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【期刊名称】 《江西社会科学》
法治评估的范畴:内涵、价值和类型
【作者】 黄辉【作者单位】 上海政法学院法律学院{副教授,博士}
【分类】 理论法学
【中文关键词】 法治评估;立法后评估;内涵界定;理论价值;体系构成
【文章编码】 1004-518X(2018)04-0169-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 169
【摘要】 为检验和评价法治发展水平,近年来法治评估成了理论研究的热点问题,并已在治理实践中进行了有益尝试。但理论界对于法治评估的基本范畴并未准确地予以界定。法治评估的内涵包括:评价主体目的性活动;法治评估手段是运用评估、评价和测量的方法;法治评估的核心在于作出事实判断和价值判断。法治评估的理论价值包括:风险社会对法治评估的外在要求,法治的既有困境对法治评估的内在要求,信息技术为法治评估提供的技术手段。法治评价的具体类型包括指标观测导向的法治评估、影响评价导向的法治评估、风险评价导向的法治评估。
【全文】法宝引证码CLI.A.1237636    
  
  系统的社会项目评估最早出现在教育和公共健康领域。第一次世界大战以前,最有意义的努力就是扫盲、职业培训以及为降低死亡率和流行病发病率所实施的公共健康项目。20世纪30年代,各学科的社会科学家开始致力于用严格的研究方法评估社会项目,由此,使得系统的评估活动变得越来越频繁。譬如,列文开创性地对“行为研究”的研究、李普特和怀特对民主和集权领导的研究,都是影响广泛的评估研究;类似的著名例子还有,西部电器厂实验发现涉及劳动生产率的“霍桑效应”。{1}(P6)法治评估作为社会评估项目的一部分,是在建设新型社会管理模式与建设法治社会中的有益尝试和探索,这一概念的提出始于10年前,特别是在近几年表现出相对集中的理论热点。[1]依据世界银行全球治理指数与世界正义工程的法治指数,部分国家与地区开展了法治的量化评估,中国也不例外。
  中国的法治评估实践,经历了立法司法领域的评估考察、法治评估的全面探索两个阶段,表现出“嵌入性”、政府主导、法治理解广义化、法治评估区域化等特征。法治评估应该在“试错”中逐步实现区域评估的规范化、体系化与制度化,并作为区域法治建设的新增长点推动地方政府法治目标的实现。{2}中国一直重视对法治建设成效和社会效果的观测,各级法制办、政法委、法院、检察院等单位通常以基层调研、走访、工作汇报等多种形式对法治建设的情况进行定期审查、评估,其中,也包括各种以问卷、座谈、统计在内的定量与定性研究方法,将对法治的理解“下放”到基层,注重对现实中的法的运行状况的科学研究。{3}但理论研究中对法治评估的内涵界定、基本技术方法,以及法治评估的体系构成等方面均未达成共识,本文以这些问题为视域,以期为法治评估研究的深入提供初步的视角。
  一、法治评估的内涵界定
  法治评估的概念在理论界尚无统一界定,只是基于法治与评估的关系形成了对该概念的初步认识。法治评估是指特定主体在法治进程中,通过评估、评价或测量等基本方法,对法治的运行状态和发展水平设定相应的评价标准,对法治进行事实判断和价值判断,为法治的路径选择、风险防范和决策参考提供依据。
  法治评估的核心是将法治的范畴系统置于评估的范畴体系进行整体考量,其中需要考查两个核心范畴。第一个范畴是法治。法治的概念历经久远,已形成了较为范式的界定。“法治是一个无比重要的但未被定义,也不是随便就能定义的概念,它意指所有的权威机构、立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作是表达了法律的各种特性,如:正义的基本原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念,它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。”{4}(P790)但是良法而治的良法、普遍遵守等基本问题,在具体的法治实践过程又产生了较大的偏差,这使得对法治本身进行检讨在理论上成为可能。第二个范畴是评估。“社会评估运用社会分析、监测和公共卷入方法记录和管理社会效应,关注的焦点是受变迁影响的个人、群体、社区和社会部门。社会评估在国际上被确认为环境评估程序与决策,以及工程、项目和政策规划与执行的重要内容,广泛应用于国际发展机构、政府组织、发展商、非政府组织和社区群体的实践行动,对改善决策、推动形成更加可持续的社会和环境秩序发挥了积极的作用。”{5}(P1)评估的技术和方法在社会科学领域的运用,对于回应型法治和法治的开放结构也产生了很大的影响,世界法治工程、正义法治实践等是世界范围内的有益尝试。[2]
  法治评估的性质可从如下四个层面进行把握。
  (一)法治评估是评价主体目的性活动
  法治评估是特定的组织、个人、群体通过一定的测评手段和技术,认识法治的基本状况和发展水平的评估活动。评估活动的目的性可以从两个维度进行理解。第一,评价主体的目的性活动体现在评估实践的过程中。法治评估是评价主体通过设计科学的评估方案、明确的评估目标、梳理评估项目结构和项目环境、厘定评估者与各方项目主体关系的目的性活动,在评估实践中项目的各元主体之间的利益诉求和行动协调、评估项目进展不同阶段的评估功能、项目的多元组织结构和项目的社会变动的复杂事实等都需要评估主体和评估的组织方予以明确。第二,评价主体的目的性活动体现在评估实践中以评估问题为导向。对于社会项目需要评估已经达成共识,但如何实行有效的评估还没有达成共识,不同的评估主办方和评估的委托方在评估过程的价值取向上具有很大程度的区别,这些差异也缘于立法、司法和其他相关的法治领域的问题本身。在法治评估的计划和方案中,皆要体现评估中的法治问题意识,主要表现在需求评估、项目理论评估、项目过程评估、影响评估、效率评估等方面。{1}具体而言,需求评估要回应法治评估项目运行应该具备相应的社会条件、经济条件、技术条件、资源基础等,且该项目进行评估有时效要求;项目理论评估即要通过法学基础理论对于待评估的相关理论前提和概念结构进行界定;项目过程评估是要明确评估中的问题识别、分析和评价等过程性要素;影响评估就是现有项目的产出或结果;效率评估是回答项目本身“成本—绩效”问题。高水平的法治评估报告应该在需求评估、项目理论评估、项目过程评估、影响评估、效率评估等的一个方面或数个方面有较为明确的目标意识,这也是法治评估的目的性要求的体现。
  (二)法治评估的手段是运用评估、评价和测量的方法
  法治评估是运用评估、评价和测量的方法,针对法治发生和发展过程的形态予以定量和定性的过程。评估、评价和测量虽称谓不同,但整体表述了一个相对明确的社会科学研究范式的变迁,法治评估的特定方法的更新正是社会科学研究范式的变迁在法学研究领域的体现,正如有的学者指出:“在过去的时间里,在对社会现象进行有效描述方面,社会研究方法以及与之相关的方法质量控制标准已经得到了很好的发展。特别是,当代社会科学中的系统观察、测量、抽样、研究设计和数据分析,已经发展到了相当高的水平,已经能够对社会行为的特征进行有效的、可靠的、准确的表述。”{1}(P39)法治评估的评价和测量的难点在于确定测量对象和指派数字等两个方面,测量对象的法治评估的客体属于模糊型的事物类型,该事物类型不同于可以直接以数字化、数值化予以定量的确定性事物类型,因此如何对法治的发展水平、立法水平的高低、危险危害层级的高低等的定量过程需要对于其中判断标准和技术指标进行有效的认定,并通过统计学中的手段进行有效分析和分段检验,在一定意义上评估、评价和测量手段的科学与否直接影响到法治评估的结果客观性。
  (三)法治评估的核心在于作出事实判断和价值判断
  事实是指客观存在的事物、事件和过程。从本体论上分析,事实具有客观性、独立性和真实性。所谓事实判断就是指人们对客观事物存在及其过程、性质和规律的认识、把握及断定。这里“判断”一词的内涵有别于逻辑学中与“概念”“推理”相并列的“判断”的含义,而与“思维”的含义相近。事实判断的目的在于把握事实的真实情况,洞悉事物的本质规律,以达到对事物的真理性认识。价值是客体对主体的意义和效应。价值判断就是主体对客体、对象对主体自身的意义和效应的认识、把握和断定。简而言之,价值判断就是主体关于客体价值的断定。{6}(P251)
  区分事实判断和价值判断的隐性前提是“事实”与“价值”的二分法,或者说,这种区分是“事实—价值”二分法的逻辑必然。{7}(P80)具体而言,法治评估的事实判断层面包括了如下要素。一是法治评估中的物件要素,指在法治评估中足以引起相关评估后果的特定物质要素,如食品卫生风险评估中的对人体有毒有害化学性物质(食品添加剂、污染物、农药残留、兽药残留等)。二是法治评估中的事件要素,包括自然事件与人为事件。其中自然事件是指由自然原因引发的、与人的意志完全无关的事件,如自然灾害、产生原生性病毒、人的出生和死亡等事实;人为事件是指由人的行为引发的事件,如:具有危害社会公共安全行为的具体的犯罪行为,社会稳定风险评估中的战争、少数民族地区冲突,环境影响评估中的生态系统的破坏、环境污染。三是法治评估中的行为要素,是指与人的主观意志直接关联的法治评估事实,比如,特定主体在执法水平评价之后,基于各评价指标的不利因素适时调整其执法模式和提升其执法效果,该执法调整行为可成为再评估时法治评估的行为要素。
  (四)法治评估的目的在于促进法治进步
  法治评估就是向相关的立法者、政策的决策者或执行者提供相关的评估信息和评估结论,因此法治评估研究和实践的基本目标就是通过评估设定行动方案达成特定社会的法治变迁,在法治评估研究和实践中特别关注的是评估结论、决策方案、法治改进措施中涉及的各类要素,其中更多的是法治中的公正效果、政治效果、社会稳定、资源配置、实践成本和制度措施等内容。通过法治评估促成法治变迁的需求,对于评估方案设定时要对政治诉求予以全面回应,政治因素渗透评估主要包括三种方式:(1)要求进行评估的项目和政策都是政治决策的产物。这些项目和政策的设计、界定、争论、实施与资助都在政治过程中完成,并受到来自各方的压力(扶持的、反对的),这就使得政治问题非常重要。(2)由于评估是为了满足决策的要求,所以评估报告要进入决策领域。在政治过程中,项目产出的评估性证据要有足够的竞争力。(3)最没有引起重视的是评估本身就具有政治意涵。就评估本身的特点而言,它使得针对某些项目的问题变成了绝对的政治陈述,并使其他项目无法对其提出挑战,也使得项目目标和战略的合法性,渐进改革的战略用途,甚至社会科学家在政策和项目形成中的角色,都变成了政治性的问题。法治的本身要达到价值中立或政治无涉相对困难,而法治评估的运行过程面临着同样的问题,换个角度思考,政治的对抗和影响并不能成为放弃法治的理由,同样不能成为影响和放弃法治评估的理由;相反,而是要在法治评估之前尽可能进行一个相关主体的前置性的评估,评估过程中需考虑多元主体的角色、利益诉求、完成评估的成本、评估结论的可运用性程度及其障碍,这样方能使得法治评估具有战略高度,在推进法治水平的进步过程中具有可信度、可接受度和相关的适用效应。
  二、法治评估的理论价值
  法治评估的理论价值在于探讨特定时代特点与法治自身状况寻求导入评估方法的理论可能,现代社会的风险性是法治评估的时代特征,信息技术的发展为法治评估提供了技术支撑,法治的既有困境是法治评估内在要求,通过如上制度建构将治理变为精确治理。
  (一)风险社会是法治评估的外在要求
  随着社会的进一步发展,有的学者宣称工业社会已进入“风险社会”{8}(P3);风险由外部风险和人为风险构成,人为风险占据主导地位。{9}(P157)风险社会为危机管理和风险评估提供了时代背景。国内有学者指出,社会风险是指由于某些局部的或是突发的事件可能导致或引发的社会灾难。{10}在风险社会的阐述中,工业社会和后工业社会的风险类型表现出了如下特征:一是风险由自然风险转化成了人为不确定的危险。正如乌尔里希·贝克于在《世界风险社会》中指出的:“工业革命与现代科技深刻改变了人类的生活秩序与方式,提供了传统社会无法想象的物质便利,也创造出众多新生危险源,导致技术风险的日益扩散。现代社会越来越多地面临各种人为风险,从电子病毒、核辐射到交通事故,从转基因食品、环境污染到犯罪率攀升等。”{10}乌尔里希·贝克在《风险社会在思考》中也曾说过:“至于在吉登斯之后出现的新的不确定的类型——自然被工业化、传统变得随意,我宁愿

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【注释】                                                                                                     
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