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【期刊名称】 《东方法学》
中国检察制度面临的矛盾与宪法价值回归
【作者】 唐光诚【作者单位】 江西省赣州市人民检察院
【分类】 检察院
【中文关键词】 检察制度;行政检察监督;宪法价值;行政公诉
【期刊年份】 2010年【期号】 1
【页码】 60
【摘要】

一方面,由于对中国检察制度行政检察监督宪法价值的迷失,法学界对中国检察制度质疑与反质疑的论战此起彼伏;而另一方面,行政法学者对行政检察监督的呼唤与检察机关如火如荼的行政检察监督实践遥相呼应。中国检察制度应然性与实然性矛盾的尖锐冲突,将推动中国检察制度在探索行政检察监督的法制路径中回归宪法价值。

【全文】法宝引证码CLI.A.1143466    
  
  依据我国宪法,检察机关是与审判机关和行政机关并立的国家法律监督机关,其在国家宪政体制中的作用是:通过行使检察权,保障审判权和行政权的依法行使,维护国家法制的统一。然而,由于对中国检察制度行政检察监督宪法价值的迷失,改革开放30多年来,检察机关的法律监督职能依然锁定于“诉讼监督”的范围,形成对行政权网开一面的状态,导致行政权力滥用、侵犯国家利益和社会公共利益违法行政行为的严重存在,既有违国家的宪政架构,也必然影响到检察机关的宪法地位。20世纪90年代末以来,法学界对中国检察制度质疑与反质疑的论战此起彼伏,而检察机关的行政检察监督实践却如火如荼,反映了中国检察制度应然性与实然性矛盾的尖锐冲突,给中国检察制度行政检察监督宪法价值的回归带来机遇与挑战。
  一、中国检察制度面临的应然性与实然性矛盾冲突
  中国检察制度应当是应然性与实然性的统一,一方面必须符合中国检察制度的本质和规律,必须符合设置中国检察制度的价值追求;另一方面,必须符合我国法律监督现实的客观需要与可能。当中国检察制度行政检察监督宪法价值缺失,不能满足我国行政监督现实的客观需要时,必然会通过理论、立法和实践诸多方面的矛盾冲突表现出来。
  (一)对中国检察制度行政检察监督宪法价值迷失引发的理论论战
  多年以来,在我国法学界存在一种十分奇特的学术现象。一方面,中国检察制度屡屡遭到一些刑事法学者的质疑,在对于如何认识检察机关在国家政权体制中的的地位和作用问题上,一种代表性的意见主张取消检察机关,将其归入行政机关的名下,成为单独的公诉机构,将原有检察权中的监督权交由权力机关行使,将对职务犯罪的侦查权交由监察部门或者新设的廉政部门行使,或者保留现有的检察机关,但仅赋予其公诉权和诉讼监督权。有的学者虽然没有明确提出取消检察机关,但是他们从诉讼法学特别是“刑事诉讼法理学关注的课题”出发,从理论上对检察权的性质和范围进行分析,进而对检察权以及检察机关的法律监督地位产生怀疑。而这一怀疑得出的结论必然是对检察机关现有地位和作用的否定。{1}为此引发了一次次对中国检察制度质疑与反质疑的理论论战,引起法学界的高度关注。而另一方面,行政法学者较普遍认为,人民检察院对行政监督的范围窄、权力小、作用是十分有限的,应研究改进和完善这种监督制度和方式。{2} 检察机关对行政主体及其公务人员的监督应当更为全面、丰富。{3} 这些观点散见于行政法学论著中,而往往被法学界忽视。
  从宪法规定来看,对于检察机关的定位应该说一直以来是非常明确的。1954年,我国颁布了新中国第一部宪法,确立了人民代表大会下“一府两院”的国家体制,明确了检察机关在国家机构中的地位及其体制。1982年,第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》也明确规定,“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,进一步明确了检察机关在国家机构中的地位及其与国家权力机关之间的关系。然而,由于我国后来的宪法并没有具体规定检察机关的职权,从法律的有关规定看,检察机关的法律监督,在内容上受到严格限制,即对法律执行情况的监督只限于对国家工作人员职务活动中构成犯罪的行为进行立案、侦查和公诉;对法律遵守情况的监督只限于对严重违反法律以致构成犯罪的行为进行追诉;对法律适用情况的监督只限于对三大诉讼活动中确有错误的判决、裁定以及违反法定程序的情况进行监督。{4} 检察机关的职权范围局限于公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督等方面,检察机关的职务犯罪侦查权成了检察机关对行政权监督的具体体现。而由于两大法系国家都不同程度地赋予了检察官对职务犯罪的侦查权,从20世纪开始,一些英美法系国家陆续针对职务犯罪案件作出特别规定,赋予检察官对职务犯罪案件的直接侦查权。{5} 如此,现行我国检察机关的职权与西方国家检察机关相比,就没有很大的差别,并且西方一些国家的检察机关还拥有参与、提起民事诉讼和行政诉讼的权力。在这种情况下,一些刑事法学者以中国检察制度的实然性为基点对比西方国家检察机关职权的特点,按图索骥来质疑我国检察制度显然具有一定的合理性。
  不过,被忽视的行政法学者的观点也是我们研究中国检察制度应当重视的问题。因为,行政法学者的观点从中国检察制度的应然性揭示了我国现行检察制度的“短板”—检察机关作为行政法制监督主体对行政权监督的缺位问题。也就是说,把两大法系国家的检察机关都拥有的职务犯罪侦查权等同于检察机关的行政检察监督职能的观点,既不符合我国行政执法权力缺乏监督的客观实际,也没有体现我国宪法对检察机关作为行政法制监督主体的要求。
  在我国改革开放初期,法律规定检察机关的职权为公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督方面,只能说是符合检察机关法律监督的性质和当时我国的实际情况。但是,30多年来的经济建设和法制建设,使我国各个方面已经发生巨大的变化,尤其是行政法律制度建设突飞猛进,行政权的扩张是改革开放初期远远不能相比的。如果依然把检察机关的职权锁定在“诉讼监督”的范围,则行政检察监督的缺失,必然会导致行政权力的普遍滥用,严重影响国家法制的统一。中国检察制度为何屡屡遭到质疑?在质疑与反质疑的争论当中,我们可以看到,两者往往都是从检察制度的实然性出发,而忽视了对检察制度应然性的研究。特别是一些论者对检察权属于司法权、检察机关属于司法机关、检察制度属于司法制度的推断,违反了检察制度的应然性要求,必然频频招致刑事法学者的质疑。正是由于一些论者漠视我国检察机关对行政权监督这个中国检察制度的重要内容,固守于现有法律规定的检察职权之“雷池”,在我国法律监督属性的检察机关和西方国家行政属性的检察机关都拥有公诉权和侦查权“趋同”的情况下,陷入了一次次只是关于检察机关的“名份”意义的理论论战。有学者认为,或许20世纪90年代末期对检察权的行政权定位,乃至取消检察体制的学理探讨让检察官们感到惶恐,他们忙于解说法律监督权的法理基础而忽略了对法律监督程序化的细微探究。{6} 这是我们在研究中国检察制度时应当引起注意的。
  然而,对中国检察制度质疑与反质疑的论战,以及刑事法学者与行政法学者对中国检察制度大相径庭的观点,反映了中国检察制度实然性与应然性矛盾冲突的理论问题,这是推动中国检察制度逐步完善的动力,也是必然出现的学术现象。
  (二)检察机关的行政检察监督实践游走于法律的边缘
  一般认为,我国现已形成较为系统全面的具有中国特色的多元化行政监督体系。{7} 实际上,我国的行政监督体系存在重大法制缺陷,即宪法规定的检察机关对行政权监督的缺位问题。
  纵观我国现行行政监督体系,无论是行政系统内部的监督,还是人民法院的司法监督,都是通过公民为维护个体利益的救济程序,客观上起到对行政权的监督作用。这种监督,其实只是对行政机关侵犯公民合法权益的一般违法行为进行监督,而对行政机关侵犯国家利益和社会公共利益的违法行政行为一直以来却处于监督的空白。譬如,行政处罚是国家法律责任制度的重要组成部分,是行政机关依法管理的重要手段之一。中国和西方目前的情况不同,西方的行政处罚从来没有发达到我国的程度,刑罚是西方国家制止违法犯罪的主要手段。有资料说,我国法律内容的80%要靠行政部门执行,行政处罚已成为我国社会生活中与公民关系密切、渗透各个领域的一种制度。{8} 而我国对行政处罚权的监督,只是对行政机关侵犯公民利益的行为通过公民的行政诉讼达到司法监督的目的,而行政机关侵犯国家利益和社会公共利益的滥用职权、以罚代刑、不移送涉嫌犯罪案件的违法行政行为却游离于监督之外。在经济转型时期,破坏社会主义经济秩序的经济犯罪急剧增加,1998年以来,我国经济犯罪的总量持续居高不下。立案数量从1998年的5.2万起增长到2001年的8.5万起,年均增长20%左右,远远高于普通刑事案件的增长速度。{9} 行政处罚程序是追诉经济犯罪行为的重要行政法律程序,和刑事诉讼程序同样涉及刑事犯罪,而行政处罚程序却没有设置一套基本的法律监督机制,对已经查出的经济犯罪案件是否移送司法机关处理基本上是由行政机关自己说了算,两者在监督制度设计上的天壤之别显然应引起我们的高度注意。
  我国检察权是按权力制约权力的监督理论来设置的,保障行政权的合法行使是检察权行使的重要价值之一,如果检察机关放弃对80%行政法律执行的监督,必然会给国家利益和社会公共利益带来极大的损害。所以,无论是在理论上存在对中国检察制度的质疑,还是在法律上存在对检察权的限制,当行政权滥用达到严重程度的时候,客观规律不以人们的意志为转移,对行政机关侵犯国家利益和社会公共利益的检察监督问题必然会通过检察实践表现出来,成为行政法学者呼唤检察监督的实践注脚。
  进入21世纪以来,行政处罚中违反刑事法律的严重问题触目惊心,引起了中央政府和有关国家机关的高度重视,特别是已经注意到对行政处罚权的检察监督问题,并且采取了一些应对措施。2001年4月,国务院发布了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》,要求加强行政执法与刑事执法的衔接,建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制,对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的,及时移送司法机关处理,第一次提出了加强行政执法与刑事司法的衔接机制问题。同年7月,国务院公布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架。2006年3月1日,最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部又联合公布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》( 以下简称《意见》)。行政执法与刑事司法衔接机制的初步构建,给长期以来行政处罚的封闭模式打开了一个缺口,对于防止行政处罚权的滥用,打击经济犯罪起到了非常明显的作用,是新中国成立以来检察机关对行政权监督的一次重大实践。仅据2009年最高人民检察院的工作报告称,2008年,检察机关督促行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件3864件,比上年增加4%。 {10}
  20世纪末,随着我国经济体制改革和社会结构变迁,国有资产流失而监管部门怠于起诉、社会公益受侵害而无人起诉等现象日益突出。一些检察院从“检察权对国家和社会公益的监管部门的直接监督、有限监督”理论出发,开始探索一种新的监督方式—督促起诉:发现对负有国家或社会公益监管职责的监管部门不履行监管职责时,检察机关会督促其及时提起民事诉讼,追回国有资产。浙江省检察机关自2004年实行督促起诉制度以来,办理督促起诉案件1500余件,已为国家挽回国有资产共计约17亿元,其中60%至70%出现在土地出让领域。{11}目前,我国已有10多个省(市)的检察机关相继开展了这项工作。
  与督促起诉应运而生的是检察机关督促监管的兴起,创新开展非诉讼监督工作。如2008年2月28日,哈尔滨市阿城区人民检察院民行检察科注意到当地某媒体报道该区玉泉镇粉尘严重污染问题后,立即深入当地调查,发现该镇共有149家企业,一些采石、水泥生产企业没有采取环保措施,造成当地粉尘污染严重,给人民群众工作和生活带来危害。为此,该院向区环保局发出了加大环境监管力度,责成污染企业尽快整改的检察建议。该区环保局十分重视,多次召开局务会研究整治方案。最终,在玉泉镇涉及环保不达标的71家企业中,有两家企业被处以罚款,两家企业被责令停产整顿,62家企业被责令限期整顿,使当地粉尘污染问题得到较好的治理。{12}
  检察机关如火如荼的行政检察监督实践,是对检察理论和立法的猛烈撞击,是不能熟视无睹的中国检察制度的法制走向。当然,也许是由于我国行政处罚制度与西方国家的差异,和西方国家对侵犯国家利益和社会公共利益违法行政行为选择公益诉讼的路径,使我们无从借鉴西方国家的法律制度来解析这个中国特色的法律问题;而我们的检察理论研究又以法律规定为“雷池”,所以面对检察机关如火如荼的行政检察监督实践长期游走于法律的边缘,成为与法治国家极不协调的现象,而不能在行政检察监督立法方面提供理论支持。
  二、中国检察制度行政检察监督宪法价值的回归
  司法改革对检察机关而言,在某种程度上就是实现宪法价值的“回归”。{13}目前,如何把法律监督理论同中国的实际相结合,根据我国宪法的要求,实现检察机关对行政权的法律监督,保障行政权的合法行使,是摆在我们面前的重要课题。
  (一)行政检察监督的宪法价值是中国检察制度锲而不舍的追求
  苏联法律监督理论是中国检察制度发展的理论基础。关于检察机关对行政权的监督,我国在建国初借鉴苏联的做法设立了检察机关的一般监督权。“一般监督”是从苏联翻译过来的一个法律名词。在苏联,它是指检察机关的一项职权,同时又是一种检察活动的方法。在我国新民主主义革命时期

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【参考文献】

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{3} 姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,法律出版社2006年版,第106页。

{4}张智辉:《检察权研究》,中国检察出版社2007年版,第66页。

{5} 卞建林、封利强:《检察机关职务犯罪侦查权的回顾与展望》,《检察日报》2008年7月17日

{6}熊跃敏:《民事检察监督改造论》,《中南大学学报(社会科学版)》2007年第5期。

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{13}韩大元、王晓滨:《检察机关的宪法地位不容置疑》,《检察日报》2006年11月20日。

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{19}《人民检察制度的优越性》,《法学研究》1954年第4期。转引自赵晓耕、刘涛:《论中华人民共和国检察监督职能的形成与发展》,《法学家》2006年第3期。

{20}列宁:《论"两重"从属制与法制》,载[苏]列别金斯基等编:《苏维埃检察制度(重要文献)》,党风德等译,中国检察出版社2008年版,第166页。

{21}喻建立:《行政执法与刑事司法衔接工作经验交流会综述》,《人民检察》2009年第12期。

{22}郄建荣:《行政处罚难震慑环境违法,打击环境犯罪司法为何使不上劲》,《法制日报》2008年9月23日。

{23} 林燕:《行政执法与刑事司法衔接,步向体制建设阶段》,《检察日报》2009年4月22日。

{24} 应松年等主编:《行政处罚法全书》 中国社会出版社1996年版,第16页。

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