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【期刊名称】 《江西警察学院学报》
新时代我国治安调解的消释与重建探索
【作者】 范佳华【作者单位】 中国人民公安大学
【分类】 司法【中文关键词】 治安调解;本土资源;规避责任;化解
【文章编码】 2095-2031(2018)06-0042-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 42
【摘要】

新时代的治安调解面临着民警主动压缩调解权限,依赖刻板的程序化办案规定的消释困境。这与执法实践中社会资本恶性应用、不同类型纠纷并存、国家法律与地方性知识冲突、新警调解技能缺乏密切相关。为此民警要通过治安调解所具有的纠纷事实多元阐释功能、全息性纠纷化解能力和成本优化效能来适应我国纠纷的转型变迁,为重建新时代的治安调解重建打坚实基础。

【全文】法宝引证码CLI.A.1272360    
  
  

2014年党的十八届四中全会明确指出,健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系在多元矛盾纠纷解决模式下,{1}公安机关的治安案件调解作为行政调解的一种,在矛盾纠纷化解中具有极其重要的作用,这种重要性最直观的表现为治安调解的案件数量,在2005-2009年平均每年治安案件调解结案量在247万件附近,而工商和司法服务部门共计在130万件附近,{2}可以说,治安调解已经构成了整个行政调解金字塔的塔基。但是在现阶段公安机关在治安调解过程中面临着主动压缩调解权限,转而依赖于刻板的办理案件程序化规定的困境,本文将对治安调解消释的原因进行分析,探寻治安调解的重建路径。

一、“治安调解”具有时代价值的本土治理资源

治安违法行为作为具有中国本土属性的概念,是与犯罪行为相区别的破坏社会秩序和侵犯法益的行为。我国这种治安违法和犯罪的二元划分的方式与西方显著不同,西方社会将破坏社会秩序、侵犯法益的行为均认定为为犯罪行为,在犯罪行为的具体类别划分上西方的犯罪行为包含重罪、轻罪和违警罪等,其中违警罪所规制的对象类似于我国治安管理处罚法所调整的破坏社会治安秩序的行为。{3}为何在我国治安案件会成为一种单独的违法状态而未归入犯罪行为,表面是由我国的立法技术所决定的。现阶段我国的刑法立法技术上既讲求定性又讲求定量,而在西方的刑法立法技术上只讲求定性不讲求定量。在讲求定量的立法模式下,将破坏社会秩序和侵犯法益的行为根据量的区别分为了犯罪行为和治安违法行为。{3}其实文化原因才是在我国采取治安违法和犯罪二分法的深层次原因,中国的传统文化使我国在刑事立法技术上很难做到只采用定性的方式而不采用定量的方式。在中国的社会话语体系下,犯罪行为是被社会全面否定的,一个人如果被人的行为被定性为犯罪行为,那么他会被社会所抛弃,人生发展将面临毁灭性的影响。但是治安违法行为就与犯罪行为有着显著地区别,在现在社会话语下对治安违法行为的评价不会像刑事犯罪那样蕴含着高度的道德评价,尽管治安违法行为也不是社会所能接受的破坏社会秩序的行为,但社会对其的否定程度要低很多。一个人如果被判处过刑罚,那么要想在社会中获得认可会面临重重地困难,将会因为“前科”而背负沉重的负担,而受到治安管理处罚的人则几乎很少遇到这些困境。{3}最后治安违法行为能够得到确认与新中国成立之后我国的国家强制能力不断增强也是密不可分的,在漫长的帝制时期国家对基层社会采取的是“皇权止于县”的社会治理方式,尽管在当时存在国家的科层体制和黄宗智所讲的“第三领域”,{4}但基层社会的问题大都交由地方精英来进行处理,而到了新中国成立之后随着国家强制能力的不断增强,通过组织化调控的方式取代了传统的乡村社会精英,这样所有的破坏社会秩序的行为大都进入到了国家的视野,需要国家来进行处理。为了对不同行为进行区别对待,开始建构起治安违法和刑事犯罪的二分法。我国现今的治安调解制度正是建立在治安违法和犯罪的二分法之上,是大传统时期的调解方式与新中国成立以来治安案件相结合的产物,在维护我国的治安秩序中起到了重要的作用。在科恩的观点里,调解不仅仅是传统儒家文化的影响,而且是社会个体、组织(家庭、社会、宗族)等在理性支配下的功能选择。{5}

治安调解作为现阶段我国大调解格局中重要的一环,在基层社会秩序维护中发挥着重要作用,对比1986年至2006年的治安案件与刑事起诉案件的比重,我们可以清晰地发现治安案件所占比重有越来越大的趋势,在1986-1996年治安案件在案件总量中的比重为84%,1996-2006年同一比重变化至89.5%。(详见表2)这说明在我国通过治安处罚的方式使违法行为非罪化的趋势变得越来越明显,大量的破坏社会秩序和侵犯法益的行为在进入到刑事审判程序之前便通过治安管理程序化解了,进而大大降低了法院刑事的刑事审判数量。如果将现在治安案件数的十分之一引入到法院的审判程序,整个法院的刑事审判总量也会翻番。{6}

表21986-2006年我国治安案件和刑事案件比重变化案件比重=治安案件总数/(治安案件总数+刑事起诉数)

┌───────┬───────┬───────┬────────┬──────┐
│时间     │刑事起诉增长率│治安案件增长率│相关系数    │治安案件比重│
│       │(%)      │(%)      │        │      │
├───────┼───────┼───────┼────────┼──────┤
│1986—2006  │10.35     │5.1      │0.925218    │86.7    │
├───────┼───────┼───────┼────────┼──────┤
│1986—1996  │12.1     │8.17     │0.805777    │84     │
├───────┼───────┼───────┼────────┼──────┤
│1996—2006  │8.56     │2.1      │0.957237    │89.5    │
└───────┴───────┴───────┴────────┴──────┘

但是现阶段治安调解出现了消释的困境,一些民警主动压缩调解权限,导致治安调解的效能降低,使公安机关在办理治安案件时失去了一个重要抓手。在笔者实习期间遇到一些治安调解消释的案件。

案例1:在某直辖市的一派出所,某日中午时候一年轻女孩和老年妇女因矛盾纠纷寻求警察帮助,警察经过调解双方当事人达成调解协议,由年轻女孩向中年妇女赔偿5000元。但到了晚上,中年妇女再次到派出所求助,说再要5000元,所提出的理由是“我已经老了,那个女孩还能挣钱,我不能挣钱了。”最后警察运用了各种方法将中年妇女劝走,整个过程中警察表现出的是无奈和愤怒,自己投入了几个小时却换来了这种让人失望的结果。这个案件充分暴露出我国治安调解协议缺乏确定力和执行力的问题,当事人可以在成本较小的情况下不遵循原治安调解协议,在事后与民警民警沟通过程中民警对现今的治安调解协议效力也抱怨颇多。

案例2:在某自治区的一乡下派出所,前一天晚上有人报案说与自己的兄弟发生了肢体冲突,让警察去处理,警察赶到现场之后由于天色较晚且双方当事人已经散去,为此派出所民警告诉双方第二天白天到派出所接受处理。第二天民警给双方当事人主持了调解,但是全程都是以治安行政拘留作为后盾,直接向双方当事人表态,如果不签协议就都拘留。双方当事人迫于压力签了协议,但是兄弟之间的关系并没有得到缓和了,出了派出所的大门就骑着摩托车扬长而去。在我私下与民警交谈时他说他也是无奈之举,现在手里的案件太多了,如果都用情理来调解会消耗掉大量的时间,哪里能调完。

上述两个案件都是治安调解的案件,第一个是派出所民警动用情理去调解,投入了大量的精力,换来的是一方当事人想违约,民警又投入了大量的时间才保住了原来的调解协议。第二个案件全程无情理沟通,看似是依法调解,但双方当事人的紧张关系未能够得到缓和,矛盾未能真正化解,违背了调解的初衷。可见,我国治安调解在基层矛盾纠纷化解中出现了消释的困境,如果不能准确认识这些困境将会影响到公安机关在人民群众心目中的形象和公安机关的治理绩效,甚至吸附党和政府的执政合法性。

二、治安调解在基层执法实践中的六大消释困境

(一)基层民警在执法中缺乏关系网络、情理等本土资源的应用

在我国漫长的大传统时期的社会组织关系一直是“差序格局”,虽然新中国成立之后国家基于新的国家理想和革命话语对传统的社会关系网络进行了一系列的改造,但社会关系网络和情理等本土资源在基层社会秩序维护中仍然具有重要意义。现阶段大量基层民警在治安案件调解过程中缺乏对关系网络和情理等资源的应用使治安调解面临着困境,分析其原因主要是不敢用和不会用。不敢用表现为在我国现阶段的调解领域“依法调解”话语已经成为政治正确的一条主要标准,如果不“依法调解”会面临非常大的政治压力。{7}在执法规范化建设的大背景下,各层级立法部门为规范公安机关依法行使职权制定了大量的程序性和实体性的规范,这些规范为公安机关人民警察办理治安案件划定了清晰地权限范围。基层民警办理治安案件是否合乎规范是其工作绩效中最为重要的一项考核制度,而调解过程中伴随着双方当事人的复杂利益博弈,这些博弈往往是针锋相对的,办案民警为了使双方当事人达成合意往往会动用自身和双方当事人的社会关系网络等情理资源,但动用这些非法律资源往往会越过立法部门所划定的权限范围,导致自身的被动,为此大量基层民警本着多一事不如少一事的原则倾向于严格按照规章制度和正式的工作流程行事。“调解过程中法律就是个框,搭建起了个舞台,民警的调解过程就是在这个舞台中跳舞,但是一定要保证自己不要从舞台上张掉下来,也就是说不要触碰各种红线。但是现在调解的舞台越来越复杂,舞跳起来越来越困难,容易出现问题。”(对Z警官的访谈,2018-4-1)(缺乏关系网络、情理等本土资源的应用)不会用主要是由于治安调解是一项专业技术性极强的工作,而现在的派出所的大量新警是大学毕业之后通过考试途径进入到公安队伍的,他们缺乏社会经验和治安调解的经验,为此不会利用关系网络、情理等资源来化解矛盾纠纷。作者在与一刚刚进入到公安派出所工作的民警访谈时发现新警更注重的是依据法律来进行调解,利用法律权力来压迫违法者,不注重双方矛盾纠纷的真正化解。“我在调解过程中直接向当事人讲清法律关系,不行就直接处罚,这一般都能调解成……一般要求双方当事人现场履行,出门后谁也不认识谁。”(对Z警官的访谈,2018-4-1)

严格遵循实体和程序规范,不适用本土资源也是上访压力下民警的被动选择,在压力型体制下上访是公安机关治安行政执法中最畏惧情况,当事人往往将对行政执法之外的社会因素不满引入公安行政执法实际,进而诉诸上访渠道进行解决。同时治安调解是在公安机关的支持下对当事人实体权利进行调处,在这个过程中因各种原因很难使双方当事人做到绝对的满意,尤其是在履行治安调解协议之后,一方感觉到自己的利益在治安调解过程中受损,又缺乏救济渠道,便走上了信访渠道。办案民警出于自身利益考量,为了规避自己的办理的案件进入上访渠道便会根据情况做出治安管理处罚,将民事纠纷引入到诉讼程序进行解决。这样不但可以提高办案效率,还可以避免不必要的麻烦和冲突,充分彰显了现在基层人民警察的理性人特征。

(二)治安调解协议达成效率低,执行效力缺乏法律规范保障

在我国治安调解协议是契约自由原则、意思自治原则等民法精神在矛盾纠纷化解领域的自然延伸,因此达成的调解协议一定是双方当事人都能接受的合约,从总体上看对双方当事人都较为有利。这其中必然涉及双方当事人的利益交换,一方在这方面利益上妥协一点,另一方在那方面利益上妥协一点。但是这个利益交换的过程中涉及双方当事人的实体权利处分问题,当事人会通过理性的利益考量决定自身的权利该如何处置,整个权力处置中充满着利益博弈,为此调解协议很难达成。同时随着我国公民的权利意识和权利能力的不断提高,公安民警所提出的调解建议有时也不被双方当事人所接受,这就导致一些治安纠纷久调不结、长期搁置,最终将治安案件的民事赔偿部分转入审判渠道。谨防骗子

治安调解过程不同于民事审判活动,从性质上看治安调解协议是一种由公安机关主持下签订的一种合同行为,在效力上仅仅是一种双方当事人的合意,不具有确定力和执行力,而人民法院的民事审判活动所获得判决具有确定力和执行力。现阶段我国公安机关的治安调解与其他大多数行政机关的调解一样,缺乏强制执行力,双方当事人违反治安调解协议的成本低。在当事人违反调解协议之后公安机关只能依据《治安管理处罚法》做出治安管理处罚,缺乏其他补救办法,而当事人依旧保有诉权,可以继续寻求司法资源来解决矛盾纠纷。“现在我们在调解过程中,当调解协议做出之后,我们都会要求当事人双方在现场履行完毕,一般就是将钱现场点清,出了门谁也不认识谁,但是当数额较大或其他履行义务的时候往往不能现场履行,这在后续的履行中极易出现问题,我们一般是通过电话催促双方履行,但是不履行的情况还是有的”(对L警官的访谈,2018-4-1)在这种调解效率、效力呈现双低的态势下,基层民警为了避免无用功,往往不适用调解程序。

(三)治安调解中的社会资本恶性应用问题突出

虽然我国基层社会已不再是乡土社会时期的熟人社会,但一旦遇到了“麻烦”托关系、找门路的情况依旧存在。尤其是在小的区域内,借用家族关系、姻亲关系、同学关系往往很容易找到熟人,这些熟人往往便成为遇到“麻烦”者的靠山,介入到治安纠纷化解的全过程,给治安调解带来阻力。同时派出所规划大多与基层政府行政区划相同,这导致派出所工作嵌入到乡、镇、街道办的方方面面,再加上由于派出所人员流动性弱、开展工作经常要嵌入到百姓的日常生活,使派出所民警很快便会成为辖区内的熟人,虽然熟人便利了派出所的工作,但往往也会变为治安调解工作中的恶性社会资本。“我是12年进入到我们所的,到现在也有6年时间了,在这6年时间内我们所一共进来了六个人,调出去了6个人,我们所一共是20个民警,流动量还是很小的”。(对W警官的访谈,2018-4-1)

(四)谋利型调解、解决纠纷型调解、转化型谋利调解并存

根据现阶段我国矛盾纠纷双方当事人的本质诉求可以将治安案件分为三大类,分别是纠纷解决型调解、谋利型调解,转化型谋利调解。在谋利型调解中一方当事人参加调解的初衷是谋取不正当利益,这种案件往往是由一方当事人“碰瓷”引起,以谋取不正当利益作为主要的生活来源,积累了丰富的与公安机关交涉的经验,以纠纷解决型调解为外衣。基于谋利型调解的这些特征,这种调解完全属于公安部《公安机关治安调解规范》中规定的不予调解的治安案件的寻衅滋事,但是这由于这种调解的隐蔽性,公安机关很难从治安案件中将其从治安调解案件中排除,为此实践中这种案件还是大量进入调解程序。在调解程序中谋利型调解中被讹诈的一方当事人有时会出于种种原因牺牲自己的利益,虽然矛盾纠纷貌似获得了解决,但这不符合社会公平正义的普世价值,同时也严重损害公安机关的社会形象,不利于社会诚信体系建设。在更多的情况下这种纠纷是难以调解的,公安机关久调不结,最后进入审判程序。

转化型谋利调解是双方当事人因治安案件进入调解程序后,一方当事人狮子大开口,借机谋取不正当的利益。这种情况下因一方当事人要价过高,双方很难达成合意,调解的成功率极低。如果另外一方当事人为了尽快解决纠纷最后做出让步,达成了协议也是违反民法基本原则的,履行起来面临诸多问题,更重要的是这种解决方式也会不利于社会的诚信建设,破坏公安机关在人民群众心中的形象。在纠纷解决型调解中,双方当事人同意调解的初衷是为了缓和双方关系、达成调解协议,真正化解双方的矛盾纠纷,而且这种调解容易达成调解协议。面对这种类别的调解,基层民警也是乐于开展调解的,结果也会符合社会大众的基本价值观念,能够树立起公安机关及其人民警察的良好形象。现阶段在这种谋利型调解、转化型谋利调解、纠纷解决型调解并存的情况下,派出所民警不能准确区分三种类别的调解形态,为此部分民警便有了不愿调解的心态。

(五)国家法律法规与地方性知识的冲突

虽然近年来国家层面“送法下乡”和地方层面的“迎法下乡”取得了很大的成效,但在基层执法实践中依旧可以感觉到国家法和地方性知识的激烈冲突,在丧葬、赡养、婚姻、祖业等方面表现尤为突出。在本土资源论视角中,纠纷解决正式法律制度对村庄社会关系和村落共同体中人际间的生活预期具有一定的破坏力。{8}这种破坏力在治安案件办理中表现得尤为明显,案件双方当事人往往一方依据的是国家的正式法律制度,而另一方依据的是在当地具有极强社会认同的地方性知识,公安机关为此会陷入了两难的困境。即使《民法总则》第10条规定:处理民事纠纷,应当依照法律;法律没有规定的,可以适用习惯,但是不得违背公序良俗。但是这只能弥补制定法的不足,尚不能解决国家法和地方性知识的冲突问题。为此公安机关基于自身利益的权衡依据《治安管理处罚法》等法律法规对治安案件处理,民事争议告知双方当事人到法院进行民事诉讼。正如霍布斯所认为的,所有的自然法则都源自于理性的第一条指令:自我保全。{9}在这种自我保全的追求下,公共服务机构的人员会出现消极怠工的工作方式,导致整个社会的运行成本大大增加。“办理案件中最难处理的就是这种一方当事人的主张与国家的法律有冲突的情况,如果在调解中他不让步,那我们只有依据程序性规定,在调解两次之后双方当事人仍不能达成调解协议的情况下依法做出处罚,民事争议让他们到法院进行解决”(对Z警官的访谈,2018-4-1)

(六)基层民警治安调解的能力呈现弱化趋势

在改革开放初期,警察权威是在一次又一次的“严打”中生产出来的,在那时警察的执法力度大、效果显著。社会上的混混、小偷等灰色势力都是畏惧警察的,在普通百姓的心理也是对警察十分敬畏的。当时警察在百姓心目中的形象是既是合法权益的保护者也是日常行为的管理者,还是违法行为的惩罚者。“我工作刚开始的时候,一个人骑着自行车便可以把十

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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