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【期刊名称】 《广东社会科学》
中国司法评估制度完善研究
【作者】 孙晓东【作者单位】 华东理工大学法学院{副教授,博士}
【中文关键词】 指标体系;司法;绩效评估;法院工具体系;方法
【文章编码】 1000-114X(2018)06-0231-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 231
【摘要】 通过对中国和美国司法评估制度的比较研究,可以为建立有效绩效评估制度探索标准,一种有效的绩效评估制度应具备如下条件:明确的目标;真实和可靠的评估方法;不带有个人臆断和偏见;评估制度被员工接受;评估制度被组织领导支持。中国司法评估制度的完善应该强调:厘清案件质量评估制度与法官个人评估制度的界限;指标的设计与选择简单清晰,指标的使用追求精细;采用定性评估和外部评估的方法。
【全文】法宝引证码CLI.A.1249423    
  随着经济、政治和文化等因素的深入发展,我国社会发展进入了新时代,作为法治社会必要条件的司法体制改革以及综合配套改革也必然进入全新的阶段。在深化司法体制改革的背景下,对作为司法体制综合配套改革重要内容之一的司法评估制度的完善进行研究,具有重要意义。美国的司法评估制度起步较早,有关制度相对成熟,其制度中的合理因素可以借鉴。本文拟通过中国和美国司法评估制度比较的视角,对我国司法评估制度的完善作出探索。
  一、中国司法评估制度的类型分析
  司法评估制度一般应该由如下核心要素组成:谁来评估,即评估主体;评估什么,即评估对象;为什么评估,即评估目的;如何评估,即评估方法。在一定意义上,可以认为,司法评估制度是一定的评估主体,为了实现提高司法质量(Judicial Quality)或司法绩效(Judicial Performance)[1]等目标,对法官个人或法院等对象,采用指标体系分析等定量或定性的方法,进行评价并实现科学管理的制度。一般而言,法官考核制度、审判绩效考核制度、案件质量评估制度是我国比较有代表性的司法评估制度。
  1995年实施的法官法确立了法官考核制度,《人民法院五年改革纲要(1999-2003)》也提出将“在科学的法官管理制度下,造就一只高素质的法官队伍”作为司法改革的目标。在法律政策层面的因素和实践层面的因素的相互作用下,中国的法官考核制度逐步形成并不断完善。中国的法官考核制度带有如下一般性特征:第一,法官的考核主要由所在法院实施,属于内部考核,考核的主体一般包括:庭室领导、政治部、监察室、研究室、院考核委员会和院党组等机构。[2]第二,对法官考核的标准一般在“德、能、勤、绩”等几个方面。第三,中国法官考核制度的目的主要在于对法官的管理。法官考核的结果作为对法官奖惩、培训、免职、辞退以及调整等级和工资的依据。
  随着公共管理部门的绩效考核制度向司法领域的渗透,尤其是在一定程度上适应审判管理改革的需要,审判绩效考核制度日益受到法院的重视并成为了典型的具有代表性的制度。江苏省高院在2003年制定了《关于建立全省法院审判质量效率统一指标体系和考评机制的实施意见(试行)》和《全省法院法官审判业绩考评管理实施办法(试行)》等制度改革文件,在江苏省法院系统实施审判绩效考核制度。重庆市高院在2003年制定了《重庆市基层人民法院工作目标年度考核办法(施行)》等文件,在重庆市基层法院系统开始实施以工作目标年度考核为形式的审判绩效考核制度。《人民法院第二个五年改革纲要(2004—2008)》将“建立科学、统一的审判质量和效率评估体系”、“科学设计考评项目,完善考评方法,统一法官考评方法,统一法官绩效考评的标准和程序,并对法官考评结果进行合理利用”作为进一步司法改革的目标。在最高人民法院改革目标的指引下,更多的地方法院不同程度地实施了审判绩效考核制度。审判绩效考核制度具有如下一般性特征:第一,审判绩效考核制度较多地受到公共管理部门实行的绩效评估制度思维方法的影响,公共管理部门的绩效评估方法强调有效地监督与控制雇员,审判绩效考核制度也试图以法官个体为评估对象从而达到对法官有效管理的目的。第二,在评估标准上,主要采用指标的标准,强调指标体系的运用。开庭率、调解撤诉率、审结率、服判率、发回改判率等指标是常见的标准。[3]第三,在评估方法上,主要采用量化评估的方法,根据指标进行打分并作为评估的主要依据。根据地方法院的具体考核方案:考核的基本分为100分,按照指标分别规定分值和考核要求,达到要求即获得该项分值,未达到要求则按照一定比例或数值扣分,各项指标得分之和就是考核得分。[4]
  我国司法评估制度的另一个典型制度是案件质量评估制度。2011年最高人民法院正式发布了《关于开展案件质量评估工作的指导意见》,决定在全国各级人民法院正式开展案件质量评估工作。我国司法系统实行的案件质量评估制度具有如下一般性特征:第一,从评估目标上看,案件质量评估制度的主要目标在于提高案件质量,具体是追求案件解决的公正性、效率性和效果性。第二,这种评估制度主要以指标分析为评估标准,以数量分析为方法。案件质量评估指标体系由1个一级指标、3个二级指标、31个三级指标构成,公正指标11个、效率指标10个、效果指标10个。[5]第三,这种评估制度的评估对象的范围较宽泛,既包括法院整体、也包括业务部门和法官个人。从该制度的实际运行情况看,案件质量评估制度包括三个层次:最高人民法院对地方法院的案件质量评估,高级人民法院对中、基层人民法院的审判绩效考核,各法院对审判业务部门和法官个人的审判绩效考核。[6]
  我国的司法评估制度在发展过程中,在提高审判质量与效率、维护公平正义等方面发挥了较为明显的作用,其取得的成功是值得肯定的。但是我国的司法评估制度也暴露出定位不准、目标不明、方法不当等明显问题,应该积极研究策略进行完善,从而使其发挥更好的效果。党的十九大报告对司法体制改革提出新的要求:深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平和正义。司法评估制度是司法体制综合配套改革制度之一,完善司法评估制度对于新时代司法体制改革的深化具有重要意义。
  二、中国和美国司法评估制度的比较分析
  美国的司法评估制度起步较早,制度运作相对较为成熟。通过中国和美国司法评估制度的比较,可以总结相关制度的优点和缺陷,从而为研究我国司法评估制度的完善打下基础。
  (一)中国和美国司法评估制度比较的框架和标准
  美国的州法院中心(National Center for State Courts)等机构在1987年前后建立了一套审判法院行为标准和评估体系(Trial Court Performance Standards and Measurements System),由于该评估体系指标繁多而且缺乏可操作性,这套评估体系在实践中并未被州法院系统所广泛采纳。在审判法院行为标准和评估体系的基础上,州法院中心(NCSC)在2005年前后建立了法院评估工具体系(CourTools),该体系目前已经被部分州法院系统所采纳使用。与美国的法官选举制度相适应,作为考评法官个人的司法绩效评估制度(Judicial Performance Evaluation)被部分州法院系统所采用。在一定意义上可以认为,法院评估工具(CourTools)制度和司法绩效评估(JPE)制度是美国司法评估的典型制度,可以作为与中国司法评估制度比较的对象。
  虽然中国和美国司法制度运行的经济、政治和文化背景存在着很大差异,但是司法评估制度作为一项技术性较强的法院管理制度,中国和美国的司法评估制度的结构要素存在着明显的相似性,都是由评估主体、评估对象和目标、评估方法、评估指标等要素构成的制度体制。因此,中国和美国的司法评估制度比较分析可以按照如下框架来进行:评估对象和目的的比较、评估主体的比较、评估标准和方法的比较。对两种制度差异性的优劣比较,要采取合理的标准进行判断,这样才能分析总结两种制度中的合理性要素。对于两种制度结构性要素优劣的比较,可以采用人力资源管理学领域中被普遍接受的有效绩效评估制度准则作为标准。按照这种准则,一种有效的绩效评估制度应具备如下条件:(1)明确的目标;(2)真实的和可靠的评估方法;(3)不带有个人的臆断和偏见;(4)评估制度被员工接受;(5)评估制度被组织领导支持。[7]
  (二)中国和美国司法评估制度比较分析
  1.评估对象和目的的比较。美国的法院评估工具制度(CourTools)和司法绩效评估制度(JPE)有着较为清晰的评估对象和评估目的。法院评估工具制度(CourTools)的评估对象主要是法院整体,而不是法官个人。美国国家州法院中心(NCSC)认为,使用法院评估工具体系的目的在于:有效的评估制度可以提高法院资源管理和使用效率,可以让公众获知法院取得的成效,可以提高法院绩效改变产生效益的认同度;这组平衡的法院行为评估工具是司法部门向公众展示其对公共资源有效管理和使用的方法;而及时回应和承担责任是保持独立的法院系统更好地向公众提供公平和平等审判的关键因素。[8]也就说,法院评估工具制度(CourTools)设计的主要目的是通过提高法院管理水平,优化法院组织结构和流程结构等法院系统因素,从而提高法院整体的绩效水平。法院评估工具制度(CourTools)中的指标分析,有助于法院发现案件流程中的问题,通过优化管理解决问题,从而可以提升法院的整体绩效。
  司法绩效评估制度(JPE)的评估对象是法官个人,而不是法院整体。一般意义上看,司法绩效评估制度的目的在于:帮助选民评估准备留任法官的绩效表现,促进准备留任法官的个人自我完善;在保证司法独立的同时,促进法官对社会承担责任。[9]在一个方面,司法绩效评估制度通过多元化的渠道收集关于法官个人的信息,由多种身份的人员组成评估委员会,按照多种标准对法官个人进行综合评估,并将评估信息传递给选民参考,从而促进法官承担对社会的责任并进行自我完善和提高。在另一个方面,司法绩效评估制度也十分注意保护法官的独立性,其对法官的评价标准主要集中在与司法能力相关的因素上,例如法律知识、公正性、交流能力等,而将公众意见、政治压力等外部因素排除在外。
  相比较而言,中国的案件质量评估制度和审判绩效考核制度的评估对象和评估目标,在具体的实践操作中,都不够清晰。从理论上讲,案件质量评估制度的评估对象主要是法院,其目的是“加强人民法院审判管理,强化监督,提高审判质量”[10];而对法官个人的审判绩效考核制度的目的应该是通过分析法官个人的工作成绩、业务能力、道德素养等多元因素的基础上综合认定法官的素质和能力。在司法实践中,最高人民法院推行的案件质量评估制度,经过高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院的层层落实,在许多地方法院和对法官个人的审判绩效考核制度融合在一起;最高人民法院案件质量评估的指标成为了评价法官个人能力的最重要的指挥棒。这有可能引发疑问:审判质量和效率的提高有赖于法院整体组织结构、流程结构和资源的优化,将提高法官个人的绩效作为主要手段,能否实现制度目的是个疑问;法官能力和素质的科学界定有赖于多角度的标准和多元化主体的综合定性,将案件质量评估体系数量化指标作为评估主要手段,能否实现制度的目的也是个疑问。
  根据有效绩效评估制度准则第1项“明确的目标”来对比分析中国和美国的司法评估制度,中国的案件质量评估制度和审判绩效考核制度在实际运行中,评估对象和目标并不明确。尽管美国的法院评估工具制度(CourTools)和司法绩效评估制度(JPE)是与美国特定历史条件和政治条件相适应的,但是通过制度分析我们可以认识到,以法院为对象的评估制度与以法官为对象的评估制度的运行原理是不同的。
  2.评估主体的比较。美国的法院评估工具制度(CourTools)在制度设计中,基于法院管理的需要,侧重于自身的内部评估;而司法绩效评估制度(JPE)在制度设计中,则十分注重引入多元化的评估主体,从而促进内部评估和外部评估的结合。法院评估工具制度(CourTools)的10个指标分别要求不同主体从不同角度,对法院的整体绩效作出评估:可获得性和公正性(Access and Fairness)指标,要求法院使用者(主要是当事人)作为评估主体,评价法院的便利性并且从公正、平等、尊重的角度评价法院对待顾客的表现;法院员工的满意度(Court Employee Satisfaction)指标,则要求法院员工作为评估主体,从工作环境以及员工与管理者关系的角度对法院的表现作出评估;其他的指标主要由法院自身作为评估主体,基于数据分析从案件处理的效率、质量和成本等方面评估法院表现,并作为完善法院管理的依据。从评估主体角度分析,法院评估工具制度(CourTools)的主体主要是法院自身。
  美国的司法绩效评估制度(JPE)主要是对法官个人的评估,为了消除评估中的个人偏见,十分注意强调评估主体的多元化。这种制度设计中的多元化评估主体,既表现为受访者的多样性,也表现为评估委员会组成成员的多样性。为了从多个角度收集关于法官个人的评估信息,司法绩效评估制度一般要求向多种身份的受访者进行调查,主要的受访者类型有:当事人、法院工作人员、陪审员、律师、法官自己、其他法官等。[11]在司法绩效评估制度中,评估委员会负责管理评估进程和总结评估结论,各州评估委员会往往也由多种身份的人员组成,例见表1[12]。
  表1美国主要州司法绩效评估委员会组成人员

┌───┬───────────────┬─────────────────┐
│人员州│评估委员会          │组成人员             │
├───┼───────────────┼─────────────────┤
│阿拉斯│司法委员会(Judicial Council) │7名成员组成:3名州律师协会指定的律│
│加州 │               │师、3名非法律人士和高等法院首席法 │
│   │               │官。               │
├───┼───────────────┼─────────────────┤
│亚利桑│司法绩效委员会(Commission on J│30名成员组成:18名社会公众人士、6 │
│那州 │udicial Performance)     │名律师、6名法官。         │
├───┼───────────────┼─────────────────┤
│科罗拉│司法评估委员会(Judicial Evalua│10名成员组成:4名律师、由高等法院 │
│多州 │tion Commission)       │首席法官及众议院议长和参议院议长指│
│   │               │定的其他6名人士。         │
├───┼───────────────┼─────────────────┤
│新墨西│司法绩效评估委员会(Judicial Pe│15名组成成员:8名普通人、7名律师;│
│哥州 │rformance Evaluation Commissio│由高等法院根据立法、行政和司法机构│
│   │n)              │的提名指定。           │
├───┼───────────────┼─────────────────┤
│田纳西│司法评估委员会(Judicial Evalua│12名成员组成:4名州法院法官、2名司│
│州  │tion Commission)       │法委员会指定的非律师人士、3名参议 │
│   │               │院指定的律师、3名众议院指定的人士 │
│   │               │。                │
├───┼───────────────┼─────────────────┤
│犹他州│司法委员会司法绩效评估常设委员│14名成员组成:高等法院首席法官、12│
│   │会(Judicial Council with Stand│名不同法院法官选出的人员、1名地方 │
│   │ing Committee on JPE)     │行政委员会成员。         │
└───┴───────────────┴─────────────────┘

  在中国,2010年11月,最高人民法院成立了审判管理办公室,从而深化审判管理改革;很多地方人民法院,也相继设立了审判管理办公室机构,主要负责审判流程管理、案件质量评查和法官业绩考核等工作。[13]中国的案件质量评估制度和审判绩效考核制度主要是在法院系统内部层层实施的,上级法院通过案件质量指标评估下级法院,一些地方法院则把案件质量评估指标转化为审判绩效考核指标评估法官个人。在许多地方法院审判管理办公室是法院系统内部开展司法评估工作的具体执行机构,一方面协调实施上级法院对本法院的评估工作,另一方面通过收集审判数据用指标评估本法院法官个人的绩效。在许多地方法院,法院内部主导的数量化的审判绩效评估,是评估法官的最主要制度。一些地方法院根据法官法实施的法官考核制度,强调对法官的思想品德、法学理论水平、工作态度和审判作风进行评估,主要也是在法院内部开展的。可见,从评估主体角度分析,中国的案件质量评估制度和审判绩效评估制度,都是法院系统的内部评估活动。
  以法官个人为对象的司法评估制度,在制度设计上应该更为谨慎和科学,更应该强调有效绩效评估制度准则的第4项和第5项,即“不带有个人的臆断和偏见”和“评估制度被员工接受”。美国的司法绩效评估制度(JPE)强调评估主体的多元化,强调内部评估与外部评估的结合,这种评估制度更有利于排除评估主体的臆断和偏见,也更有利于法官的接受和认同。相比较而言,中国的审判绩效考核制度更注重法院内部的评估,评估主体相对比较单一,这种评估制度容易带来臆断和偏见,也相对不利于法官个人的接受与认同。
  3.评估标准和方法的比较。中国最高人民法院案件质量评估指标体系主要由一个一级指标、三个二级指标、若干三级指标组成,各级地方法院在适用过程中,可以有所增减;中国各级法院之间的案件质量评估主要以这套指标体系为标准;许多地方法院,将审判绩效考核作为对法官考评的最主要形式,这种在平时或年终时对法官的绩效考核也主要以这套指标体系为标准。表2[14]列举美国州法院中心(NCSC)推行的法院评估工具(CourTool)指标体系,一些州法院系统已经采纳了其中的部分指标作为评估法院绩效的标准。美国司法绩效评估制度(JPE)对法官的评估标准主要表现在法律能力、道德水平、个人品行等方面,表3[15]列举了主要州对法官评估的部分标准以及与之对应的向被调查对象收集信息时提问的问题。
  美国的法院评估工具(CourTool)指标体系较为简洁和精细,每一个指标都有清晰的定义和精细的计算方法,指标和评估目的之间能够形成较为清楚的逻辑关联。美国司法绩效评估制度(JPE)中,对法官评估的标准以及对应的调查问题之间也能形成较为清晰的关联。中国的案件质量评估指标体系略显繁杂和粗糙,部分三级指标对二级指标是否具有解释力,该套指标体系能否合乎逻辑的解释法官个人的绩效和能力,不无疑问。美国的法院评估工具(CourTool)指标体系与中国的案件质量评估指标体系相比较,既有共同性也有差异性。从指标体系的内容上看,二者共同性在于:第一,二者都将审判效率作为重要标准,美国法院评估工具指标体系中的三个效率指标(结案率、处理时间、活动待定案件的拖延时间)被较多州的法院所采纳;中国案件质量评估指标体系,也有与之类似的效率指标(审限内结案率、平均审理时间、结案均衡度)。第二,在一定程度上,二者也将社会或审判效果作为评价标准。美国法院评估工具指标体系中的“便利性和公正性”指标、“赔偿金到位率”指标,在一定程度上与中国案件质量评估体系中的“公众满意度”指标、“执行标的到位率”指标有着相似之处。从指标体系的内容上看,二者的差异性在于:审判公正的二级指标和三级指标是中国案件质量评估指标体系特有的指标;评估法院资源配置经济性的“案件成本”指标是美国法院工具指标体系的特有指标。当然,从指标体系的功能上看,二者也存着重要区别:美国法院评估工具指标体系是法院整体的行为标准,其功能是为优化法院整体资源配置做出指引;中国的案件质量评估指标体系不仅是评价法院整体行为的标准,在一些中国地方法院也是评价法官个人行为的标准,在司法实践中,部分指标已经对法官个人的司法行为产生了强大的导向作用;同样的指标标准,在两国的司法体制中,可能会产生迥然不同的导向作用。就评估法官个人绩效的标准而言,美国的司法绩效评估(JPE)标准与中国案件质量评估指标体系比较存在着很大区别:美国的司法绩效评估(JPE)强调标准的多元化,通过法律能力、交流能力、道德水平等标准进行全方位评估;在中国的一些地方法院,案件质量评估指标体系的部分数量化指标,几乎成了评估法官绩效的最重要标准,也几乎成了指引法官行为的行政管理工具;美国部分州也将上诉复审率、回避率以及案件管理系统中的数据等量化指标作为司法绩效(JPE)的评估标准,但是这些数量化标准仅仅是参考性标准之一,对法官个人的全面评估,还要结合其他信息进行综合分析。例如,在阿拉斯加州,如果一个法官的上诉改判率过高,司法绩效评估(JPE)委员会就会将此视为需要进一步调查的根据。[16]
  有效的评估制度准则第二项“真实的评估方法”,要求的是评估指标能够真实地反映其所要评估的目的,也就是说下级指标真实地与上级指标形成逻辑关联,上级指标与评估目的形成真实地逻辑关联。“真实的评估方法”这项准则,在司法领域这一特殊领域还应具有特定的内涵:司法独立的价值标准与程序法设定的程序价值标准是最基本的价值标准,评估指标的设定如果与这些最基本的价值标准相冲突,也将因无法正确地反映评估目的而丧失真实性。美国的法院评估工具(CourTool)指标体系的主要指标与评估目的之间,司法绩效评估(JPE)制度标准与对应的调查问题之间,能够形成较为真实的逻辑关联;这两种制度的指标标准的设计,也都能注意不侵害法官独立、程序正义等基本价值。以“真实的评估方法”准则检验中国的案件质量评估体系,则会产生疑问:第一,在一些法院系统中,这套指标体系既

  ······

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