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【期刊名称】 《法学》
论国家主席在政治生活中的作用
【作者】 许崇德【分类】 国家机构组织法
【期刊年份】 1984年【期号】 2
【页码】 9
【全文】法宝引证码CLI.A.1106147    
  主席是中华人民共和国国家机构的组成部分。自建国之日起,这个制度实行了二十五年。后来,1975年四届人大通过宪法,主席就不设了。直到1982年新宪法颁布,又重新规定主席的设置。1983年6月,第六届全国人民代表大会第一次会议根据宪法的新规定,选举产生了本届的国家主席。至此,具有中国特色的主席制度在中断了八年之后,又得到了恢复。主席制度的实际作用如何,是值得研究的课题。
  一、主席是引人关注的制度
  主席在实际政治生活中是引人关注的制度。在我国刚一建国的时候就已存在,不过它并不像后来那样称“中华人民共和国主席”,当时叫做“中央人民政府主席”。而那个时候的中央人民政府的概念同后来所说“国务院即中央人民政府”的概念是不一样的。后者就是国务院,而前者则是指整个中央政权机关,包括中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署在内。因此,那个时候的中央人民政府主席在实质上也就是国家的主席。
  根据当时的中央人民政府组织法,主席的职权有法律明文规定的只有两条,即:
  1.中央人民政府主席,主持中央人民政府委员会的会议,并领导中央人民政府委员会的工作;
  2.政务院在中央人民政府委员会休会期间,对中央人民政府的主席负责,并报告工作。
  在建国初期,中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权,是行使国家权力的最高组织。法律规定,主席领导中央人民政府委员会的工作;在中央人民政府委员会休会期间,政务院对主席负责并报告工作。由此看来,主席在法律上的地位和职权是相当重要的。
  1954年,我国通过了第一部社会主义类型的宪法。宪法规定设中华人民共和国主席。从这个时候起,主席不再像建国初期那样作为中央人民政府委员会的组成人员,而是一个单独的国家机关了。宪法在第二章《国家机构》中专列一节《中华人民共和国主席》,共用八条条文对主席的产生、任期、职权等问题作了规定。其中主席的六项职权基本上是前五年中央人民政府主席的工作的继续。例如1954年宪法规定的主席有公布法律之权,而前五年中,中央人民政府委员会所通过的工会法、土地改革法、婚姻法等等法律,也都是由主席签发命令加以公布的。又如主席统率武装力量,从宪法条文来看是新增的,但是前五年在实际上中央人民政府主席一直兼任着人民革命军事委员会主席,而1954年宪法只是把它固定化、制度化罢了。主席职权变化较大的一条是,1954年宪法不再规定国务院向主席负责并报告工作。但宪法新增了主席有权召开最高国务会议,担任最高国务会议主席的规定。虽然最高国务会议不作决议,不发指示,然而主席在最高国务会议上所发表的意见,在事实上必然为全国人大常委会、国务院等国家机关所接受,从而收到影响国家决策的效果。召开最高国务会议的方式同规定政务院向主席负责并报告工作的方式相比较,前者要更为灵活一些,使主席能摆脱那种一般地听取日常工作的汇报,以便集中精力考虑重大方针的决策。但是另一方面,1954年宪法不再像建国初期那样,规定主席领导最高国家政权机关中央人民政府委员会了。因此从总体上说,主席的权力较前有所减缩。
  主席在社会主义国家制度里,作为一个国家机关,它的活动如果同别的国家机关相比的话,其法律依据并不是十分具体的。除了宪法中的八条条文以外,我国并没有任何其他直接规定国家主席的组织和活动的法律。显然,宪法条文是比较原则的规范,在宪法范围内发挥作用,则行动的自由的程度当比在法律的具体规范的约束下要大,或者要大得多。所以,我们不仅要看到宪法条文的规定,而且还要结合实际的运用,才能进一步考察主席在政治生活中的作用。
  二、主席职权运用的历史剖析

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  主席制度在过去已经存在很长时期,我们在这里不妨对历史情况作一番回顾和剖析。
  (一)主席的职权从条文规定来看,有一部分是有重大意义的具有实质性的权力。例如建国初期规定主席领导中央人民政府委员会的工作,政务院向主席负责并报告工作等。同时,由于中央人民政府主席事实上兼任着中国人民革命军事委员会主席,所以他的实际作用是很大的。例如195。年10月8日,毛泽东主席曾发出《给中国人民志愿军的命令》,号令人民武装力量,进行重大军事行动。该项命令“着中国人民志愿军迅即向朝鲜境内出动,协同朝鲜同志向侵略者作战并争取光荣的胜利”。抗美援朝的决定固然是集体作出的,但号令的发布,军事行动的最高指挥是毛泽东主席。
  根据1954年宪法,主席的职权虽然有所变化,但主席仍然拥有部分实质性的重大权力。像前面阐述过的主席统帅全国武装力量、召开最高国务会议担任最高国务会议主席等,就是这样。最高国务会议虽然本身不作决定,但宪法规定,最高国务会议对于国家重大事务的意见,由中华人民共和国主席提交全国人民代表大民大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。由于过去出任国家主席的人选都是富有政治经验、为人民所拥戴的领袖人物,因此,最高国务会议的意见在事实上具有很大的权威性和影响力。从1954年宪法实施起到1966年发生“文化大革命”为止的十二年中,中华人民共和国主席一共召开过二十次最高国务会议。其中毛泽东主席召开十六次,刘少奇主席召开四次。每次会议都提出了对于重大问题的意见。例如1955年5月12日,毛泽东主席在最高国务会议上提出,肃反工作的方针是“提高警惕,肃清一切特务分子,防止偏差,不要冤枉一个好人”01956年1月25日,在最高国务会议上讨论了《1956年到1969年全国农业发展纲要草案》。同年5月2日,毛泽东主席在最高国务会议上提出了“百花齐放,百家争鸣”这个发展科学、繁荣文学艺术的方针。1957年2月27至3月1日,毛泽东主席在最高国务会议(扩大)会议上作了《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的著名讲话,等等。可见最高国务会议是主席用以发挥其重大政治影响的一种非常灵活的政治形式。
  (二)主席除了上述的具有实质性意义的职权之外,他从事活动和进行工作,基本上不是根据自己的决定,而是根据集体的决定,即在建国初期是根据中央人民政府委员会,后来是根据全国人民代表大会或者全国人大常务委员会的决定而行使职权的。根据我们的国家制度,重大事务应该由集体讨论决定。比如说,主席公布法律,发布特赦令,发布戒严令,授予荣誉等等,都要根据最高国家权力机关的决定。未经决定,主席不能自行发布,决定之后,主席必须予以发布,无权对于最高国家权力机关的决定加以否决,亦无权退回要求覆议。但是,集体的决定如果没有个人代表,那么在程序上也是不完备的。比如说,全国人大常务委员会决定批准同某一国家缔结的条约,就需要主席在条约上签字予以批准。如果没有一个代表中华人民共和国的主席的批准,条约就不能生效。所以,集体决定乃是我国社会主义民主制度的体现,而个人代表乃是在程序上所不能缺少的。集体的决定经过主席的公布发布或者授予的程序,往往会使国家的活动或者文件、号令等增加尊严性、荣誉性和权威性。
  (三)上述这部分主席职权是形式上的含有程序性或者礼仪性的意义。但这类职权在实际运用过程中亦不是丝毫没有弹性的。历史事实表明,法律条文的规定总是比较原则而笼统的,而实际运用则是非常具

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