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【期刊名称】 《法律适用》
论法院如何参与中央及地方治理
【作者】 汪哲魏凌雪
【作者单位】 安徽省马鞍山市中级人民法院安徽省马鞍山市雨山区法院
【分类】 法院
【中文关键词】 法院功能;国家治理;央地关系;司法调节
【期刊年份】 2016年【期号】 7
【页码】 112
【摘要】

本文以遵循司法规律下中央事权与地方治理的辩证关系为主线,以中央与地方关系为分析框架,将法院功能的革新置于国家治理转型的命题中,积极思考社会转型时期法院在国家治理中的功能。一方面,我们必须坚持强调法院的中央事权属性,以司法权的中央性维护国家的统一性;另一方面,我们应当合理区分法院的地方化与地方性,引导法院合理有序参与地方治理。同时,法院依托个案调整机制厘定央地之间的权义界限,促进央地关系法治化,继而以法治而推动国家之善治。

【全文】法宝引证码CLI.A.1215986    
  一、法院参与中央治理的应然与实然分析
  (一)应然分析:法院参与中央治理的价值研究
  法院参与中央治理,是指法院作为中央事权机构参与国家治理的行为,我国是单一制国家,中央治理的核心就是维护和保障国家的统一,法院的参与价值亦体现在5个统一之中。
  1.统一的主权国家。在当代国家中,法院是维护国家统一的重要一环,[1]因而法院行使的审判权被作为中央事权加以认识。所谓“中央事权”,就是指基于全体国民的共同利益而需要在中央层面统筹安排的公共事务。[2]一方面按照公共组织理论,法院本身不占有和分配资源,相反它依靠其他组织的资源输入,因此法院作为“最弱势和最不具有危险”的国家权力分支,在资源提供上呈现单向性结构,其不具有立法及行政机关那样抵御外界压力的能力和手段,[3]法院需要司法的中央垄断以维持其独立行使审判权的宪法地位,这是法院参与中央治理的基本前提。另一方面从国家结构角度出发,单一制国家面临的主要治理风险是地方保护主义与地方分离主义,[4]中央通过法院这一法治渠道消除地方割据,确保国家法令政令畅通。
  2.统一的法治社会。法院的中央治理属性源自司法权的基本属性,即司法权是一种判断权。这种权力的正当性来源于评价标准的合理性,即法院适用统一的国家法律处理案件,对于每一个进入法院的当事人,都可以合理预期自己的行为及与他人的关系,都将接受统一尺度的衡量,进而他们才可能愿意接受法院作为第三方做出的裁判。从完善中央治理的角度出发,法院应当提供一种保证:法律的适用一般不因人的不同、所处时空区域的不同而有所差异,除非这种差异是基于某种更高价值目标需要而在必要程度内实施的。只有遵循这一要求,法院才能完成其宪法目标,保证社会主义法的统一和尊严。同时确保裁判权威的普适性,某地做出的司法裁决效力不仅限于该地而是覆盖全国,若裁判的依据并非是中央层面的统一法律,则此种空间效力范围便无法取得正当性,进而产生法律适用的碎片化问题。
  3.统一的市场经济。市场是否统一是检验市场经济的试金石,市场经济要求资源在各区域、各主体、各层次之间实现高效流转和分配,区域分割、地方保护从来就是市场经济的天敌。分税制改革以后,地方政府以收定支、自求平衡,在利益机制与激励机制的诱导下,地方政府自然会优先考虑对本地市场进行行政保护,[5]因此法院参与中央治理的重要使命便是调节不同区域贸易关系,维护统一的全国市场。
  4.统一的法治文化信仰。建设法治国家和法治社会,不仅需要一套成熟的法律制度及其运行体系,更需要在全体国民中培育法治信仰。在这一过程中,法院需要通过司法活动,在具体个案中践行国家法令的统一要求,使得国民信任法律,普遍认为法律对每一个人都是平等适用,无论纠纷发生于何时何地,亦无论由何级何地法院予以审理,都能按照代表全体国民意志的法律予以处理,从而导致消解当事人对司法解决途径的正当性预期。
  5.统一的权力运行结构。单一制国家中司法权以单一和简洁的方式向上集中到最高司法机关,法院体系呈现出宝塔状的权力架构。[6]单一制国家结构下,国家权力的纵向分配遵循中央向地方授权的原则,这与联邦制下分权原则不同,因此地方不存在所谓的固有权力。在我国政治实践中,行政机关根据地方行政需要存在授权行政,立法机关根据立法需要存在授权立法,但司法机关不存在授权司法问题,[7]最高法院和地方法院均是宪法明确的国家审判机关,其共同构成统一的司法权力机构。
  (二)实然建构:法院参与中央治理的路径分析
  法院参与中央治理应当考虑两个层面的问题:其一,参与方式的有效性:法院所掌控的权力具有被动性和中立性,法院参与中央治理既不能如行政机关那样主动出击,也不能如立法机关那样掌控全局,只能依托司法裁判参与其中;其二,参与方式的可行性:法院所拥有的政治资源是有限的,这就决定法院参与中央治理不能居于主导定位,必须量力而行、有所侧重。北大法宝,版权所有
  1.最高法院巡回法庭。在全面深化改革相关决定中,最高法院设置巡回法庭与跨区域法院的设立共同作为改革措施加以表述,其固然是希望破解行政区域与司法区域重叠下法院的地方化困局,但若从国家结构的角度考虑,这一制度安排却可以缓解单一制国家形式下,重大法律政策的全国统一与地方差异性的紧张关系,巡回法庭通过集中精力审理一批具有重大社会影响但又易受地方影响的案件,在社会公众中提升司法公信力,促进最高法院落实统一法制的职能定位。对其制度设计如下。
  首先,审理区域重大民商事及行政案件:巡回法庭应当谨慎受理一审案件,而重点审理上诉争议主要集中于事实方面的二审案件;其次,拟定最高法院指导性案例意向意见:巡回法庭可以依申请召开法官会议对指导性案例进行前期讨论,亦可召集案件当事人及原审法院共同参与讨论;第三,审查区域性司法政策:明确巡回区域内法院制定司法政策需向巡回法庭报备,巡回法庭亦可主动要求区域内法院就其司法政策提交司法理由说明意见。笔者试举例说明。(1)A投资公司操纵某个股股价,导致大量中小投资者利益受损,由位于S证券交易所的巡回法庭受理该案件,可以充分利用近距离接触资本市场的信息和技术优势,同时通过个案审理进一步明确证券损害赔偿案件的裁判基准。(2)A、B两省在民间借贷利率的认定范围上存在异议,各自做出相应的生效判决,经巡回法庭法官会议讨论,对法律适用出具初步倾向性意见,在审查的过程中召集案件当事人及两省法院代表举行听证会,最终形成指导性案例(代拟稿)报送最高法院审委会核定。(3)针对房产执行过程中承租人提出执行异议的审查处理,A省以会议纪要方式明确处理方式。 B省则是以批复形式确定,巡回法庭依当事人申请对于司法政策差异进行审查,指令所涉法院提供司法政策的制定依据,再通过巡回法庭法官会议讨论决定。对于涉及统一市场的重大司法政策[8]则要列出报备清单,合理调节事前审查与事后审查的范围。
  2.指导性案例。我国是一个成文法国家,但由于司法区域的客观差异和司法人员的主观因素,对成文法的理解存在较大差异,而司法解释更多时候是以一般化的视角解读法律,在某些问题上难免出现“以抽象解释抽象”的情况,指导性案例可以详细阐述司法规则在具体个案中的裁判逻辑,从方法论的角度推动法制统一。由最高法院统一发布指导性案例,统一法律争议点的裁量尺度,避免因地方化因素影响具体案件的法律适用,指导地方各级法院按照相对统一的司法尺度履行裁判职能。
  3.司法解释。司法解释与指导性案例不同,它是具有普遍性的规范性文件,是最高法院行使司法政策职能的基本手段,通过司法解释调节各地法院适用法律的差异。从未来发展层面,司法解释与指导性相案例应当相互配合,组成多层次的司法政策表达机制,并以司法统一的价值侧重方面作为调节二者范围的基准点,司法解释的主要目的是输出司法政策,而指导性案例主要是传导裁判逻辑和思维方式。总之,通过司法解释提炼归纳指导性案例的裁判要旨,又借由指导性案例具体表达司法解释的裁判路径,两者从不同侧面共同致力于司法统一的共同目标。对其制度设计如下。
  首先,司法统一的价值倾向在于强化规范指引的:最高法院应当通过个案批复的方式加以指导,对于同类型问题进行系统归纳后,再通过司法解释形式加以体系化;其次,司法统一的价值倾向在于规范个案处理的:最高法院可以通过公报案例方式提炼裁判规则,对于具有普遍意义的裁判准则通过指导性案例加以明确。例如,对于法律适用存在差异的公司解散纠纷,最高法院首先需要明确统一司法适用的侧重点:(1)明确对《公司法》第183条中“发生严重困难、造成重大损失、其他途径无解”的系统化认识,指导各级法院正确理解适用抽象司法规则,最高法院即通过《公司法》解释(二)第1条,明确列示法院受理公司解散案件的常用识别标准;(2)针对司法实践中对处于盈利状况的公司被申请解散处理不一致的情况,最高法院即通过发布指导性案例8,明确公司解散的目的在于解决公司的治理障碍,保障少数股东在治理僵局时退出公司的权利,故法院对该类案件的裁判逻辑应当是以治理僵局判断公司经营严重困难,而非将公司经营困难等同于财务困难。
  二、法院参与地方治理的应然与实然分析
  (一)应然分析:法院参与地方治理的价值分析
  1.法院的地方性有别于法院的地方化。法院的地方性与地方化是对法院不同性质的描述。法院地方性是事实描述,它是指法院在单一制国家结构下权力安排的空间形式,[9]法院地方性是法院将自身法律知识同地方经验有机结合的基础,也是法院司法能动性的重要体现;而法院地方化是价值描述,它是指司法机关不适当运用其司法权力,以维护或者拓展地方局部利益,体现的是单一制结构下地方权力对中央司法权的侵害。因此法院的地方性是法院的基本属性,是法院参与地方治理的正当性所在,而地方化中展现的司法地方保护主义是指法院被地方利益所绑架,违反国家统一法令裁判案件,但法院的中央性并不反对法院在案件裁判中将抽象的法律规范与具体的地方环境要素相结合,况且此种结合在实践中也是必要的。
  2.法院的“中央事权”属性是执行层面而非制度层面。中央事权是当前改革语境下对法院权力属性的基本定位,但中央事权本身所处的层次就需要明晰。我国《

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