一纸空文,合作成果将付诸东流。如果按照现有的行政协议来解决,则只能按照行政协议的补充和修改条款的规定进行。这就需要重新谈判,并按照行政协议的缔结程序进行,甚至可能会把以往的协议推倒重来,成本之高是难以承受的。[2]
  回顾港澳回归以来,粤港澳三地政府不断加强合作,取得了令人瞩目的经济成就。在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下,中央政府适时提出了粤港澳大湾区的战略规划,共建优美环境和优质生活圈是其中重要一极。在此战略背景下,粤港澳三地的环境行政执法合作必然会日益深化,只有这样,才能为粤港澳大湾区提供良好生态环境公共品,才能吸引人才汇聚,才能吸引产业投资,才能为粤港澳大湾区经济的可持续发展奠定良好生态环境和自然资源基础。
  然而,深入分析粤港澳三地之间的环保行政合作,可以发现粤港澳三地的府际合作虽有协议框架,但缺乏执行力和约束力,合作的进展和成果很大程度上取决于三地政府的自我实现、自我监督和自我评价,缺乏对影响三地环境行政执法合作效果的第三方评价和公众监督,同时由于三地的环境行政执法体制不同,更会产生环境行政执法冲突进而产生较大的经济损失和交易成本。比如,由于粤港澳三地环境影响评价机制的差异导致港珠澳大桥香港段因环评报告不合格而暂停建设,虽然后来完善环评报告并重新开工建设,却造成了数十亿元的经济损失。[3]
  实际上,在实现区域环境法治的立法、执法、司法、守法四位一体构成中,环境行政执法处于关键一环。在“一国两制”格局下,粤港澳三地难以在环境立法合作、环境司法合作方面有快速地显著飞跃,深化环境行政执法合作成为共建粤港澳大湾区优美环境的首要选择。同时,执法协调是政府合作的重要内容,具有存在的客观必要性。它在协调各方利益、明确执法主体权责、减少执法冲突、提高执法效能、促进执法标准统一等方面发挥着巨大作用。[4]
  中央政府对粤港澳大湾区的战略定位是世界级湾区。生态环境是湾区建设中一个必不可少的基础,必须通过协同共治打造粤港澳大湾区优质环境共同体。然而,就目前湾区环境合作而言,很难实现这个目标。以大气环境为例,2016年珠三角PM2.5年均浓度为32微克/立方米,而旧金山湾区为15微克/立方米,纽约湾区为10微克/立方米,东京湾区为13微克/立方米。粤港澳大湾区生态环境质量离‘世界级’还有不小差距,需要继续重视生态环境建设,持续提升生态环境质量,为建设宜居宜业宜游的优质生活圈提供环境保障。[5]由此可见,当前粤港澳三地的环境行政执法合作水平无法达到建设世界级湾区应具备的优美环境标准,府际环保行政协议在履行过程中又必然会产生纠纷,而现有行政协议中尚无纠纷解决机制规定,因此必须创新三地的环境行政执法合作模式,构建粤港澳大湾区环境行政执法协调机制。
  二、问题的分析:粤港澳大湾区环境行政执法冲突的原因
  粤港澳三地行政执法冲突的根本原因在于三地实行的不同行政法律制度。按照香港基本法和澳门基本法的规定,香港和澳门回归祖国后保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变。香港的行政法属于普通法系,澳门属于大陆法系,与中国特色社会主义法律体系的行政法有很大不同。
  (一)香港环境行政执法体制
  香港深受英国行政法影响,其行政法内容主要是行政程序和司法复审,包括委任立法、行政程序立法和行政司法审查立法,其目的主要是规范政府行为,保证政府行为合法。香港行政法具有以下显著特点:一是行政机关的任何权力都必须有条例的明确依据;二是香港立法局制定的行政立法内容较为具体、详尽;三是香港行政机关没有自主立法的权限;四是实行行政处罚的刑罚化和硬性化,行政机关对行政违法行为原则上没有处罚权;五是行政机关普遍采用委员会制的组织形式,行政决策民主性较强,透明度高;六是香港行政法是按照普通法系建立起来的,没有公私法之分,原则上调整政府和公民之间关系和调整公民相互之间关系的法律是相同的;七是香港法院根据普通法的一般原理,对条例拥有解释权。[6]香港环境行政执法也遵守前述的法理。一是环境行政执法中,环境委员会起到重要作用。当前香港环境行政机构已设立十四个各种委员会帮助环境行政机关作出正确环境执法行为,防止和避免环境行政滥作为、不当作为等情形发生。二是贯彻法治政府理念,环境行政行为严格依据针对各种环境要素制定的环境条例依法实施。即便环境行政机关的行政行为是正确的,但如果缺乏法律依据一样视为无效行为,切实做到“法无明文规定则不可为”。三是贯彻服务型政府理念,构建和实施广泛的公众参与环境立法、执法和司法监督机制。香港的环境行政管理中,公众能够根据自己的爱好、兴趣随时随地监督政府环境行政行为。首先,公众参与环境决策具有组织基础。在环境咨询委员会中,有二十名“非官守”委员,委员会主席和“非官守”委员均是来自于各社会阶层的非官方人士。[7]其次,政府主动实行环保政务公开和信息公开,满足公众参与环保需要。香港环保署每一年都会对上一年度为市民提供的各项服务及各项工作表现公布于众,同时向公众作出下一年度的服务承诺。第三是贯彻公共管理理念,环境行政执法行为吸取公众的普遍参与。香港公众参与环境保护,既有活跃的民间团体和社会组织,也有工商企业和市民。[8]四是贯彻有限政府和权力制约理念,环境行政机关一般不能独立立法,只能向立法机关提供环境立法建议,向政府和市民提供环境法律咨询。环境行政机关必须严格按照环境条例授权范围行为,只有在实践中出现确实需要进一步明确的技术性或程序性问题,环境行政机关才能在条例授权范围内制定相应的规例等附属性立法,着重说明条例实施中需要澄清的技术性、程序性、枝节性的问题。五是环境行政行为必须严格遵守法定的程序,受到公众的广泛监督,接受司法审查。普通法尤其强调程序正义,英国普通法一贯奉行“程序优先于权利”的法理,港珠澳大桥环境影响评价案就是一个程序正义的典型案例。六是将城市规划与环境资源保护紧密结合起来。环境规划是环境资源法的一个基本制度,它要求在进行经济发展之前,必须对环境资源的利用作出与经济发展相适应的妥善安排,以防止二者之间的明显冲突,保证环境资源的可持续利用。在香港规划标准及指引一书内有特别的一章,罗列在规划新发展时需达致最低的环境标准。环境保护署署长兼任城市规划委员会的成员之一,及派人员代表环保署出席政府所有的高级规划委员会,确保环保问题得以妥当处理。[9]
  (二)澳门环境行政执法体制
  澳门行政法深受葡萄牙行政法的影响,虽然在回归之后很快实施了法律本地化工程,但按照澳门基本法的规定,澳门保持原有法律体系基本不变,澳门仍然保留欧陆法系行政法特点,属于法国模式,行政行为享有先予执行优惠,无须司法复核,行政活动由行政法院审理,公共行政的职能是谋求和维护公共利益,这种公共行政体制又被称为“执行式行政”。以澳门现有的《行政程序法典》为标志,澳门行政法的发展模式既不是纯粹的“控制”模式(即只强调提高行政效率),也不是纯粹的“控权”模式(即只强调对行政机关及公务员的监督),而是兼顾两者,在两者之间谋求协调与平衡,这符合大多数国家和地区行政法民主化、科学化发展潮流。[10]比如,澳门《行政程序法典》脱胎于葡萄牙《行政程序法典》,其中一个显著的行政程序特点是在传统的行政程序三个阶段中,增加了最终决定之前的听证阶段。其目的是确保部门使用资源合理化,确保在形成于公民有关的决定或决议时公民的参与。[11]尽管澳门“执行式行政”发挥重要作用,但却产生如何监督和制约行政权力的难题,行政长官独揽行政法规制定和执行权,现有监督体制很难有效制约行政长官。然而,要维护行政主导体制的稳定与有效运作,推进特别行政区民主化发展,又必须对行政主导体制下的行政权运作有一套必要的、有效的并且是完善的监督机制。[12]
  回归之前,澳门环境法主要有《环境纲要法》以及有关的环境规章、训令等;设立环境委员会作为澳门总督的咨询机构,协助总督制定本地区的环境政策;同时,环境委员会为具备法律人格之公务法人,具有行政及财政自治权,主要职责是解决环境争议和投诉,对环境许可证提出意见、监察环境规章之遵守及执行等。回归之后,随着澳门经济发展带来的环境问题日益加重,澳门仅仅依靠环境委员会难以解决环境问题,特区政府撤销了环境委员会,设立环境保护局作为澳门特别行政区负责研究、规划、执行、统筹和推动环境政策的公共部门,赋予其二十三项明确职责。同时设立了环境咨询委员会作为咨询机关。
  澳门特区受到内地日益强化的生态文明建设影响,也逐渐加大了环境立法的强度。回归之前,澳门实行“双轨立法制”,立法会和总督共同行使立法权,制定了《环境纲要法》以及一批重要的单行环境法律如《规范若干环境噪音之预防及控制》等。回归后,实行“单轨立法制”,原总督颁布的法令有些被新的立法取代,如《规范若干环境噪音之预防及控制》法令就被2014年的《预防和控制环境噪音》法律所取代;有些法令则暂时保留下来,如《就控制及减少使用可减弱臭氧层之物质制定措施》则继续保留沿用。增加了行政长官的行政法规和批示等新的渊源形式。如《核准环境保护局的组织及运作》行政法规、《委任环境咨询委员会成员》批示等。此外,澳门环境法中还有各种“环境指引”。这些环境指引并不是严格意义上的法律法规,是由行政机关在行政执法中对某些需要详细说明的技术性事项作出进一步的规定,其目的是正确贯彻实施环境法律法规,如《编写环境影响评估报告书指引》等。
  (三)广东环境行政执法体制
  与香港、澳门不同,广东省并没有高度自治的行政权,只是中国的一个省级行政区,其行政执法权是在国务院的统一领导下行使。一方面,广东省环境行政执法必须服从国务院及其部委的领导,遵守环境法律、行政法规和部门规章,按照国务院及其部委的行政命令、指示等统一部署实施,另一方面,广东省在法律授权范围内,又可以结合广东省实际情况,制定和实施某些适用于本行政区内的地方性规章或其他规范性文件。其中,中央政府在环境行政执法中处于主导地位,是一种典型的以“行政效率”为主的控制式行政执法类型,这是广东省行政执法与香港的“控权式行政”模式、澳门的“执行式行政”的显著区别。
  党的十八大明确了生态文明建设“五位一体”的总布局;党的十九大更加强调生态文明建设的全面、稳步推进;习近平新时代中国特色社会主义思想高度重视生态文明建设,把它作为实现伟大复兴中国梦的一个重要组成部分,提出了“两山论”“山水林田湖生命共同体论”“人类命运共同体论”“像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境”等新理论、新思想、新理念,为当代中国大力推进生态文明建设提供了开创性的理论指导和行动指南,在此背景下,中央政府环境行政执法也得到了前所未有的加强,实行最严格的制度和最严密的法治。比如,实行以排污许可证为核心的基本环境管理制度,强化排污的入门许可;在对违法者的处罚上推行“按日计罚”制度,加大排污单位和个人的违法成本;连续公布多起《

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