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【期刊名称】 《科技与法律》
试论我国专利政策:特征、问题与改革构想
【英文标题】 Discussion on Patent Policy in China: Characteristics, Problems and Reform Proposals
【作者】 毛昊【作者单位】 国家知识产权局发展研究中心{副研究员}
【分类】 专利法
【中文关键词】 创新驱动发展;改革;知识产权强国;专利制度;专利政策
【英文关键词】 Innovation Driven Development; Reform; Intellectual Property Rights; Patent System; Patent Policy
【文章编码】 1003-9945(2016)01-0154-18【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 1
【页码】 154
【摘要】

专利政策基于国家专利制度产生,执行着制度设计和法律规则的弹性,因国家发展而表现出较大的差异。我国专利政策受国家传统文化影响,具有非强制和预期性等基本特征,对国家经济、技术和社会发展具有多重贡献。创新驱动发展新形势下,我国专利政策的功能与定位尚不明晰,经济贡献与社会价值未能充分释放,专利政策协同效应不足,基础理论与经济学研究缺乏,对市场实施科学干预的方式有待优化。对此,迫切需要构筑更加具有竞争活力的专利政策体系,开展针对专利政策的理论与经济学研究,酝酿与创新驱动相适应的体制机制改革。

【英文摘要】

Patent policy is based on the patent system, which performs the flexibility of the system and the law, and shows a strong difference across different countries. China's patent policy contributes a lot to national economy, technology and social development, but still affected by the traditional culture. Under the background of China innovation driven strategy, the function of patent policy is not clear, the economic contribution as well as its social value has not fully released, the synergy effect is not accumulated, the basic theory and the economic research is insufficient, and the intervention way to the market should be optimized. It is urgent to build a more competitive and dynamic patent policy system, to carry out the theoretical and empirical research on patent policy, and to reform China’s system to adapt new development strategy.

【全文】法宝引证码CLI.A.1211481    
  目次
  一、我国既有专利政策体系的构成 156
  (一)本体政策、行政管理政策和配套政策 157
  (二)专利政策体系布局与功能分解 158
  二、我国专利政策的基础特征 159
  (一)制度和法律保障 160
  (二)非强制和预期性特点 160
  (三)根植于中国传统文化 161
  三、我国专利政策的主要问题 162
  (一)在产业、科技和创新体系中的功能定位并不明确 162
  (二)制度运行环境和保障协调机制有待进一步改善 163
  (三)对市场实施有效干预的方式有待更加审慎与科学 164
  (四)基础理论研究、经济学研究与后评价亟待加强 165
  四、我国专利政策的改革构想 166
  (一)构筑更加充满竞争活力的专利政策体系 167
  (二)酝酿与创新驱动相适应的体制机制改革 168
  (三)开展能够有效支撑专利改革实践的理论与经济学研究 168
  五、结语
  作为重要的制度工具,专利政策是借助行政管理手段影响科技与创新活动的国家指令和政府行为。与欧美专利政策主要集中在审查与公共服务领域不同,我国专利政策旨在通过行政杠杆,在专利创造、运用、保护、管理和服务方面促进市场主体实现技术追赶,并以此实现国家整体创新能力的跃升。上世纪80年代初,我国专利制度刚刚确立,《专利法》及《专利法实施细则》构成了制度建设的基石。此后,伴随着中国入世以及知识产权战略、知识产权强国与创新驱动发展战略的实施,专利政策力度得以显著增强,逐步形成了以战略和规划为顶层设计,以审查、行政管理、人才、执法、中介服务、对外交流、文化宣传为具体业务模块的政策体系。然而从总体上看,我国专利政策内在协调不足,与科技、产业发展的衔接并不紧密,对国家经济社会发展的促进作用仍不充分,知识资源创造、归属、利用及管理中的制度配置亟待加强,迫切需要借助改革发挥其在创新驱动和经济增长中的作用。对此,本文尝试从基本属性的角度理解专利政策构成,剖析专利政策的特征与问题,为实现更大政策效用提出可行的改革举措。
  一、我国既有专利政策体系的构成
  制度、法律和政策一脉相承,具有紧密联系。从对经济绩效影响的角度出发,North将制度定义为“博弈规则”,具体包括了由宪法、产权制度合同等组成的“正式规则”,以及由规范和习俗等组成的“非正式规则”。[1]换言之,制度既包括了法律,也包括了约定成俗的道德观点。而法律和政策通常以不同的社会规范形式表现:法律比较稳定,体现了国家意志,具有普遍约束力;政策比较灵活,通常以决定、决议、纲领、宣言、通知、纪要等形式表现。[2]在专利政策体系中,制度和法律是基础,政策执行着制度设计与法律规则的弹性,是对专利制度与法律的延展,调节着专利制度的运行。
  (一)本体政策、行政管理政策和配套政策
  专利制度运行的基础原理是各国建立、实施制度所遵循的普适性规则。世界专利制度体系共享着相同的专利文献(现有技术以文献形式表达),却执行着差异化的审查流程与标准。不同国家在专利费用总量与结构、专利质量的标准控制、专利诉讼与执法效力、发明人奖酬规定等方面具有显著差异。而上述差异通过专利政策体现,并传导至国家经济、社会和技术体系之中。对此,欧洲专利局前首席经济学家Bruno指出,世界主要国家拥有着相同的专利制度,但专利制度却在不同国家表现为差异性的效用。[3]强专利制度效用国家中,制度规律运行良好,创新主体能够理性投入资源,市场机制发挥着主导性作用,政府实施着相对较弱的政策干预;而专利制度效用较弱的国家中,很多行业依然由垄断资源、传统商业模式和人力成本等要素驱动,市场主体创新的内生动力不强。目前,我国正处于由相对较弱的专利制度效用向更强制度效用转化的关键时期,力求通过创新驱动和全面改革释放经济社会潜力,表现为政府强政策干预和国家创新追赶并行,因此具备了更加丰富的体系化内涵:
  首先是基于专利制度的本体政策。本体政策围绕着专利制度产生,涉及专利法律、实施细则和审查指南的有关内容,集中在专利的审查、复审和无效环节,具体包括三方面:一是围绕专利审查的流程、标准、周期与质量控制,重点在于专利权的法律确定;二是平衡专利制度效用的权属政策(职务发明专利的权利归属和职务发明人权益政策)、收费政策、信息公开政策和专利许可政策;三是涉及与专利保护有关的专利复审、无效及审判政策,同时也包括了专利救济的有关内容。上述政策均处于制度运转的核心环节,可供实施国家间比较。例如,与美日欧等发达国家相比,我国专利审查环节中缺少了“授权后异议程序”;[4]又如在专利收费环节,我国专利年费收取与欧美国家并无差异,但在审查流程中的收费则显著低于欧美。在以上三类政策基础上,本体政策也涉及针对审查与制度资源的调配与管理,具体包括审查资源布局、审查人员流动性控制、专利代理人政策等。
  其次是专利系统内的行政管理政策。围绕着制度内核,专利政策执行着促进专利制度在国民经济体系中发挥最大效用的基本功能。系统内部的专利行政管理政策是实现技术激励和市场价值的基础手段,具体涉及:国家知识产权与专利战略推进政策,与专利有关的行业和区域政策,省部会商政策,强省、强市、强县、园区、集聚区政策,企业与品牌培育政策,专利与知识产权标准化政策,专利质押融资、专利保险与资产评估政策,专利行政保护政策,知识产权服务业政策,专利产业化与运营政策等。爬数据可耻
  再次是专利的配套政策。专利制度在国民经济中发挥作用必须通过配套政策加以实现。与环保、土地、就业、教育等具备强制约束效力的政策不同,专利政策具有较强的预期性特点,单一专利政策不可能解决企业发展所必须的基础要素。复杂市场环境中实施专利运用、实现专利价值还要涉及信息、技术、管理和资本等多重要素的安排。因此,专利政策作用的发挥必须依赖于金融、人才、税收、政府采购政策等配套政策。这些政策旨在进一步提升劳动、资本、信息、知识、技术、管理的效率和效益,涉及国家专利管理部门与其他资源要素管理部门的协同,不仅需要发挥专利的技术激励功能,更需体现创新价值。
  实际上,专利政策除了可以按照执行主体和制度属性划分外,也存在更多维度的分解。例如,按照公共政策学的总体框架,可将专利政策分解为元政策、基本政策和具体政策;按照政策贡献的价值类型,可将专利政策体系分解为经济贡献、社会贡献和技术贡献政策;按照专利权属环节,可将专利政策分解为确权、用权和维权政策;按照知识产权战略环节,则可以将专利政策分解为创造、运用、保护、管理和服务政策等。
  (二)专利政策体系布局与功能分解
  结合专利政策体系的结构性布局可以发现,专利制度框架下的政策集中于本体,涉及专利权的确定和保护,兼顾了专利的技术、经济和社会价值。系统内部的专利管理政策集中于专利权的运用和保护,与专利的技术价值属性不直接关联,属于经济和社会政策范围。而体系中的配套政策在数量和细化执行措施方面均待加强,已进入创新政策范畴,聚焦于如何更好实现专利在创新驱动发展中的经济价值。我国专利政策体系中具体政策分解与定位情况见下表1。
  表1 专利政策体系的功能化分解与布局
  ────────────────────────────────────────
                   本  行  配  经  技  社  确  用  维
                    体  政  套  济  术  会  权  权  权
  ────────────────────────────────────────
    专利审查流程          √          √     √   
    专利审查标准          √          √     √   
    专利审查质量          √        √       √   
    权属政策            √        √       √   
    收费政策            √        √     √  √   
    信息公开与信息传播政策     √       √       √  √  
    专利许可政策          √        √    √    √  
    专利复审无效政策        √        √  √     √    √
    专利审判政策          √        √  √  √  √    √
    专利救济政策          √        √  √  √  √     √
    审查资源布局政策        √        √      
    专利代理人政策         √        √  √
    专利战略推进政策           √     √     √    
    行业和区域政策            √     √     √    
    省部会商政策             √     √     √    
    强省、强市、强县、园区、集聚区政策  √     √     
    企业与品牌培育政策          √     √          √   
    专利标准化政策            √     √          √  
    专利质押融资、专利保险与资产评估政策 √     √          √  
    专利行政保护政策           √     √     √       √
    专利运营政策             √     √  √       √  
    金融配套政策               √  √      
    税收配套政策               √  √      
    政府采购政策               √  √      
    人才配套政策               √   √      
  ────────────────────────────────────────
  注:本表主要考虑了政策的核心属性,不涉及政策的外围属性特点。
  二、我国专利政策的基础特征
  专利制度运转具有缓慢发展的自适应性特征,其效用发挥受到制度文化、经济发展、技术积累、国家战略等因素的综合作用,专利政策因制度运行的国家差异而显现出不同的形态特征。曾经瘦过你也是厉害
  (一)制度和法律保障
  专利政策最为显著的特征就是具备专利的制度与法律保障。与制度和法律相比,专利政策更具弹性,政策性文件发挥的导向性作用是政府积极干预市场的信号,承担着制度变革的过渡形态。制度的法律属性决定了专利政策的法制化进程以及法制的政策分解。张慧妍以1984年《专利法》颁布起至2012年底中央国家机关出台的与专利有关的735项政策为研究样本,发现了《专利法》的历次修订均对专利政策的出台发挥着重要影响,具体表现在政策废止周期与专利法律修改周期的一致性和专利法律修改前后新政策出台的集中性两个方面。[5]在此问题上,刘海波指出,知识产权制度实际上是一种政策性的制度。[6]Lemley和Burk甚至将专利法律认为是促进创新的有效政策工具,强调在强化创新激励过程中应当建立更富有弹性、考虑技术领域差异的政策体系。[7]
  (二)非强制和预期性特点
  我国的专利政策具有较强的预期性(除本体政策外),这种预期性主要体现在国家通过非强制性政策引导、促进市场主体由传统贸易和代工发展,转而趋向技术与创新驱动。如果将创新体系也看成制度安排,那么创新制度转型则必须发挥政府作用,这也为创新驱动发展战略下的专利政策提供了更大的实施空间。但是专利政策对市场并不具备强约束,Nelson和Winter指出,实践中企业行为通常会受惯性支配,在可允许的范围变动时往往倾向于遵循惯性,而并不会刻意寻求理论最优的活动路径。[8]社会规范、价值观念、个体身份等自我认同因素均可能对企业偏好和行为选择造成显著影响。9简言之,专利政策在作用于产业和创新发展时,既没有强烈的政策危害,也不可能完全按照政府意愿产生预期效果。在企业内生能力成长过程中,政府的作用积极但有限。上述特性为政府扩大政策实施范围提供了正当依据,同时也为检验政策实施的有效性提供了必要理由。
  (三)根植于中国传统文化
  专利政策实施的效果不但受到国家体制机制和市场发展的影响,更受制于传统观念与文化。专利制度是人类社会进化到工业文明的产物,具有普遍的意义,不会因不同文化而不能应用,但会因为文化差异而产生效用衰减。文化作为一个社会、民族的观念体系,是在较长历史时期内逐步形成的,具有较强的稳定性。知识产权文化的稳定性来源于社会共识的知识产权价值观和知识产权意识,得益于人们对知识产权制度的认可。其文化内涵沉淀于民族心理结构中,具有固定的文化传统。对此,吴汉东认为,清末在移植知识产权制度过程中并未真正形成规则与制度移植所必有的个人主义精神、自由主体精神和理性主义精神。[10]刘华等认为,[11]中国传统文化里中庸、隐忍、循古和权力崇拜的观念其实与知识产权文化中创新、明达、交流和尊重权利的理念是悖逆的。目前,我国民众保有对古代中国发明的传承与记忆,更因此对现代发明充满期待。制度变迁牵引着知识产权文化的演进,文化演进反过来进一步加速人们对知识产权制度的认同。专利制度与知识产权文化的良性互动对促进实现崇尚创新、尊重知识产权的和谐社会秩序作用重大,将显著提升专利的政策效用。
  三、我国专利政策的主要问题
  专利政策内嵌于国家总体政策环境中,具有一般性政策所普遍存在的政策定位、政府干预、短期利益驱动等共性问题,也因专利制度、政策的基础属性以及现阶段国家创新与知识产权工作管理模式而表现出问题的特殊性。究其本源,专利政策问题的核心在于能否更加有效地促进制度运行,并以此支撑国家创新驱动发展。
  (一)在产业、科技和创新体系中的功能定位并不明确
  与日本、我国台湾地区的“专利法”执行国家产业政策的功能不同,[12]我国《

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