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【期刊名称】 《中外法学》
行政诉讼原告资格的多层次构造
【英文标题】 Multi-level Structure of the Plaintiff Qualification in Administrative Litigation
【作者】 陈鹏【作者单位】 厦门大学法学院{副教授}
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼;原告资格;合法权益;利害关系;行政相对人;客观诉讼
【英文关键词】 Administrative Litigation; Plaintiff Qualification; Lawful Right and Interest; Interest; Administrative Counterpart; Objective Litigation
【期刊年份】 2017年【期号】 5
【页码】 1214
【摘要】

我国实定法从未以某种一般性标准统合行政诉讼原告资格的所有情形。当前理论界和实务界倾向于宽泛地理解“利害关系”标准的适用范围,但将该标准适用于某些类型的案件,颇有错位之感,且易使该标准的解释走向混乱。从当前实定法出发,应将行政诉讼原告资格区分为三个层次,即行政相对人的原告资格、行政行为相关人的原告资格以及基于客观诉讼契机的特殊情形。行政相对人通常具有原告资格,但对于不履行法定职责的案件,应区分不同情况;行政行为相关人的原告资格可以以利害关系标准为基石,借助保护规范理论予以判断;原告资格转移、行政公益诉讼以及受害人诉讼,则更适于作为客观诉讼加以把握,但对于何种案件属于受害人诉讼的认定不应过于宽泛。

【英文摘要】

The statutory law in China has never consolidated all the circumstances of the plaintiff qualification in administrative litigation by a general standard. At present, the applicable scope of the “interests” criterion tends to be broadly understood both in theory and in practice. Nevertheless, it is quite dislocated to apply such criterion to some types of cases, and the broad understanding will lead the interpretation of such criterion to chaos. From the current statutory law perspective,the plaintiff qualification in administrative litigation should be comprehended from three levels, that is, the qualification of administrative counterparts,the qualification of related parties of administrative actions, and some special situations based on the mechanism of objective litigation. Although administrative counterparts are usually qualified to sue, for the cases of non-performance of statutory duties, courts should differentiate between situations due to judicial policy. The qualification of related parties of administrative actions should be judged via the theory of protective norms based on the criterion of interest. The transfer of the plaintiff qualification, administrative litigation about public interests,and victim litigation are more suitable for comprehending as objective litigation. Still, the identification of the scope of victim litigation should not be unduly broad.

【全文】法宝引证码CLI.A.1229778    
  引言
  自1989年《行政诉讼法》颁布实施以来,受案范围和原告资格作为行政审判程序的启动要件,一直备受理论界和实务界关注。就行政诉讼的受案范围而言,伴随着相关司法解释的颁布以及个案裁判的发展,法院的认知逐渐突破列举主义的藩篱,向着概括主义迈进,修改后的《行政诉讼法》将旧法兜底条款中的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”扩展为“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”,更为受案范围的概括主义认知提供了解释论基础。[1]可以说,受案范围正在逐渐退出行政审判启动要件的核心地带,而相比之下,原告资格的重要性则愈加凸显。
  既有的关于行政诉讼原告资格的探讨,大体沿着两个方向展开:第一个方向是从实定法所使用的概念出发,探讨判断原告资格的一般性标准。例如,何为“合法权益”,何为“法律上利害关系”或“利害关系”,如何理解起诉人“认为”行政机关的行政行为侵犯合法权益等;另一个方向则是探讨个别类型案件当中的原告资格问题。例如公平竞争权人诉讼、受害人诉讼、政府信息公开诉讼、行政公益诉讼中的原告资格,以及诉讼资格转移状态下的原告适格性问题等。然而,既有的研究并未妥善回答这样一系列问题:一般性判断标准与各个特殊类型案件当中的原告资格究竟是何种关系?能否借助一般性标准,判断不同类型案件当中的原告资格?如果一般性标准不能普遍适用于所有案件,那么应当如何体系化地理解行政诉讼的原告资格?本文试图对一般性标准的适用范围加以厘定,在此基础上构建出更为规整的关于行政诉讼原告资格的规范体系。
  一、行政诉讼原告资格在实定法发展脉络中的规范特性
  不少学者将我国行政诉讼原告资格的发展历程归纳为某种一般性标准线性演进的过程,例如将这种过程描述为从“无标准时期”到“法律规定标准时期”,再到“合法权益标准时期”,[2]进而发展到“利害关系人标准时期”,[3]或者从行政相对人阶段到法律上利害关系人阶段,再到利害关系人阶段。[4]但这种描述是否契合实定法在发展过程中所彰显出的规范特性,需要予以验证。
  (一)旧《行政诉讼法》与《贯彻意见》实施阶段
  按照旧《行政诉讼法》41条的规定,公民、法人或其他组织提起行政诉讼的条件是“认为具体行政行为侵犯其合法权益”。同法第24条还确立了有权提起诉讼的公民死亡,以及有权提起诉讼的法人或其他组织终止之后,原告资格转移的制度。最高人民法院1991年发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《贯彻意见》)并没有明确地指明原告资格条款的解释方向,只是规定了在有权提起诉讼的公民死亡的情况下,可以代为提起诉讼的近亲属的范围。
  可以说在这一时期,按照立法者的设想,对于多数行政诉讼案件,原告资格的判断标准是相对统一的,即以行政行为侵犯起诉人自身的“合法权益”为标准。尽管存在原告资格转移的特殊情形,但按照立法实务工作者的理解,规定原告资格转移的主要原因是,“近亲属与死亡的公民,承受权利的法人和其他组织与终止权利的法人或者其他组织有财产上的承继关系”,因此,“为了保护近亲属、承受权利的法人或者其他组织的继受利益,法律赋予其原告资格”。[5]此外,按照《贯彻意见》第37条的规定,如果复议机关撤销了原治安处罚决定,则受害人有权向人民法院起诉。关于这一条款,虽然起草时有不同意见,但之所以最终规定法院应当受理,是由于1986年颁布的《治安管理处罚条例》39条也有类似的规定。[6]而《治安管理处罚条例》的这一条文,当时也被立法实务界人士认为与保护受害人的合法权益相关,即是说,之所以规定受害人的诉讼资格,是因为违反治安管理的行为损害了受害人的合法权益,因此受害人“有权要求得到法律保护,使违反治安管理的行为受到应得的制裁,使自己受到非法侵害的合法权益得到合理补偿。”[7]
  然而不能忽视的是,彼时实定法对于原告资格的规定,已然呈现出了超越以救济当事人合法权益为宗旨的主观诉讼,进而在一定程度上迈向以维护客观法秩序、监督依法行政、保护社会公共利益为目标的客观诉讼的迹象。例如,在原告资格转移这一问题上,立法者并没有固守于救济权利承受人的合法权益。为死亡的公民、终止的法人或其他组织恢复名誉的诉讼,虽然不存在利益继承的问题,但仍然被认可。其原因便是“为了切实保护公民、法人或者其他组织的合法权益,全面监督行政机关依法行政,维护整个社会的安定”。[8]
  再者,某些情形虽然符合立法者关于“侵犯合法权益”之意涵的设想,但实定法却例外地否定了这些案件进入实体审理阶段的可能性。例如,《贯彻意见》虽然认可治安案件的受害人提起行政诉讼的资格,且此种诉讼也被视作对受害人合法权益的保护,但《贯彻意见》第39条却规定:“被侵害人认为被处罚人在同一事件中实施了两种违反治安管理的行为,公安机关只认定并处罚了一种行为,被侵害人如果要求公安机关处罚另一种行为而提起诉讼的,人民法院不予受理。”如果说《贯彻意见》第37条认可受害人的原告资格的原因是复议机关撤销原治安处罚决定侵犯了受害人的合法权益的话,那么从法律规范的融贯性角度观察,受害人要求公安机关处罚同一事件中的另一违法行为,理所当然也应当具备保护合法权益的基础,然而《贯彻意见》却将此类案件排除在受理的情形之外。又如,最高人民法院和公安部于1992年联合发布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》3条规定,公安机关作出紧急使用单位或者个人的交通工具和通讯工具、指定预付伤者医疗费、处理尸体的决定,当事人因此向人民法院提起行政诉讼的,人民法院不予受理。紧急征用以及直接课予当事人作为义务亦涉及当事人的合法权益,但却被该文件明确排除了提起诉讼的可能性。虽然此种排除或许更适宜从受案范围的角度加以理解,但它无疑也影响了“侵犯合法权益”这一原告资格标准的适用范围。
  可以说,我国行政诉讼制度确立伊始,实定法关于原告资格的规范结构就展露出了“侵犯合法权益的一般性标准+客观诉讼的例外情形+特殊案件排除”的离散型构造。
  (二)旧《行政诉讼法》与《若干解释》实施阶段
  2000年最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)对行政诉讼的原告资格进行了调整,即一方面将“与具体行政行为有法律上利害关系”作为判断原告资格的标准,另一方面列举了可以提起诉讼的四种特别情形,即涉及相邻权与公平竞争权的、与行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的、要求主管行政机关追究加害人法律责任的、与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。这四种情形被最高人民法院行政审判庭相关人士视作“与具体行政行为有法律上利害关系”的几种特殊情形。[9]
  按照最高人民法院行政审判庭相关人士的理解,之所以将原告资格界定为与具体行政行为有“法律上利害关系”,是因为在司法实践中,法院时常错误地理解旧《行政诉讼法》41哎哟不错哦条的规定,从而仅认可具体行政行为的相对人具有原告资格。[10]而以“法律上利害关系”作为判断标准,则可以拓展原告资格的法解释空间。此外,先前法院在借助“侵犯合法权益”标准认定原告资格时,有时会陷入对被诉行政行为合法性的判断。例如,在“肖桂生等13人不服建阳市物价委员会调整液化气零售价格案”中,物价委员会针对经营单位的报告做出调整液化气价格的批复,液化气公司根据该批复,变更了与起诉人订立的供气合同,起诉人不服该批复,遂提起行政诉讼。关于本案的原告资格问题,法院认为,如果经营单位与消费者已签订的价格协议未超过物价部门的定价,则在签约有效期内供气价格不作变动,因而物价委员会调整供气价的批复侵犯了起诉人的合法权益,起诉人应具有原告资格。[11]此即将起诉人的原告资格与物价委员会批复的合法性作一体性判断。若从反面观察,似乎可以推断,如果法院在立案阶段初步认定被诉行政行为并不存在违法的情形,则当事人的原告资格便有可能被否认,然而,行政行为在实体和程序上是否合法,往往是诉讼双方在案件审理阶段论争的焦点,若在缺少事实查明、法庭辩论程序的立案环节中提前加以判断,并由此否认原告的适格性,则使当事人丧失了借助对席辩论程序获得救济的可能性。之所以存在这种裁判逻辑,或许是因为实定法使用的“侵犯合法权益”的措辞易诱使法院将认定标准置换为行政行为自身的合法性,而以“法律上利害关系”标准予以取代,则可在规范层面摆脱“合法”这一语词的桎梏,从而避免法院提前涉足行政行为的合法性问题,对原告资格做出不适当认定。
  不过,以“法律上利害关系”界定行政诉讼的原告资格,也并未使得原告资格在实定法的规范结构中呈现出统一的判断标准。
  首先,至少在规范形式上,“侵犯合法权益”仍然是有效的判断标准。在司法实务中,法院也时常将旧《行政诉讼法》的“侵犯合法权益”条款与《若干解释》当中的“法律上利害关系”条款同时视作界定原告资格的规范依据,[12]甚至有法院在裁判文书中明示,“法律上利害关系”与“合法权益”缺一不可。[13]
  其次,以维护客观法秩序为目标的客观诉讼情形依然存在。例如对于有权提起诉讼的公民死亡后的原告资格转移,《若干解释》仍然维持了《贯彻意见》的基本思路,只是扩展了“近亲属”的范围,增加了“其他具有抚养、赡养关系的亲属”的规定。
  再次,有时实定法虽然未必意在维护一般意义上的公共利益或客观法秩序,但将行政行为与当事人之间的关系作为实体审理的对象,而非诉讼的要件。例如,虽然《政府信息公开条例》33条第2款规定,申请人认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法提起行政诉讼,但依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第12条第(6)项的规定,若政府信息公开的申请人不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要,被告据此不予提供信息的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。此时,按照《若干解释》第44条第1款第(2)项的规定,对于起诉人无原告诉讼主体资格的,法院应当裁定驳回起诉,而非按照第56条的规定判决驳回诉讼请求,由此可见这一情形并非否认申请人的原告资格。因此有论者主张,任何申请公开政府信息的公民、法人或者其他组织遭到拒绝,都有权向法院提起诉讼。[14]之所以存在这种特殊情形,是因为《政府信息公开条例》13条,以及国务院办公厅发布的《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》14条,本身便将申请公开政府信息是否基于申请人自身生产、生活、科研等特殊需要,作为行政机关担负公开义务的实体要件,申请人是否存在此种特殊需要,也往往是案件争议的焦点,因而不宜以此种条件为申请人寻求司法裁判施加限制。[15]
  最后,由于相关规范性文件的修改略晚于《若干解释》的颁布实施,因而仍然存在排除特殊案件的情形。例如前述《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》乃是以1991年国务院发布的《道路交通事故处理办法》为依据,而该办法直至2004年才被《道路交通安全法实施条例》所取代,直到2013年,最高人民法院方才明文废止了这一通知。[16]因此,前文提及的涉及公安机关紧急使用单位或个人的交通工具和通讯工具,指定预付伤者医疗费、处理尸体的案件,即便符合“侵犯合法权益”或具有“法律上利害关系”等一般性标准,一度也仍然被作为特殊情形予以排除。
  可见,在这一时期,行政诉讼原告资格在实定法上呈现出的乃是“法律上利害关系的一般标准+法律上利害关系列举+侵犯合法权益的一般标准+客观诉讼的例外情形+特殊案件中的利害关系实体审理+特殊案件排除”的复杂规范特性。
  (三)新《行政诉讼法》实施阶段
  新《行政诉讼法》25条第1款对于原告资格进行了概括规定,即“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”。然而,在新《行政诉讼法》实施之后,实定法仍然没有以某种一般性标准统合行政诉讼原告资格的所有情形。
  首先,新《行政诉讼法》25条第1款至少在形式上区分了行政相对人与其他利害关系人。虽然行政相对人的原告资格在理论和实践层面都未引发过多的争议,立法者采取此种表述的原因也难以探知,但这究竟意味着应当在法解释论上将行政相对人与其他利害关系人的原告资格作一体化理解,抑或应当分而视之,或许值得进一步探讨。[17]
  其次,这一概括规定的最为引人注目之处,在于没有使用《若干解释》中的“法律上利害关系”这一概念,而是采用了“利害关系”的表述。依照立法实务人士的见解,之所以舍弃前者而采用后者,是因为在目前法院不愿意受理行政案件的情况下,“法律上利害关系”这一表述可能会引发不同理解,客观上可能会限制公民的起诉权利,不适于解决当前行政诉讼中存在的立案难问题。[18]从中或可看出,立法者似乎并不认为“利害关系”与“法律上利害关系”有实质性的区别,只是为了防范法院不适当地限缩解释“法律上利害关系”的意涵,才对用语进行了推敲和取舍。本质上,两者的解释方向应当是一致的。
  再次,最高人民法院2015年发布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》27条规定:“最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的,以本解释为准。”这也意味着,2000年发布的《若干解释》并不因法律的修改而当然失去效力。立法实务工作者也认为,《若干解释》第13条所列举的几种原告资格的个别情形仍然适用,并将其视作“其他利害关系人”的特殊情形。[19]
  再次,基于客观诉讼契机的例外情形一如既往地存在,且有所扩展。一方面,立足于“全面监督行政机关依法行政”之宗旨的原告资格转移制度并未被修改,而是在新法第25条第2、3款当中予以重述。另一方面,全国人大常委会2015年公布了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,认可在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域,开展以维护客观法秩序和维护公共利益为目的的行政公益诉讼活动,全国人大常委会在2017年再次修改《行政诉讼法》,增加25条第4款,从而将此种行政公益诉讼正式法定化。这两种情形仍然可以被视作“利害关系”这一一般性标准的例外。
  最后,《政府信息公开条例》和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》作为现行有效的实定法,仍然将申请人是否基于生产、生活、科研的需要申请信息公开作为案件实体审理的对象,因而也仍然可被视作不适用“利害关系”这一一般性标准的特殊情形。
  可见,新《行政诉讼法》实施之后,行政诉讼的原告资格在实定法上仍然呈现出了复合的规范结构,即“行政相对人+其他利害关系人的一般标准+其他利害关系人列举+客观诉讼的例外情形+特殊案件中的利害关系实体审理”。
  二、对“利害关系”标准之适用范围的泛化理解
  从上述分析当中可以看出,就实定法本身的规范特性而言,我国行政诉讼制度正式确立至今的任何一个阶段,皆未形成以某种一般性判断标准统合原告资格之所有情形的局面。之所以论者以一般性判断标准的线性演进概括行政诉讼原告资格在实定法层面的发展,或许是期望提供一种易于理解、便于操作的体系化思路。然而,这种对于一般性标准的过多期待,却可能使得对行政诉讼原告资格的判断走向混乱。关于当前实定法所确立的“利害关系”标准的适用范围,理论界和司法实践当中便存在泛化理解的倾向。画风不对,如何相爱
  (一)行政相对人的原告资格与利害关系标准
  通说认为,行政相对人与行政行为具有直接利害关系,因而当然具有原告资格。[20]立法实务界人士也指出,如果将原告资格规定为与被诉行政行为有“直接利害关系”,则可能被限缩解释为行政行为针对的相对人,因而改为采取“利害关系”的表述。[21]新《行政诉讼法》25条第1款甚至直接肯定了行政相对人有权提起诉讼,而未附加其他条件。然而吊诡的是,在司法实践中,法院时常借助“利害关系”标准,否定行政相对人的原告资格。
  法院否定行政行为相对人的原告资格,集中体现在起诉行政机关不履行法定职责的案件中。在旧《行政诉讼法》下,行政行为即被理解为包含了行政机关不作为的情形,[22]《行政诉讼法》修改后亦同。[23]既然行政不作为本身便是一种行政行为,则其相对人理应是请求行政机关履行相应职责的申请人,该申请人基于行政相对人的地位,亦理应能够作为原告参加行政诉讼。然而在实践中,如果申请人请求行政机关针对其他私主体做出某种决定,行政机关予以拒绝,由此引发诉讼时,法院往往认定申请人与其所申请实施的相应行政行为并无利害关系,从而否定其诉讼主体资格。例如,在“丛德奎诉宁波市北仑区市场监督管理局不履行法定职责案”中,[24]针对竞争者仿冒产品、虚假宣传等不正当行为,申请人以市监局作出的处罚决定定性不准、适用法律法规不当、处罚明显偏轻等为由要求重新立案查处,市监局拒绝重新立案,申请人遂提起行政诉讼。法院认为,申请人的公平竞争权被侵害并非由市监局行政行为所致,申请人与市监局的查处行为没有利害关系,查处行为对申请人的合法权益亦无实际影响,因此申请人不具有诉讼主体资格。又如,在“华城地产集团有限公司诉宁波市国土资源局镇海分局不履行法定职责案”中,[25]申请人虽然是持有第三人股权的股东,却以第三人未经批准建成违法建筑物,并将该建筑物用于日常经营为由向国土局投诉,国土局并未予以查处,申请人遂提起行政诉讼。一审法院认为,有权提起行政诉讼的前提是原告与行政行为有利害关系,而利害关系应是法律保护的、现实存在的或必然出现的、切身的、直接的利害关系,本案中的申请人虽是第三人的股东,但其与第三人均各自独立承担法律责任、具有独立人格,第三人的利益或者损失无法与申请人的利益或损失直接等同,因而其与国土局的行政行为无利害关系,进而驳回起诉;二审法院亦认为,申请人与不履行查处职责的行为之间,缺乏符合一般社会公众认知的利害关系,因而该起诉不符合法定条件。再如,在“王君诉北京市东城区人民政府体育馆路街道办事处不履行法定职责案”中,[26]申请人发现业主委员会在成立及工作中存在违反法律规定的情况,于是向街道办举报和投诉,但街道办仅仅作出了程序上的回复,并未实质触及所投诉的问题,申请人故而提起诉讼。一审法院认为,申请人提交的证据不足以证明其与所要求的监督行为之间具有法律上的利害关系,于是裁定驳回起诉,二审法院亦认可该裁定。在这些案件中,法院都将申请人视作其所申请实施的行政行为的第三人,而非行政不作为的相对人,从而借助利害关系标准否定了申请人的原告资格。
  此外,对于起诉行政机关不履行信息公开法定职责的案件,究竟以相关信息是否涉及申请人的利益作为判断原告资格的标准,抑或直接将申请人视作拒绝公开这一行政行为的相对人,从而肯定其原告资格,在实务中也呈现出分裂的态势。一如前述,从实定法的规范结构来看,申请人申请公开政府信息是否基于生产、生活、科研的需要,并非原告资格的要件。在《行政诉讼法》修改之前,有司法实务界人士认为,《政府信息公开条例》对行政诉讼原告的拓展只能在现行行政诉讼制度框架内进行,如果逾越行政诉讼原告资格的法定标准,贝U有悖于《立法法》8条所规定的法律保留事项。因此,在《行政诉讼法》未作相应修改的情况下,相对人提起诉讼,须证明与公开的政府信息之间存在法律上的利害关系。[27]此一论点在《行政诉讼法》修改前或许尚有一定说服力,但在《行政诉讼法》修改后,认为申请人基

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