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【期刊名称】 《北京航空航天大学学报(社会科学版)》
“一带一路”下航空运输企业准入制度的完善
【英文标题】 Improvements of Air Transport Enterprises Market Access System in the Context of “the Belt and Road”
【作者】 罗超胡未婷
【作者单位】 南京航空航天大学人文与社会科学学院南京航空航天大学人文与社会科学学院
【分类】 公司法
【中文关键词】 “一带一路”;航空运输;市场准入;壁垒;政府管制
【英文关键词】 “the Belt and Road”; air transport; market access; barriers; government regulation
【文章编码】 1008-2204(2018)02-0062-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 62
【摘要】 “一带一路”战略背景下,随着中国改革开放的不断深入,航空运输企业市场准入也将从最初的“严格管制”逐步向“市场决定”迈进。国外许多国家的实践为此提供了证明和借鉴。但是,缺少专门性法律规范、准入程序过于复杂、准入监管任务不明、垄断特征明显等缺陷制约了中国航空运输企业的市场准入。通过积极采取立法的体系化、实行负面清单和形式审查、改善监管模式、推动所有制改革、维护良性竞争秩序等措施,完善中国航空运输企业市场准入制度,使其成为促进“一带一路”战略实施的重要力量。
【英文摘要】 In the context of “the Belt and Road”,the reform and opening-up in China is being deepened constantly. The market access to air transport enterprises will be determined by the market instead of the previous strict regulations of the government. Practice in many countries abroad provides proof and reference. At the same time, some problems such as lacking of professional law regulations, complicated access procedures, confusion access supervision task and obvious monopoly characteristics also restrict the market access of air transportation enterprises. Some measures have to be taken such as improving the air transport market access legal system, enforcing negative lists and formal reviews, perfecting regulatory model, promoting ownership reform, maintaining positive competitive order to improve the air transport enterprise market access system in China, making it an important factor in the implementation of“the Belt and Road” strategy.
【全文】法宝引证码CLI.A.1237562    
  一、引言
  “一带一路”发展战略辐射范围涵盖欧亚非共65个国家,旨在促进不同区域间的经济联系与贸易合作、带动基础设施建设与自然资源开发。其中,航空运输对不同国家与地区的远程联系作用日益凸显,凭借时效、便捷和产业带动等优势,成为国家刺激消费、推动转型、实现“更加积极主动的开放战略”的重要选项。[1]
  然而,一方面,由于航空运输业自然垄断的特殊性,该产业在中国长期受到较为严格的政策管制。伴随着改革开放的深入,航空运输市场不断成熟、企业发展壮大,航空运输业必将逐渐由市场发挥决定性作用。另一方面,立法不完善、监管任务不明确、竞争机制不合理等问题仍将影响中国航空运输业未来的发展。目前,中国正处于“一带一路”背景下的经济新常态和供给侧结构性改革攻坚阶段。作为创造与促进人际、商贸和经济体之间联系最快速、经济的运输方式之一{1},推动航空运输业的快速发展,无疑为中国“一带一路”战略的开展和十八大“全面提高开放型经济水平”的实施提供强大的助力与工具,从而实现加强国与国之间、地区与地区之间经济联系与合作的初衷。
  因此,从中国航空运输企业市场准入的现实出发,探究现有准入制度的缺陷,在借鉴国外立法和中国实践的基础上,提出完善之策,无疑具有一定的理论意义和实践价值。
  二、航空运输企业市场准入制度概述
  1990年之前,中国国内并无“市场准入”这一用语,直至因加入《关贸总协定》,存在翻译、引进其他国家法律规范、制度的需要,“Market Access”一词被引入中国,译为“市场准入”。在中国,该用语正式出现于1992年实施的《中美市场准入谅解备忘录》中。
  (一)市场准入制度的内涵
  市场准入制度构成了主权国家行政管理的重要方面,是国家为维护市场经济秩序的正常运行,根据法律采取的干预或控制某些市场主体进入某个行业领域的规则、措施的总称。在社会主义市场经济视角下,市场准入制度主要是对市场主体、交易对象进入市场的调控、监管的各种规范,包括主体、资本、产品以及从业人员的市场准入。
  世贸组织法下的市场准入制度作为一种国际贸易原则,可以理解为“市场自由开放”,即主权国家(或独立经济体)向世贸组织其他成员作出的开放市场承诺,允许其他主权国家(或独立经济体)的货物、服务、劳务或资本等进入本国市场的法律规范。“市场准入”在这里上升到国际法的层面,是国家通过加入国际组织、签订国际条约的方式承诺将本国市场对外开放,并对开放的形式、条件和程度进行宏观把握和控制。{2}此处的准入涉及一国的对外开放程度、外贸市场壁垒的设置等情况,如关税、限制投资类型、专营服务等。
  航空运输的市场准入是指通过双边、多边协定予以交易的各种权利,如航空运输权,包括运力、航班密度、航线等。{3}三者之间相互联系,既是航空运输企业在一国开展经营活动的前提,也国家调整、规范和监管航空运输市场运行的途径。《服务贸易总协定》第三部分“具体义务”第一项就是“市场准入”,其航空运输附件规定了有关航空器的修理维护、航空运输服务的销售以及计算机预定的市场准入事项,但基本不涉及航班运输权。
  (二)“一带一路”与市场准入
  “一带一路”建设非一朝一夕能够完成。作为一项宏大的、探索性的工程,它惠及沿线多个转型中国家或发展中国家。发展“一带一路”不仅要促进国内城乡、区域间的经济往来与战略协作,也要为发展国际经济担当相应的责任与使命。
  “一带一路”建设涉及交通设施、油气管道等领域合作,带动了通路、通航、通商的进度,带动资本、技术、基建走出去,密切不同地区间人员、信息和经贸往来,为消除贸易壁垒、优化市场准入制度、实现贸易便利化打造了坚实的外在条件。反过来,市场准入政策的不断完善进一步扩大中国国内和沿线不发达地区的经济往来,为改变全球经济政治的空间布局、活动方式及资本流向的均衡发展做出巨大贡献。
  (三)中国航空运输市场准入制度的确立
  新中国成立后,在计划经济体制下,航空运输业保持快速稳定的发展,但作为一种公用事业,航空运输业实行必要的管制有利于维护经济稳定和公共利益。1987年之前,中国航空运输行业实行高度集中的管理体制,在投资、航线、票价、航班开设甚至旅客资格等方面均受到航空业主管机关——民航总局(2008年更名为民航局)较为严格的管制。中国航空运输企业市场准入制度变迁阶段如表1所示。
  自1987年开始,国家着手对民航业进行全面改革,实行市场化经营,航空运输企业自主经营、自负盈亏。但此类企业主要是国有企业,即便后来许多航空运输公司进行了重组,但仍保留了国有资产的成分。出于国有经济、行业规范的考虑,航空运输公司的成立、飞机的购买租赁、航班计划、航线的设立、各种安全标准、从业人员资质都需要获得民航局或地区管理局的许可或备案,飞机的购买租赁还要得到国家发改委的批准。这些规定、政策实际上构成了中国航空运输市场的准入制度。
  表1中国航空运输企业市场准入制度变迁阶段

┌───┬───────┬───────┬─────┬─────┬───────┐
│年份 │1949—1986年 │1987—1997年 │1997—1998│1999—2000│2002年至今  │
│   │       │       │年    │年    │       │
├───┼───────┼───────┼─────┼─────┼───────┤
│变迁阶│严格管制航空运│放松市场准入,│放松对机票│重新强化航│放松管制,民营│
│段  │输企业的市场准│实现航空公司和│的价格管制│空运输企业│资本、外资企业│
│   │入      │行业监管部门的│     │市场准入 │得以进入航空运│
│   │       │分离     │     │     │输业     │
└───┴───────┴───────┴─────┴─────┴───────┘

  2002年开始,中国航空运输市场逐渐开放。同年实施的《外商投资民用航空业规定》允许外资有条件地直接投资中国航空运输公司和民用机场。2005年,民航总局颁布《国内投资民用航空业规定(试行)》,明确规定包括集体企业、私营企业在内的非公有制企业可以投资国内民用航空业诸多领域,在权利方面与国有投资主体一视同仁。以春秋航空为代表的民营资本获准进入航空运输市场,参与运输服务。
  目前,中国航空运输市场准入格局大致如此,截至2014年底,中国共有运输航空公司51家,国有控股公司38家,民营和民营控股公司13家,中外合资航空公司11家。在市场份额方面,中航、东航和南航集团2014年运输总周转量比重占到全国75.8%。{4}可见,先入企业具有市场份额上的优势,甚至是市场支配地位,新的企业进入、拓展航空运输市场的阻力较大,最终不利于航空运输业形成良性竞争的发展格局。
  三、国外有关航空运输企业市场准入的举措变迁
  随着技术与社会的不断进步,航空运输业的市场也不断扩张,加之其经营特有的网络、规模、范围等方面特性,行业竞争越来越激烈。早在20世纪70年代,发达国家纷纷开始放松航空运输企业市场准入的管制,为中国航空运输企业市场准入的完善提供了一定的借鉴。
  (一)美国
  航空运输产业作为美国的一个新兴行业,出现于20世纪30年代。1938年,美国成立民航主管机关——民用航空委员会,颁布《民用航空法》,实质上确立了航空运输企业的市场准入制度。新企业进入航空运输行业,在运价、运力、营运范围、航线的开辟等方面都要受到美国政府严格的管制。相当长的一段时间里,价格竞争几乎消失于美国的航空公司之间,美国政府在航空运输行业内俨然扮演着一个“完全垄断者”的角色。事实上,自1938年至1978年间,美国民航委员会没有授予任何一家新航空公司以骨干航线经营权。
  20世纪70年代爆发的石油危机导致机票价格不断上涨,美国航空运输载运量不断下降,航空运输市场竞争缺乏活力,除了不断以行政手段提高票价外,民航委员会已无能力控制日趋复杂的航空运输行业形势。为了应对航空运输业的颓势,美国于1978年颁布《航空公司放松管制法》,将自由竞争纳入先前高度受制的航空运输业,以实现航空运输企业的市场化,逐步放松对航空运输企业的成立、机票价格、航线的进入与退出方面的行政管制。之后的30年间,美国不断颁布与航空运输企业市场准入制度有关的法律,如1979年《国际航空运输竞争法》、1984年《民航委员会撤销法》正式撤销了该机构、2001年《航空运输竞争恢复法案》等。这些法律为美国逐步取消航空运输准入管制,建立“开放天空”的政策奠定了法律基础。如今,除因社会公共利益的需要保留了部分强制性规定外,美国已基本开放航空运输企业的市场准入。
  (二)日本
  日本对航空运输企业的市场准入,尤其在航线的准入方面实行严格的管制,政府详细规定了每个企业对应的国内、国际航线。2000年《民航法》的修改,标志着日本政府开始放松对航空运输企业市场准入的管制,最明显的举措是不再强制规定此类企业能够经营哪些航线。
  当然,这并不意味着日本航空运输企业从此进入自由竞争的市场化阶段,政府虽然放松对其国内航线经营的管制,但机票价格的执行仍需向政府主管部门备案;航空运输企业一旦进入该市场,将不能随意退出。在国际运输方面,日本政府对航空运输企业采取了较为严格的管制措施,不仅对运输价格、费用实行严格的行政审批制度,而且要经过国土交通省的许可。
  (三)澳大利亚
  澳大利亚政府对航空运输企业市场准入的自由化始终持高度肯定的态度。20世纪后期,严格管制政策不仅导致澳大利亚新兴企业进入航空运输业受阻,更导致该行业活力与国际竞争力的下降,整个产业经济陷入低迷。之后,澳大利亚政府转让其在航空运输企业持有的股份,不再参与航空运输业的商业运作,对航空运输企业市场准入几乎完全放开,使得该行业实现了高度的市场化、自由化。由此带来的积极影响是,政府对航空运输市场的行政干预几乎消失,自由竞争、优胜劣汰的市场法则迫使各航空运输企业不断改进自身的技术与服务,促使票价更低、服务更优、乘客数量增多、空中交通更加便捷的良性循环。
  在国际航空运输方面,澳大利亚政府更加鼓励航空运输企业市场准入自由发展,积极推进“开放天空”政策。近年又与新加坡、新西兰等国家签订了“开放天空”的双边协议,实现了跨越性发展。
  四、中国现行航空运输企业市场准入制度的缺陷
  航空运输市场准入受到国内航空运输市场、所有权和控制权、国家援助或补贴、机场使用、环境保护等因素的影响。{5}中国改革开放事业的深入推进,需要调动市场主体参与经济活动的积极性。据中经未来产业研究院发布的《2016—2020年中国通用航空业发展前景与投资预测分析报告》显示,截至2015年底,中国从事航空运输的企业超过200家,在册航空器1874架,年飞行量达70多万小时。{6}航空运输业整体上规模仍然较小,市场准入管理改革进展缓慢,航空运营服务薄弱,与当前经济新常态发展和新兴航空消费需求仍有较大差距。这不仅容易导致垄断,也无法适应“一带一路”发展战略的现实需要。
  (一)影响中国航空运输企业市场准入的因素
  1.政策制度壁垒
  由于空域资源的稀缺性,国内投资主体设立民航企业,应当向中国民航局或者地区管理局申请取得相应的许可。同时,各类投资主体进入航空运输业触及中国基本经济制度、国有企业改革等方面的政策制度规定。多年来,在航空运输业形成的国有主导格局,容易排斥民营、外资参与该市场,短时期内难以通过局部经济政策的微调得到改变。{7}这从民航局于2007年至2010年发布的一系列文件便可见得。[2]
  2.资金壁垒
  航空运输业是资金高度密集的行业,购买、租赁、维修飞机和购置航材配备需要巨大的生产成本投入和持续的资金支持。中国航空器材进出口总公司统一代理飞行器材的购买,航空运输业的具体费用由民航局规定。此外,航空运输企业需支付高昂费用以维持日常经营,中小型非国有企业难以负荷如此巨大的资金投入。
  3.特有资源壁垒
  航空运输业需要技术、专业人才(包括飞行员)等方面的特有资源。出于飞行安全考虑,从事航空运输的专业人员要经过长时间培训和实际操作,通过考核和评估后,才能取得相应从业资格。一旦进入某家航空公司,专业人员跳槽将面临高昂的违约金。[3]特有资源也是中国航空运输企业市场准入的影响因素。
  (二)中国现行航空运输企业市场准入制度的缺陷
  中国现行航空运输企业市场准入制度仍有不少缺陷,具体包括:
  1.缺少航空运输企业市场准入的专门性法律规范
  首先,中国目前涉及航空运输企业市场准入的法律法规主要有《民用航空法》《公司法》《外商投资民用航空业规定》《

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}比尔·苏尔茨.通用航空助飞“一带一路”[J].今日民航,2016(2):82—85.
  {2}曹建民,陈治东.国际经济法专论[M].北京:法律出版社,1999:402.
  {3}USHA B. Market access and the GATS air transport annexue: Possible approach for India[J]. Journal of Air Law and Commerce, 2007,72:45.
  {4}中国民用航空局.2014年民航行业发展统计公报[EB/OL].[2016-06-20].news.carnoc.com/list/318/318297.html.
  {5}BRIAN H. Trade liberalization in aviation services: Can the doha round free flight?[M]. Washington, D. C.: AEI Press, 2004:6—23.
  {6}吕人力,于一,贺安华.打破行业藩篱抓住关键痛点—《关于促进通用航空业发展的指导意见》解读[N].中国民航报,2016-06-01.
  {7}杨春妮.我国民航业竞争格局和运行效率研究[J].当代财经,2005(6):91—96.
  {8}张巍.民营与国有经济法律保护差异性的经济分析[M].北京:中国经济出版社,2013:83.
  {9}朱纵深.试论低空空域的航空管制[J].黑龙江科技信息,2015(28):286.
  {10}汪珺.通航业准入门槛料大幅降低,相关政策将陆续出台[N].中国证券报,2014-08-08.
  {11}茅铭晨.政府管制法学原论[M].上海:上海财经大学出版社,2005:259.
  {12}刘世锦,冯飞.垄断行业改革攻坚[M].北京:中国水利水电出版社,2006:125.
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