查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《中国法律》
大规模侵权赔偿基金:社会管理创新的一个思路
【英文标题】 Large-scale Tort Compensation Fund:a Line of Thought in Creative Social Management
【作者】 张新宝【作者单位】 中国人民大学
【分类】 民政和社会保障事业管理法【期刊年份】 2011年
【期号】 4【页码】 7
【全文】法宝引证码CLI.A.1156620    
  
  2008年发生了震惊中外的三鹿奶粉事件,三鹿乳业集团最终也以破产而告终,但至今仍让人记忆犹新,对我国经济和社会秩序所造成的损害也是无法估量的。面对如此重大的大规模侵权事件,政府组织相关部门采取各种措施积极应对,发挥了主导作用,取得了较好的效果。对於近30万患儿所造成的不同程度的人身伤害,作为侵权人的三鹿公司与另外21家责任公司给予了大约共计9亿元的一次性现金赔偿。值得称道的是,为了解决该事件的善後问题及避免大量个案诉讼,由中国乳制品工业协会组织牵头,由中国人寿保险公司进行管理和运作,22家责任企业共同出资2亿元建立医疗赔偿基金,首开中国通过赔偿基金的方式处理大规模侵权之先河,具有开创性意义。
  但近日媒体报道,该2亿医疗赔偿基金运作成「谜」,相关机构更是称其为「国家机密」,钜额基金利息归属及十年後的去向不得而知,三聚氰胺事件再次成为公众关注并质疑的话题。「善举」遭致如此境地,实是相关规范及制度空缺及不完善之弊所致。因此本文在肯定大规模侵权赔偿基金在处理相关事件特殊功能的基础上,从理论上对其作出界定及分析,并就实践中相关规范及制度完善提出若干建议。
  一、大规模侵权频发背景下的权利救济与社会管理
  随着经济发展与科技进步,人类在享受工业化和信息化带来的丰富成果的同时,也不得不面对由此带来的一系列危险与不幸。利益与风险往往相伴而生,现代文明社会已逐步迈入「风险社会」。德国著名社会学家乌尔里希·贝克在其《风险社会》一书中系统阐述了「风险社会」的基本概念与理论框架,并指出,风险社会的核心问题从工业社会时期的财富分配以及不平等的改善与合法化,转变为如何缓解伤害和分配风险。世界各国已经或者正在面临着各种大规模侵权的危害与考验,每天的新闻中都充斥着各种「骇人听闻」的不幸事件的报道,如日本刚刚发生的福岛核泄漏事故、2010年英国石油公司在墨西哥湾发生的石油泄漏事故,以及近年内我国发生的「三鹿奶粉事件」、重庆开县的中石油气井井喷案及福建紫金山铜矿污水渗漏事故等。这些事件造成了大量的人身、财产及生态环境的损害,并且多数呈现出了严重性、不确定性和持久性的显著特点,对国家相关部门公平有效地救济受害者及处理後续问题提出了新的要求。
  在这种大规模侵权频发的背景下,对於广大受害人权利的救济是摆在侵权责任法面前的一个重大课题。传统的侵权法是以一人造成一人损害为原型和以过错为基础而建立起来的承担损害赔偿责任的机制,但在面对大规模侵权受害者人数众多、因果关系难以确定等典型特徵时不免有些「捉襟见肘」。显然,应对大规模侵权并非多数单一侵权的简单叠加,类似事件处理是否得当还严重影响着经济的持续增长及社会的和谐稳定。各国都在结合自身国情寻求解决此类事件的「灵丹妙药」,如美国发展出了完备的「集团诉讼」机制,我国学者也在不断探索着解决社会群体纠纷的多元化机制。
  随着我国国民经济持续快速发展,综合国力不断提高,长期积累的体制性的、深层次的问题也在「转型期」不断突显,其中隐含的不确定因素使得社会管理面临新的挑战。党的十七大也明确指出,要完善突发事件应急管理机制,维护社会稳定团结。鉴於社会稳定对於幅员辽阔、人口众多的中国所具有的特殊重要性,政府社会管理职能的行使即体现出了举足轻重的地位。在已发生的「三鹿奶粉事件」等大规模侵权案件面前,行政机关凭藉其掌握的社会资源及其保证高效的机制,始终发挥着主导的作用,最终取得了令群众满意的效果。这种政府主导的模式是符合中国国情及其权利救济需求的,无疑是我国应对大规模侵权案件成功的经验,应予坚持。但在此过程中,是否动用了过多的公共资源,是否保证了足够的透明度,对受害人的救济是否充分、及时、公正等问题仍有进一步探讨的馀地。我们不能沉浸於丰功伟绩的歌颂及成功经验的总结,更需要的是深刻的反思,以及对应对大规模侵权事件的措施和更创新、更有效、更公正的社会管理模式的探索。
  二、大规模侵权赔偿基金设立与规范完善的必要性
  任何一个有良知的人总是希望诸如此类的天灾人祸远离我们的社会,并通过各种手段预防其发生,但无论是缺陷产品、环境污染事故还是其他工业事故,却总是频频给我们造成重大损害。因此如何妥善处理这些大规模侵权所造成的损害,是摆在我们面前的必须去考虑的问题。一般而言,大规模侵权的救济模式包括司法诉讼、行政主导赔偿、赔偿基金和责任保险等途径,这些模式在不同国家、不同侵权领域发挥了各异的作用。由於涉及受害者众多,价值诉求各异,赔偿事宜处理不当可能进一步激化已有矛盾。救济机制的选择受到各国行政体制、诉讼制度、文化观念等因素的制约。
  (一)大规模赔偿基金:一个技术性的处理方案大规模侵权赔偿基金是指专项用於救济和赔偿大规模侵权事件的被侵权人人身、财产损失的基金,具有传统民法上「财团法人」的一般属性。在我国现行法律制度下,赔偿基金则属於公益目的的「社会团体法人」,具有中立性,这一基金兼有救济与赔偿的双重功能。结合我国具体国情,赔偿基金的技术性解决方式是应对大规模侵权最有效、最可行的选择。
  首先,赔偿基金是在西方国家盛行并被实践证明效果良好的应对大规模侵权事件的方案,其设立与运作可以在平衡效率与公平两大价值方面收到如下较好效果:其一,可以及时救济为数众多的被侵权人,使其迅速获得生活保障、医疗救治;其二,可以避免过分依赖国家财政救济侵权人造成的社会不公平;其三,可以为未来可能发现的被侵权人损害尤其是潜伏性的人身损害提供救济途径和财力资源。建立基金专门处理受害方的赔偿事宜,可以使行政机关从繁杂、棘手的应对工作中解放出来,而由中立的专业人士通过精密的基金管理与运作,更加高效、公正地完成受害者的赔付工作。赔偿基金的建立,既避免了占用过多的公共资源而导致新的不公,也使得人民法院免於承担过重的审判负担和舆论压力,节约司法资源。
  其次,在我国目前的司法体制之下,诉讼方式难以在应对大规模侵权中发挥主要作用。尽管法院是解决社会矛盾、救济损害的重要途径,但在「大头娃娃案件」、「三鹿奶粉案件」等大规模侵权事件中,法院多以「不予受理」的方式将受害者权利保护的诉求拒之门外。这倒不能简单归咎於人民法院的「渎职」或「冷漠」,实是司法机关掌握的社会管理资源的有限性所致。损害及因果关系举证上的困难足以让多数受害者「望洋兴叹」,而诉讼程序的旷日持久更使得「远水解不了近渴」,受害人损害难以及时得到救济。不同受害者对法院判决的各异期待,也有进一步激化矛盾的可能。主要通过司法途径来解决大规模侵权事件,在中国确是水土不服。
  再次,行政主导的赔偿可以高效救济受害者,但却难以实现实质公平正义。这种模式是目前我国政府处理各种大规模侵权案件的主要方法,在应急事件发生时,相应政府部门总是「首当其冲」,在「稳定压倒一切」的执法理念下,充分利用其掌握的公共资源「慷慨解囊」、积极应对。例如在大连油污事件中,由市政府及有关部门号召当地单位和渔民参与清污,并支付(抑或垫付)清污费用,而作为肇事者的中石油集团、中国联合石油有限责任公司和事发单位国际储运有限责任公司等企业则忙於大张旗鼓地表彰救火先进单位和个人。对於运用公共财政资源应对诸如汶川地震等自然灾害当然无可厚非,但对於有明确责任人的大规模侵权案件,整个社会的纳税人要为肇事的个人和企业「买单」,则显然违背实质上的公平与正义。
  另外,责任保险制度虽是现代社会应付风险的重要创举,但中国保险业的发展现状使其难当应对大规模侵权之重任。责任保险制度通过转移、分散风险与损失的方式,最大限度地减少不幸事件对受害者及社会秩序造成的可能伤害,被现代社会给予了较高的期待。但由於大规模侵权损害的极其严重性及发生概率的难以预测性,许多保险公司为降低经营风险通常采取拒保的立场。而由於我国保险业发展的相对滞後、诸多险种的缺失以及实践中理赔的困难等因素,通过责任保险制度应对大规模侵权事件显然不切实际。
  总之,通过建立大规模侵权赔偿基金的方式来解决相关纠纷,是实现《侵权责任法》「促进社会和谐稳定」这一立法目的的最佳途径之一。建立此类基金制度不是一个价值取向方面的事项,也不涉及不同行业、地方利益的调整或再分配,因此不应有较大阻力。作为一个法治社会治理层面的技术性方案,大规模侵权赔偿基金应当得到决策层和社会公众的普遍支持。
  (二)期待指导意见的出台:应急性与制度化之辨
  「三鹿奶粉事件」发生後,政府部门当作重大食品安全事件进行处理,积极调查统计受到损害患儿,组织相关单位免费救治及及时赔偿。为了保障受害患儿的充分救济,由中国乳制品工业协会组织22家责任企业出资设立医疗赔偿基金。为此,人力资源和社会保障部办公厅、卫生部办公厅与中国保险监督管理委员会办公厅联合发布《关於做好婴幼儿奶粉事件患儿相关疾病医疗费用支付工作的通知》,要求各地劳动保障厅、卫生厅及各保监局切实做好婴幼儿奶粉事件患儿赔偿工作。该通知还对可予赔偿疾病、赔付程序等具体事项作出指导,堪称完备。政府及相关部门深入、细致的工作也一度赢得了不少掌声。但所有这些均只针对三鹿事件本身,令人值得深思的是,已发生的类似事件以及以後发生相应事件是否都能得到如此重视?
  一直以来,我们应对大规模侵权事件都采取个别对待的方式。只有某事件达到如此严重程度以致危害社会稳定,或者得到相关部

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1156620      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多