查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《江西警察学院学报》
检察官员额制办案模式:阶段难题与突破路径
【副标题】 以基层检察机关审查逮捕工作为视角【作者】 潘志勇方旭阳沈晓颜
【作者单位】 桐乡市人民检察院桐乡市人民检察院桐乡市人民检察院
【分类】 检察院
【中文关键词】 检察官员额制;办案模式;司法责任制;司法改革
【文章编码】 2095-2031(2018)06-0095-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 95
【摘要】

在当前的司法体制改革中,法官、检察官员额制起着前提性、基础性作用。虽然检察官员额制办案模式运行总体平稳,但也出现了一些阶段性难题:贯彻司法办案亲历性原则不彻底,检察官之间对类似案件评判标准不一,检察官助理制度改革滞后,入额院领导办案机制受到质疑以及案件审核机制不够完善等。为此,应当注重深化和落实员额检察官司法责任制,构建合理的检察官助理制度,并健全入额领导办案机制和审批审核机制。

【全文】法宝引证码CLI.A.1272362    
  
  

一、必要的引言

2013年11月,党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出要建立符合职业特点的司法人员管理制度。此后,员额制被纳入中国司法体制改革的核心内容。{1}党的十九大报告指出,深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。2017年10月25日,中共中央办公厅发布《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》,该意见实质上是一份完善法官检察官员额制的专门性指导性文件。十九大三中全会,中共中央发布《关于深化党和国家机构改革决定》,再次明确提出全面落实司法责任制,完善法官、检察官员额制。可见,在这一轮司法体制改革中,法官、检察官员额制起着前提性、基础性作用,得到了高度重视。

检察官员额制改革的成效需要接受长时间的实践检验。以历史的眼光来看,全面深化司法体制改革(包括员额制改革)已经进行到了第五个年头,最高检也于2017年年中完成了首批员额制检察官的选任,但当前时期仍然属于推行员额制的“过渡阶段”。在改革初期“进行评估和反思,为制度再设计梳理数据、积累经验和素材就显得尤为紧迫”,{2}这也是促使检察官员额制改革突破“瓶颈期”,度过“转型期”,进入“稳定发展期”的重要手段。值得一提的是,当前学界对检察官员额制的研究集中在员额的选任制度、数量设置比例、制度推进进度、司法责任制落实等“本体论”方面。我们认为,“法律与社会现实之间的错综复杂的关系,往往在基层有更为直接、生动、鲜明的反映和体现”,{3}所以本文的研究路向是从实施员额制后基层检察官办案实践运行情况出发,从日常办案的切身体会和司法经验中对员额制改革的阶段性难题进行分析、并提出突破路径。

二、检察官员额制办案模式的阶段概况

(一)检察官员额制办案模式的推进

2016年年底,根据改革安排,Z省T市(以下简称T市)人民检察院将部分检察官纳入了员额管理,但办案模式未有任何变化。2017年6月1日,Z省人民检察院下发《Z省基层人民检察院职权配置规定(试行)》,即检察官办案“权力清单”,要求下级机关遵照执行。2017年6月,为适应司法体制改革,Z省检察机关对统一办案软件系统进行了升级,其中最重要的目的就是为推行新型办案模式提供技术支持。2017年6月14日,T市人民检察院正式试行升级后的办案系统,但为了确保办案质量,该院决定实行一段时期的过渡期,即三级审批制保持不变。2017年7月31日,该院召开全面落实司法责任制动员大会,明确从2017年8月1日开始,决定落实Z省检察机关的要求,将业务部门办案人员组成了“1员额检察官+1检察官助理”的办案组,实行检察官员额制后新型办案模式,实行严格的司法办案责任制,员额检察官在职责权限内对办案质量终身负责。

(二)检察官员额制新型办案组织的配置模式

自实施员额制以来,T市人民检察院的办案组主要分两种,一种是“某某检察官独任办案组”,即由一名员额检察官和一名检察官助理组成,一种是检察官联合办案组,即由两名以上检察官和若干检察官助理组成。在检察官独任办案组方面。截止2018年6月,T市人民检察院侦查监督部门有五个独任检察官办案组。配备人员情况为:其中三名员额检察官分别与一名检察官助理组成比较固定办案组,其中两名员额检察官与同一名检察官助理组成了不同的办案组,即该名检察官助理须辅助两名员额检察官办理案件。在检察官联合办案组方面,目前为止仅临时组成过一次。主要原因是当时办案的一个案件嫌疑人人数众多,“二人模式”的独任办案组无法完成业务工作,所以组成了两名检察官与若干名检察官助理为模式的办案组。

(三)检察官员额制办案的基本流程

首先,关于独任办案组的办案流程。所谓检察官独任办案组是指,由一名员额检察官和若干检察官助理组成的办案组织。具体到T市人民检察院,即由一名员额检察官和一名检察官助理组成。该办案组的主要办案流程为,案件经由系统随机分到该组后,再由员额检察官进行再次分配,一般来说是按照1:1的原则分配给自己和检察官助理“主办”[1]。之后,检察官对自己主办的案件经审查后直接作出决定并签发正式法律文书。但检察官助理办理案件则是提出承办意见后提交检察官决定。所以,对检察官助理来说,其所承办案件的模式较以往来说并无变化,仍实行审批制度,只是审批层级减少了“分管检察长”一层。其次,关于检察官联合办案组办案模式。由于人数众多、案情复杂的案件毕竟是少数,且检察官联席会议、疑难复杂案件审批机制的存在,导致组成检察官联合办案组的情况出现的概率较小。以笔者遇到的一例案件为例。该案为一起涉案犯罪嫌疑人数30人以上的诈骗案,为保证在法定的七日期限内完成办案任务,该院侦查监督部门成立了检察官联合办案组,由两名检察官和三名检察官助理负责办理,由其中一名检察官主办,而另外一名检察官承担则是检察官助理角色。

(四)具体案件的决定、审核(审批、审阅)方式北大法宝

具体案件的决定权是检察官员额制改革的重要问题。总体来说,T市人民检察院对逮捕案件和不批准逮捕案件实行不同的决定或审核模式。在逮捕案件方面,一般的案件由检察官直接作出逮捕决定,然后由部门负责人“阅”后签发法律文书。对于疑难重大复杂案件,则由检察官提出逮捕意见,由部门负责人阅后交由分管检察长审批决定;在不批准逮捕案件方面,若案件系“定罪不捕”则由检察官直接决定,由部门负责人在纸质意见书上签写“阅”后,再纸质交分管检察长签写“阅”后签发正式法律文书。若案件系“疑罪不捕”则由检察官直接决定,由部门负责人在纸质意见书上签写“阅”后,再由分管检察长在办案系统内签写“阅”后签发正式法律文书。这里有两个问题,第一个是为什么疑罪不捕的案件是由分管检察长在办案系统内签写“阅”,而定罪不捕的案件则无须经过办案系统,只是由其在书面上签写“阅”呢?这是因为,根据《Z省基层人民检察院职权配置规定(试行)》,对于事实不清、证据不足不捕的案件,检察官作出决定后签署法律文书前应当送检察长审核。第二个问题是审核、审阅、审批的意义有何不同?“审批”的含义一目了然,不予赘述。其实“审核”和“审阅”并无实质性区别,其作用实质上是对检察官承办案件进行一定程度的监督。

三、检察官员额制办案模式阶段性难题

对于一直奉行和习惯于科层制的中国司法机关来说,员额制改革不啻为一项具有“突变”性质的“革命”,在这场前无古人的变革中,肯定会出现许多无法预料的问题,而总结这些问题无疑有利于更一步推进和完善这项改革。因为“在每一个可能有不同意见的题目上,真理却像是摆在一架天平上,要靠两组相互冲突的理由来较量”,{4}“若放弃争论,可能会暂时掩盖问题,但问题和矛盾始终留在那里没有得到妥善解决,并随时有可能并一步发酵”,{5}所以下文列举的几方面的实属查漏补缺、抛砖引玉之用。

(一)员额检察官贯彻司法办案亲历性原则不彻底

首先,在讯问方面存在的亲历性不足的问题。根据司法改革的要求,按照法律规定应当讯问犯罪嫌疑人和被告人的,员额检察官至少亲自讯问一次、应当询问关键证人或其他诉讼参与人,以及其他重要诉讼活动。在日常的审查逮捕工作中,讯问对审查案件起着非常重要的作用。但是,面对较为繁重的办案任务,在现有的办案力量下,检察官几乎难以做到参与每个案件的讯问工作。例如,我们以T市人民检察院一位员额检察官(以下简称P检察官)作为研究对象。自2017年6月至2018年6月这一年期间,P检察官独任办案组(P检察官+T检察官助理)总计承办案件200余件,显然,要求P检察官亲自讯问每一个犯罪嫌疑人是不现实的。虽然P检察官努力参与T助理所协办案件的讯问,但仍然感到力不从心。据统计,这一年来P检察官亲自讯问或参与讯问总计120余件,也就是说P检察官亲自讯问的案件数量占其独任组所有案件的60%.正是考虑到审查逮捕工作办案期限短这一特殊性,Z省检察机关对此放宽了规定:除对案件有疑问、犯罪嫌疑人要求当面陈述、重大复杂案件、未成年人或盲聋哑人案件外,其他普通案件,可以由检察官助理讯问。其次,在审查卷宗方面存在亲历性不足的问题。审查卷宗是检察机关办理案件最基本的形式,“去行政化、司法责任制、员额制”等一系列改革举措的一个重要目标就是为了促使检察官亲自审查“卷宗”,而非仅仅审查“报告”。但是,仍然是囿于案多人少这一矛盾,检察官只审查“报告”的情况存在仍然存在。在现实办案中,先由检察官助理负责前期卷宗审查、审查意见书的撰写,再由检察官后期审核并签发的办案形式割裂了检察官对案件的实质审查与后期研判行为的统一性,是检察官司法办案亲历性不足的重要体现之一。

(二)检察官之间对类似案件评判标准不一,影响检察权的统一性

司法责任制改革一个重要目标是实现“由审理者裁判,由裁判者负责”制度,革除了以往“三级审批制”的办案模式。这就与检察机关的上述特点存在一定的矛盾,因为检察权的生效都是以“某某人民检察院”的名义作出,所以检察机关必须保证其所辖检察官作出的决定具有相对的均衡性,否则会影响到检察权实施的统一性甚至公信力。为此,T市人民检察院侦查监督部门出台了《常见刑事犯罪案件逮捕标准(试行)》的规定,对常见案件在金额、次数、情节等方面作出了较为详尽的“数量化”的逮捕标准,例如“数额较大”型的盗窃,无盗窃前科的一般数额要求5000元以上。在实践中,虽然该院各员额检察官以该规定作为逮捕的重要参考,但“法律是一门经验主义的学科……进行法律事实判断,证据收集,罪与非罪、此罪与彼罪认定的过程都是基于人类经验的一种价值评定,而不是机械的、一成不变的”。{6}所以,由于经验水平、个体性格等方面的差异,对相同类似案件的处理会有不一致甚至大相径庭的情况出现。例如,在李某涉嫌容留他人吸毒案和易某涉嫌容留他人吸毒案两个案件中,两位犯罪嫌疑人容留他人吸毒次数基本一致,均有犯罪前科,但承办两案的两位检察官作出了逮捕和不批准逮捕的两种决定。而这种情况,在以往的“三级审批制”办案模式下出现的概率要小。

(三)检察官助理办案模式仍袭旧制,办案效率未有提升

改革之前,检察员与助理检察员甚至是新录用的书记员办案模式基本一致。改革后,根据要求,办理案件应当是员额检察官主办,检察官助理协办。但根据目前情况看,大致存在三种模式,一是“员额检察官和检察官助理各自主办型”,即检察官办案组内的案件,由员额检察官与检察官助理各自“主办”,员额检察官办理的案件检察官助理不参与,检察官助理办理的案件基本办理完成后由员额检察官审批。该模式为T市人民检察院改革后,检察官办案组分工的最常见形式,此种形式下,对于检察官来说,承办案件直接作出决定,但对于检察官助理来说,其审查案件后,仍交由员额检察官审批,与未改革前的办案模式变化不大;第二种模式是“员额检察官和检察官助理分工合作型”,即员额检察官和助理同时办理同一案件,分工合作。此种模式最符合改革的要求,但在实践中由于办案人员相对不足、案件量较多、办案期限短等条件限制,员额检察官与检察官助理所承担的工作常常本末倒置,有出现员额检察官负责审查书面证据材料,制作审查报告,由检察官助理前往看守所讯问犯罪嫌疑人的情况出现。这种模式下,员额检察官虽然亲自审查了所有卷宗,制作了审查报告,但未亲自讯问犯罪嫌疑人,可能无法及时掌握犯罪嫌疑人的认罪态度、口供变化等信息,也不符合Z省关于审查逮捕案件“每案必提”的工作要求;第三种模式是“员额全部交办型”,即办案组内全部案件交由检察官助理审查,形成审查报告后,由员额检察官审批,此种情况较为极端,但亦不排除其存在的可能性。所以,我们发现,目前存在的上述三种检察官助理办案模式在很大程度上“仍袭旧制”,甚至可能会有“员额检察官不办案,检察官助理承包案件”的倒退之虞。从办案效率上来看,总体来说,较之员额制改革之前,检察机关的司法办案效率并未得到有效提升,这并不符合办案经济原则,因为“刑事诉讼之机能,在维持公共福祉,保障基本人权,不计程序之烦琐,进行之迟缓,亦属于个人无益,与国家、社会有损。故诉讼经济于诉讼制度之建立实不可忽视”。{7}

(四)检察官助理制度改革滞缓,检察官助理工作学习积极性受到影响

可以说,检察官助理制度能否得到充分的发展,关系到司法体制改革的成败。但是从当前的实践来看,检察官助理制度改革滞缓,检察官助理尤其是以往一直承担主要办案任务的助理检察员的工作和学习积极性受到一定程度影响。具体主要有以下几个方面。第一,检察官助理制度改革未得到充分重视。以T市人民检察院2017年政工工作情况为例。在该部门七项主要工作中,涉及检察官助理制度方面只有“人员分类定岗”一项基础性工作。而在检察官助理职务序列、办案模式、薪酬待遇、晋升渠道等方面几无具体措施。这是全国性的普遍问题。第二,检察官助理办案模式与改革前并无明显差别,工作量甚至有所增加。实践中有时候会出现一位检察官助理辅助两位检察官的不正常现象出现。例如在T市人民检察院侦查监督部门,四名检察官助理中有三名分别须协助两名以上检察官办理案件;第三,在办案署名、各项考评、报酬待遇、晋升渠道等方面的不公平或不平衡,导致检察官助理的工作积极性必定会受到一定程度的影响。尤其在检察官助理职业晋升的问题上值得注意。第四,原承担主要办案任务的助理检察员转任为检察官助理后心理落差较大,影响了干警的切身利益,得不到其有效的支持[2]。这种倾向也出现在被视为“隔壁公司”的人民法院:“在访谈中,笔者发现C区法院……部分年轻的未入额的法官被定为司法辅助人员……在这一过渡期工作中也有得过且过的倾向”。{1}31

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}陶杨,赫欣.隐忧与出路:关于法官员额制的思考——基于A省B市C区法官员额制改革的实证分析[J].政治与法律,2017,(1):24.

{2}刘斌.从法官离职现象看法官员额制改革的制度逻辑[J].法学,2015,(10):56.

{3}苏力.送法下乡——中国基层司法制度研究[M].北京:中国政法大学出版社,2000:10.

{4}[英]密尔.论自由[M].许宝骙,译.北京:商务印书馆,1959:41-42.离婚不离婚是人家自己的事

{5}载贺荣.公正司法与行政法实施问题研究[M].北京:人民法院出版社,2014:40.

{6}董邦俊,黄珊珊.法官员额制之异化风险和未来路径[J].湖北警官学院学报,2018,(1):19-20.

{7}陈朴生.刑事经济学[M].台北:正中书局,1975:327.

{8}陈永生,白冰.法官、检察官员额制改革的限度[J].比较法研究,2016,(2):24-25.

{9}林竹静.独任检察官制度:理论框架和实证考察[J].交大法学,2017,(2):145.

{10}马英川.检察人员分类管理制度研究[J].法学杂志,2014,(8):120.

{11}刘敏,全亮.基层检察院员额制度改革的困境和出路[J].广西民族师范学院学报,2017,(1):69.

{12}任海新.检察官员额制的考量因素[J].人民检察,2016,(11):16.

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1272362      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】

热门视频更多