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【期刊名称】 《北大法律评论》
网站治理:制度与模式
【英文标题】 The Regulation of Websites in China:Institutions and Models
【作者】 胡凌【作者单位】 香港大学
【分类】 法律社会学
【中文关键词】 网站;治理;属地化管理;社会治安综合治理;专项整治
【期刊年份】 2009年【期号】 2(第10卷第2辑)
【总期号】 总第19辑【页码】 478
【摘要】

网站是网络时代言论、表达、网络行为的重要渠道和端点,也是连结信息服务消费者与生产提供者的“中间人”,是中国互联网治理的主要对象。本文主要集中梳理了国家管理一般网站平台的正式制度、基础架构、各部门之间的分工流程,并对网站治理形成基本的认识。通过介绍域名和IP地址备案制度,分析依网站性质划分的许可和备案制度,以及从正面讨论网站管理部门、属地化管理的原则和从反面分析国家打击不良网站信息的专项治理行动模式,本文最后得出一些关于我国网站治理模式的初步结论。

【全文】法宝引证码CLI.A.1163067    
  一、导论
  从技术角度看,网站是可以通过用户端浏览器访问的网络服务界面,其基本的技术要素包括一个固定的域名、IP地址和后台服务器。网站拥有者可以利用包括HTML在内的网络语言和协议创制网页,提供诸如认证、浏览、视听、交流等网络服务,丰富网民的网上生活或扩展自我表达。可以说,网站在当今互联网的发展中起到相当大的作用,人们通常说的“上网”、“冲浪”,也主要指的是浏览网页或接受网络服务商的信息服务。
  随着互联网的进一步发展,以网站为平台开展的各种活动也日益增多。[1]一方面,国家需要互联网作为新的媒介进行宣传和发展网络经济和文化产业,另一方面,对日益增多的成本低廉的网上言论、表达以及非法行为,国家也需要采取措施加以管理和控制,以免危害社会秩序和国家安全。这一切的网络空间中的基础架构就是网站,可以说对网站的治理[2]构成了中国互联网治理的核心内容。[3]
  网站是网络时代言论、表达、网络行为的重要渠道和端点,也是连结信息服务消费者与生产提供者的“中间人”。管理好网站,也就控制了网络空间中的信息流通,既可以发布积极信息或推进健康合法的服务,也可以对不良信息与非法服务活动进行打击。
  在中国,互联网产生之前的言论与表达的渠道,主要是通过国家控制的各个“口”来实现的,每一个口都对应着一个主管部门。[4]新闻、图书出版、报纸、杂志、音像、印刷行业由新闻出版总署主管,广播影视行业由国家广电总局主管,文化部负责指导文学、艺术创作和文化市场的建设,公安部负责打击淫秽色情和不良信息,国家版权局则负责对著作权进行管理和保护。另外,金融、工商、医药、卫生、教育、测绘等部门均对自己主管领域的活动与信息进行管理和控制。由于现实中上述物理发行渠道和设施比较少,又各自相对独立,各主管机关皆有能力对自己辖下的信息内容和活动进行控制。
  但是在互联网产生之后,网站作为综合性的信息传播平台,打破了原来信息渠道的限制,每个人都可以成为潜在的出版商、报社、电台、企业,等等。另外,还出现了新的信息聚合方式(如博客、BBS、维客)和传递方式(如即时通讯软件、P2P);数量也大大增加,一时间出现信息爆炸的趋势。国家不得不采取新的措施对网站进行管理和控制。一方面,国家按照线下活动方式对线上信息进行拟制归类(如新闻、出版、音像制品等),继续由相应主管机关负责管理,通过电子政务工程和行政许可推进本行业在网络空间中的发展,实行属地化管理;另一方面,则不断发现(通过搜索或举报)和打击非法活动和不良信息,努力扩大合法信息渠道的范围。[5]此外,在涉及多方面影响和某些非法产业利益链(如淫秽色情)的情况,尤其需要多个机关加强协调合作。
  网络空间同现实空间的不同之处在于,其可以受到技术力量的控制和影响。[6]作为新的表达渠道的网站也是如此。从互联网的沙漏式架构来看[7]网站部分属于沙漏顶端的内容层(界面和信息),部分属于底端的物理层(主机和服务器),而且还受到域名、IP地址管理以及接入服务商的影响。这方面主要由信息产业管理部门进行监管。[8]我国的网站治理就是分别从这三方面展开的。第一,在内容层,国家要求网站按照不同的服务种类分别进行许可或备案;由不同的主管机关对不同的线上内容进行管理;对用户和版主实行某种身份认证,从而保证线上内容合法与健康。第二,在物理层,国家要对虚拟主机和主机托管服务进行管理。第三,在代码层,国家要求所有网站登记其域名和IP地址,建立起庞大的域名与IP地址数据库,成为网站管理其他工作的基础。域名服务和接入服务,则通过过滤与封堵技术成为控制不良网站的最直接的手段。[9]
  政府除了对网站和服务的直接管制之外,还广泛采用了资本控制(通过行政许可设定门槛)和行业自律与宣传(如“文明办网”、“八荣八耻”[10])等间接管理手段。另外,实际上由所谓“人肉搜索引擎”带来的“网络暴力”,一定程度上也是网民惩罚违反社会规范行为的新方式。这些都不同程度地影响着政府对网站监管的手段和效果。
  至此,我们可以看到网站在整个互联网治理中的重要地位,虚拟空间中大部分网民行为是通过网站进行的,而国家的大部分管理行为也是围绕网站展开的。本文在此对上述内容无法面面俱到,而将主要集中在梳理国家管理一般网站平台的正式制度、基础架构、各部门之间的分工流程上面,从而对网站治理形成基本的认识。网站对互联网内容的责任是一个大问题,不仅需要对不同种类的内容和网站分别讨论,也涉及互联网作为新媒体带来的全新挑战,考虑到和本文主题的兼容性,在此也不详细讨论。[11]我将从关键的代码层出发,在第二部分介绍域名和IP地址备案制度;第三部分分析依网站性质划分的许可和备案制度;由于治理组织和方式对治理效果有很大影响,因此我在第四部分从正面讨论政府部门的管理流程与协调,第五部分从反面分析清理不良网站问题,两者相互补充;最后是一些关于我国网站治理模式的初步结论。
  二、域名与IP地址备案
  备案是国家控制个人和组织行为的一种常规手段,其目的是掌握、统计对象的基本活动和相关信息,及早作出政策调整和决定;对对象而言,由于其信息为国家掌握,开展活动时自然也要保持谨慎。这是介于事后监管和事前许可审批之间的宽松方法,既允许对象自主行动,又能够掌握它们的信息,从而为下一步决策提供依据。[12]早在1996年1月29日公安部就下发了《关于对与国际联网的计算机信息系统进行备案工作的通知》,其中规定,凡是在中华人民共和国境内,通过物理通信信道直接或者间接与境外(含港、澳、台地区)的计算机信息系统进行联网的计算机信息系统的使用单位和个人,均应当在公安机关登记备案。考虑到当时的联网计算机和网站数量很少,且多为单位拥有,要完成这项工作并不困难。联系到之前颁布的《计算机信息系统安全保护条例》和《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》,此举加强了公安机关对联网计算机的管理,但总的来说,尚不构成具有公共影响的措施。[13]
  2000年以后,随着电信业重组、互联网逐渐由web1.0向2.0发展、网络接入费用的降低以及网民数量的飞速增长,网站数量和服务种类也迅速增多。面对这样的情况,在继续实行网络安全备案的同时,国家把网站登记的任务交给新成立的信息产业部,力图用技术手段掌握大量出现的网站信息。相比较而言,信息产业管理部门更有能力要求广大网站进行备案;而公安部门的备案范围则扩大到了一般单位和个人,即使他们没有开办网站。[14]
  IP地址是一种网络时代的新资源,现行大部分IP地址采用的是IPv4技术。全球的IP地址由国际互联网名称和数字地址分配机构(ICANN)进行统一管理,在亚太地区由亚太互联网络信息中心(APNIC)负责分配。中国互联网络信息中心(CNNIC)是经APNIC认定并由信息产业部认可的中国国家互联网注册机构,负责召集国内有一定规模和影响力的ISP,组成IP地址分配联盟,为我国ISP和网络用户提供IP地址和AS号码的分配管理服务。国家现在也在积极发展IPv6技术,建设下一代互联网,并防止现有IP地址资源耗尽。
  国家对IP地址并没有采取限制许可的方式进行管理,而采用了备案管理。2004年底,我国互联网站已近67万,IP地址总数近6千万[15],国家开始了一场声势浩大的网站清理整顿活动,要求所有国内网站到信息产业部的ICP/IP备案管理系统进行备案。[16]2005年2月8日,信息产业部发布了《互联网IP地址备案管理办法》,为此提供了法律依据:信息产业部统一建设并管理全国的互联网IP地址数据库,制定和调整IP地址分配机构需报备的IP地址信息;各省通信管理局通过使用全国互联网IP地址数据库,管理本行政区域内各级IP地址分配机构报备的IP地址信息。各级IP地址分配机构要通过信息产业部分已有网站的信息[20],尽管其中含有不少虚假或不完整的信息。[21]今后注册的新网站可按照“先备案后接入”的原则保证备案。国家已经建立了网站备案信息数据库、IP地址使用信息数据库和全国域名信息数据库三个基础数据库,为进一步开展管理工作打下了基础。存在的问题是,和黑网吧的情形类似,不少接入服务提供商成为非法网站利益链条上的一环,它们最有能力提供用户和网站的信息,但同时也有能力隐藏这些信息,为非法网站提供保护;另外,由ISP对已有的几十万网站代为登记,无论如何也不符合它们的利益,因此它们直接给网站负责人发通知,要求自行备案,否则后果自负;他们也没有动力去主动清查未备案网站,只是靠政府部门发现后执行断开接入的命令,又把球踢回给政府。[22]这种代理人问题的困境无法一下子得到消除,所以国家一方面继续要求对网站进行常规备案和补充更新23],另一方面不断采取打击措施,整顿接入市场和虚拟主机市场。[24]
  三、许可与备案
  国家在对待网站管理的态度上,采取了实用的进路。首先,按照上节的介绍,所有网站的域名和IP地址都要在信息产业管理部门登记备案;其次,将互联网服务分为经营性和非经营性网站,前者实行许可制度,后者实行备案制度;最后,在此基础上,一些特殊的网络服务还需要由相关部门前置审批,取得特别行政许可或专项备案,例如互联网新闻信息服务许可、网络视听许可、文化经营许可、互联网出版许可、电子公告服务许可,等等。这样就逐级确立了网站管理的秩序和行政责任。[25]
  就信息产业部的职责而言,其本身并不是内容主管部门,只能为其他主管部门提供必要的协助和服务,一方面可以提供网站信息,便利其他机关工作,另一方面其他机关提出需要过滤的有害关键字名单和封堵的网站,由电信主管部门进行操作。
  2000年9月25日国务院发布的《互联网信息服务管理办法》规定,从事经营性互联网信息服务,应当向省、自治区、直辖市电信管理机构或者国务院信息产业主管部门申请办理互联网信息服务增值电信业务经营许可证。2005年2月8日发布的《非经营性互联网信息服务备案管理办法》,又授予通信管理部门对非经营性互联网信息服务的网站进行备案的权力。这样,在中国任何网站的信息,都会被逐渐纳入到通信管理部门的数据库中。一类特殊的网络服务—电子公告服务—也被纳入到上述两类管理中,尤其需要审批或备案[26]。
  在这个基础上,不同种类的信息服务还要经过与有关主管部门审核同意,形成了两道许可。在综合性门户网站,其提供的服务往往是多方面的,这样就需要得到几乎全部种类的信息服务许可证。以门户网站新浪网为例,其得到的许可就有11项之多。[27]通过这样的双重许可备案,各个专项内容管理部门都掌握着数量庞大的网站信息数据库。这种态度和要求掌握现实世界中的经营单位[28]和民间组织团体的信息是一致的。[29]不同之处在于,通信管理部门可以随时叫停违规网站,通过ISP行使着比现实社会中更加强大的权力。这种权力如果不加制约,对网站的发展和网民的权利有很大的不利影响。[30]
  四、政府部门的管理流程与协调
  中国互联网管理的机构和运作过程虽然很复杂,却并不神秘。按照2004年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强互联网管理工作的意见》(以下简称《意见》)的要求,中央国家机关和部委形成了一套比较完善的互联网管理和协调制度,一改以往的立法混乱、多头的局面。[31]主要是以国家信息化领导小组[32]为中心、以信息产业部提供技术支持、以相关部门为专项内容治理的主管机关、其他部门积极协调合作,分口管理,形成了一个庞大的管理体系。[33](详见图1 )[34]
  2006年2月17日,中宣部等16部门联合发出了《互联网站管理协调工作方案》(以下简称《方案》)。这标志着国家网站管理制度的初步完善,其中详尽介绍了政府各部门的职责和权限。在2004、2005年“集中开展互联网站清理整顿工作协调小组”的基础上,《方案》决定成立中央和省两级“互联网站管理工作协调小组”,建立日常协调体制,切实加强互联网站管理沟通协调(详见图2)。[35]
  可以看出,《方案》进一步充实了《意见》的要求,在网站管理这个具体环节上,不仅明确细化了一些部门的职责,还进一步将几乎所有部门都纳人到网站管理的协调工作体制中。这个体制涉及部门众多,过程繁杂,只有所有

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