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【期刊名称】 《武大国际法评论》
从北极日出号案析沿海国在专属经济区的执法权
【英文标题】 The Right to Enforcement of Law by Coastal States in the EEZ: Reasoning from the Arctic Sunrise Case
【作者】 杨永红
【作者单位】 西南政法大学国际法学院{副教授,法学博士,硕士研究生导师}
【分类】 国际公法
【中文关键词】 专属经济区;执法权;船旗国管辖;航行自由
【英文关键词】 exclusive economic zone; freedom of navigation; rights of law enforcement; jurisdiction of flag state
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 144
【摘要】

2015年8月,《海洋法公约》附件七下的仲裁庭就荷兰诉俄罗斯北极日出号案作出的实体裁决首次对于专属经济区中沿海国的执法权及其所受到的限制进行了系统而明确的解释,特别是仲裁庭对沿海国在专属经济区严格意义上的执法权与广义上的执法权进行了区分,并突破性地明确了沿海国为保护其对非生物资源勘探、开发及利用的主权权利享有执法权。表明《海洋法公约》虽未对专属经济区与大陆架上的执法问题进行面面俱到的规定,但是沿海国仍可为了保护其主权权利与利益享有执法权。这对于中国作为沿海国如何在南海、东海等海域的专属经济区行使执法权并处理好与非沿海国的权利冲突及中国作为非沿海国在别国的专属经济区如何保障自己的海洋权益具有极强的参考价值。

【英文摘要】

In August 2015, the Tribunal constituted under Annex VII of the UNCLOS in the matter of the Arctic Sunrise Arbitration between the Netherlands and Russia has rendered its Award on the merits, which includes many valuable interpretations on provisions of UNCLOS. At the first time, the tribunal makes a clear and general interpretation on the rights to enforcement of law by coastal states over its EEZ. In particular, the tribunal categorizes the rights of law enforcement of the coastal state in the exclusive economic zones form the strict and the broad ways, and clarifies that the coastal state can exercise the rights of law enforcement to protect its sovereign rights and interests concerning non- living resources in the EEZ, although UNCLOS does not explicitly stipulate it. Certainly, This case has significance on issues between China and non- coastal States in China’ s EEZ, for instance, the EEZ of South China Sea and East China Sea.

【全文】法宝引证码CLI.A.1229833    
  
  专属经济区制度从其创立到现在都是最富有争议的制度之一,联合国《海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)定义专属经济区为沿海国在其领海以外邻接其领海的海域所设立的一种特殊区域,既非领海又不是公海,因此被称为“自成一类”(sui generis)的区域或称第三类区域。[1]在此区域内,沿海国为勘探、开发、养护和管理海床和底土及其上覆水域的自然资源的目的拥有相应的主权权利及管辖权。同时,其他国家在该区域也享有包括航行自由、飞行自由、铺设海底电缆和管道等在内的权利。当出现权利分享的时候就必然会出现冲突,《海洋法公约》规定沿海国为保护自己特定的权益不受侵犯享有可采取登临、检查、逮捕和进行司法程序等措施的执法权,但是由于《海洋法公约》的相关规定较为笼统,而且对于保护非生物资源的主权权利的执法权亦不明确,这导致了沿海国与其他国家对执法权的内容与如何依法执法争议极大,特别是对沿海国在此区域如何按《海洋法公约》规定的方式行使执法权并顾及其他国家的权益更是各执一词。国际海洋法法庭从成立至今共受理23个诉讼案件,而涉及专属经济区内的争议的有18个之多,其中迅速释放案9个,临时措施案4个,表明专属经济区冲突发生的频繁。[2]故对专属经济区制度中各方的权利与义务进行明晰不仅必要而且十分迫切。
  尽管海洋争端中关于专属经济区的案例较多,但无论是国际海洋法法庭还是其他的国际性法庭在审理专属经济区权益争议案中,并未对沿海国在专属经济区内的执法权进行系统解释。当能够绕开对专属经济区的条款进行明确解释时,多会回避问题,例如国际海洋法法庭从最初的“塞加号”案到最近的“弗吉尼亚G号”案都未对案件所涉及的在专属经济区内的外国船舶对沿海国的渔船进行加油的行为是否属于航行自由的问题作出一个明确的解释。[3]到目前为止,“北极日出号”案的实体裁决[4]是第一个对专属经济区内沿海国的执法权进行系统而明确的解释的案例,特别是弥补了《海洋法公约》中缺乏对沿海国为保护其对专属经济区与大陆架的非生物资源的主权权利所应拥有的执法权进行明确规定的漏洞,无疑是关于专属经济区争端中里程碑式的案件。该裁决以沿海国为保护其在专属经济区的主权权利及利益所享有的执法权与如何合法行使这些执法权为主线,检视了沿海国在专属经济区进行执法的法律依据,将《海洋法公约》中规定沿海国根据《海洋法公约》和其国内法在专属经济区为制止与处罚船舶违反活动采取紧追、登临、逮捕、扣押与提起司法程序等措施的权力视为严格意义上的执法权,而把沿海国有权为预防侵犯其在专属经济区的权利与利益活动而采取适当措施称为广义上的执法权。[5]基于《海洋法公约》所规定的沿海国在专属经济区的执法权,结合“北极日出号”案实体裁决的相关解释,系统分析沿海国的执法权[6]对于中国作为沿海国在我国南海、东海等区域的专属经济区的海洋权益的保障及中国作为非沿海国在别国的专属经济区的权利行使具有重要的指导意义。
  一、案情简介
  北极日出号(Arctic Sunrise)是绿色和平组织的一艘破冰船,悬挂荷兰国旗。绿色和平组织的成员多次乘坐该船从事海洋环境保护和防止气候变暖的抗议活动。2013年9月18日,绿色和平组织的成员30人(包括来自俄罗斯、荷兰在内的18个不同国家)乘“北极日出号”在俄罗斯位于北极区域的专属经济区进行抗议活动,试图阻止俄罗斯天然气工业股份公司(Gazprom)对北极地区石油的开采,船上人员尝试乘小艇登上位于巴伦支海的Priralomnaya钻井平台。俄罗斯海岸警卫队乘军舰Lagoda号对“北极日出号”进行追逐,并在次日对“北极日出号”进行了登临、搜查,拘捕了船上人员,其后将该船拖至摩尔曼斯克州的科拉港扣押。俄罗斯当局在摩尔曼斯克州的列宁斯基(Leninsky)地方法院对船上30人提起“海盗罪”(后变更为“流氓罪”)的指控。
  作为“北极日出号”的船旗国,荷兰随即与俄罗斯进行了交涉,同年10月4日荷兰启动《海洋法公约》附件七下的仲裁程序,10月21日向国际海洋法法庭申请采取临时措施,要求法庭裁定俄罗斯迅即释放“北极日出号”船与船上的30人。俄罗斯以其对《海洋法公约》下的法庭对专属经济区的主权权利及管辖权争端的强制管辖权提出了保留为由,否认国际仲裁庭及国际海洋法法庭对争端的管辖权,并拒绝参加诉讼。国际海洋法法庭在2013年11月22日发布临时措施命令,要求俄罗斯在荷兰提交360万欧元的担保金后,立即释放“北极日出号”及船上人员,并且确保该船和船员顺利离开俄罗斯领土和海域。2013年12月底,俄罗斯进行“全面大赦”,撤销了对“北极日出号”船上30人的指控并释放了他们,但在荷兰提交保证金后,俄并未随即解除对“北极日出号”的扣押,直到2014年6月该船才获准离开,同年8月驶离俄罗斯回到荷兰。[7]2015年2月仲裁庭裁定其对此案具有管辖权,同年8月仲裁庭作出实体裁决。
  二、船旗国管辖与沿海国的执法权
  如前所述,专属经济区制度从其诞生开始即充满了争议,海洋大国希望此区域更富公海的色彩,而以拉丁美洲为代表的发展中国家则主张其更具领海的特点。在公约规定模糊或缺乏时,前者要求适用公海的制度,后者则希望适用领海的制度。[8]这决定了《海洋法公约》第五部分将专属经济区明确为既非领海也非公海的第三类海域,沿海国在此区域的权利主要是为了勘探与开发区域内的资源所必需的主权权利与管辖权,[9]同时,专属经济区仍然保留了部分公海的制度,非沿海国也在此区域享有一定的公海自由。有国家主张,基于专属经济区与大陆架的区域是从过去的公海发展而来的,而在大陆架使用“主权权利”而非“主权”二字表明“主权权利”是由公海自由发展而来的。[10]通常而言,沿海国在专属经济区与大陆架内的执法权是与经济权利相牵连的,公约明确沿海国在污染问题与捕鱼事宜上可以行使执法权,但是,《海洋法公约》是否在此区域内对安全事宜享有执法权却是有争议的。[11]而沿海国在专属经济区与大陆架区域为了对污染问题与捕鱼事宜等行使执法权必然对航行自由有所障碍。[12]更易发生权利冲突的是,《海洋法公约》第58条第2款、第92条第1款所规定的专属经济区内船旗国管辖必然与沿海国在此区域的管辖权发生冲突,在本案中,船旗国管辖权与沿海国的执法权冲突即是争议的核心问题。[13]
  在“北极日出号”案中,仲裁庭的首要任务是依据《海洋法公约》明晰“北极日出号”的行为究竟属于谁的管辖范围,于是需要在船旗国管辖与沿海国管辖中明确各自的管辖事宜。由于第58条第2款规定了公海制度只有在与《海洋法公约》第五部分规定不相抵触时适用于专属经济区,从该条款字面上的含义理解,公海制度只有在专属经济区章节中没有规定的时候得以适用,而船旗国管辖因此只能在沿海国不享有管辖权的时候才能适用,从逻辑上,它应该是第二位的。实际上,在海洋法的发展进程中,船旗国管辖历来在船舶管辖中处于中心地位,是船舶管辖的基本原则。至今,船旗国对其所属船舶的管辖权中心主义地位虽然受到沿海国管辖的挑战,但船旗国在其所属船舶位于公海上或其他国家领土或管辖的区域内航行时,仍然能在大部分情形下对其所属船舶进行管辖。[14]《海洋法公约》也反映了这样的实践,如在领海一章中虽然没有明确规定“船旗国管辖”的原则,但是却在第27条规定了“沿海国不应在通过领海的外国船舶上行使刑事管辖权,以逮捕与在该船舶通过期间船上所犯任何罪行有关的任何人或进行与该罪行有关的任何调查”,第28条则规定了“沿海国不应为对通过领海的外国船舶上某人行使民事管辖权的目的而停止其航行或改变其航向”,沿海国还“不得为任何民事诉讼的目的而对船舶从事执行或加以逮捕”,另一方面将沿海国进行刑事和民事管辖权用列举的方式规定为例外情况。[15]在本案的仲裁庭看来,在专属经济区通常适用船旗国管辖,只有在例外情形下,沿海国才享有无须船旗国同意的情形下行使登临、检查、逮捕及扣押等执法权。[16]因此,奉行了将船旗国管辖作为主导而沿海国管辖为例外情形的模式。于是,沿海国管辖权的确立建立在《海洋法公约》有明确规定的前提下。本案仲裁庭所指的例外实际上即是《海洋法公约》所明确规定了沿海国在专属经济区内所享有的执法权以及沿海国为了保护其在此区域的权利和利益应当拥有的执法权,除此之外,沿海国扩大其管辖权所进行的执法即被认定为侵犯了船旗国的管辖权。[17]值得注意的是,沿海国在《海洋法公约》下的执法权不仅来自于专属经济区一章的授权,还来自于第七章公海、第六章大陆架、第十三章海洋环境保护、第13章海洋科学研究等章的规定。
  三、沿海国在专属经济区内狭义与广义的执法权法宝
  本案仲裁庭开创性地将沿海国在专属经济区的执法权划分为广义与狭义,但是却并没有解释其划分的标准。就执法权的概念而言,大多理解为“采取措施保证法律得以遵守的权力”,从逻辑上讲,指所有国家机关及其公职人员依法享有的采取措施保证法律得以遵守的权力。中国学者认为这是广义上的执法权,而狭义上的执法权则是行政机关作出的强制、处罚等的实施法律的活动。[18]显然,这样的划分是以执行主体来区别广义与狭义的执法权。[19]由于专属经济区的特殊性,本案仲裁庭没有以国内法的司法与行政的分权来划分广义与狭义执法权,而是强调沿海国在专属经济区的执法权必须与《海洋法公约》或国际法一致。一方面,沿海国的执法权受到了船旗国排他管辖权与在专属经济区保留下来的公海自由制度的限制,[20]另一方面,《海洋法公约》并未对沿海国在专属经济区对外国船舶的执法权建立一个完善和明确的机制,于是本案的仲裁庭将沿海国执行符合《海洋法公约》的国内立法以阻止与惩罚为目的实施的包括登临、检查、扣押及提起司法程序等强制措施的权力视为狭义的执法权,而将依国际法为了预防外国船舶在专属经济区的侵犯沿海国权益的活动归入了广义的执法权。这样的划分有利于厘清沿海国在专属经济区的执法权限。参考该案仲裁庭的划分标准,沿海国在专属经济区内的执法权主要涉及此区域的人工岛屿、设施、沿海国的主权权利、环境保护、海洋安全等方面。
  (一)沿海国在专属经济区狭义的执法权
  尽管本案仲裁庭没有对广义与狭义的执法权进行定义,但是从它具体的划分与执法权的基本含义来推断,沿海国根据其符合《海洋法公约》规定的国内立法对外国船舶在专属经济区内实施的违反这类立法的行动进行阻止和处罚的执法活动被视为沿海国拥有的严格意义上执法权。
  1.登临权与紧追权
  《海洋法公约》第58条第2款不仅令船旗国的管辖权能够在专属经济区得以适用,同样令沿海国可以利用公海中的登临权、紧追权在专属经济区进行执法,根据《海洋法公约》第58(2)、110条的规定,沿海国对于发生在专属经济区内的海盗行为、奴隶贩卖、从事未经许可的广播、无国籍、悬挂别国旗帜或拒不展示其旗帜但事实上与行使登临权的军舰属同一国籍享有登临权。[21]《海洋法公约》第111条第2款明确了沿海国在专属经济区内或在大陆架上,包括大陆架上设施周围的安全地带内,可以对违反沿海国按照公约适用于专属经济区或大陆架包括这种安全地带的法律和规章的行为行使紧追权。结合《海洋法公约》第60条所确定的沿海国在专属经济区中修建的人工岛屿、设施、建筑及构造等享有包括海关、财政、移民、安全及卫生在内的专属管辖权,仲裁庭明确沿海国的紧追权从这些人工设施扩及安全区,使得安全区也成为沿海国享有专属管辖之范围。[22]但是该权力以沿海国建立的安全区符合《海洋法公约》为前提。俄罗斯在其专属经济区修建的石油钻井平台Prirazlomnaya(以下简称P平台)周围安全区的设立未以国内立法形式加以确立,根据《海洋法公约》第60条的规定,沿海国在专属经济区的人工岛屿、设施等周围的500米安全区的专属管辖权应当通过“适当措施”加以建立,而设立安全区的“适当措施”被仲裁庭解释为通过特定的国内立法明确具体的人工岛屿、设施和结构的安全区并公告之。[23]因此,俄罗斯通过航海通告的方式建立该石油平台3海里的安全区的方式被仲裁庭明确为不适当的方式,故俄罗斯在3海里的区域中不能享有专属管辖权。同时,仲裁庭又在沿海国未采取这些“适当措施”时,建立了例外情况,要求具备两个条件:一是沿海国必须已清楚无误地将人工岛屿、设施及结构周围500米实际作为安全区来进行管辖;二是与之有争议的国家承认该区域为安全区。由此可推定沿海国在人工设施周围享有500米的安全区,[24]也在500米安全区内享有专属管辖权。
  基于沿海国对人工设施及其安全地带的管辖权,沿海国有权对进入该区域的船舶违反行为进行紧追,[25]也可在专属经济区其他区域对违反行为行使紧追权,但必须满足《海洋法公约》第111条所规定的紧追权的条件。国际海洋法法庭在“塞加号”案中指出,无论是“开始”的时间与地点,还是紧追的“持续不停”,所有的条件都必须同时满足。紧追权的行使才是合法的。[26]本案仲裁庭通过适用“推定在场”原则,指出当“北极日出号”看到或者听到俄军舰发出的停止信号时如其任一小艇位于安全区内,“北极日出号”作为母船即被视为位于安全区,俄军舰即具备合法的紧追权。[27]仲裁庭通过借鉴国内法院的判决开创性地解释了被追逐的船舶收到的“视觉或听觉的停驶信号”,[28]指出甚高频无线电信息已成为现在海上船舶交流的标准方式,完全能传达被追逐的船舶停驶的命令,符合追逐开始的信号规则。[29]其次,仲裁庭以沿海国行使紧追权的船舶的视角来认定发出信号时被追逐的船舶应处于追逐开始的区域的认定,而非被追逐的船舶的视角,[30]即使该小艇实际已经驶出了安全区,也可能视为处于正确的区域。再次,还必须满足持续不停的条件。
  本案仲裁庭虽然援引了国际海洋法法庭在先前的案件中对紧追权的主要观点,但仍在确定开始的区域是否始于正确地带、援引“推定在场原则”和明确无线电信号为“视觉或听觉的停驶信号”打上本案的独特标记。
  2.沿海国对专属经济区内的人工岛屿、建筑、设施及其安全地带区域的执法权
  《海洋法公约》第60条将专属经济区内的人工设施及安全地带明确为沿海国的专属管辖权,特别强调沿海国在这些区域有关移民、卫生、财政、海关、安全等的管辖权。在此区域显然排除了船旗国管辖,因此,沿海国可以根据其国内法对外国船舶违反该法的活动采取强制措施予以制止与处罚,甚至提起司法程序。本案仲裁庭首次根据公约规定的沿海国对专属经济区内设施的专属管辖权,明确了沿海国对这些设施拥有基于反恐目的的执法权,值得注意的是,该执法权限制在专属经济区的人工岛屿、设施与结构及周围500米安全地带,不能扩展至专属经济区的其他区域,因为《海洋法公约》并没有明确授予沿海国在专属经济区其他区域对外国船舶进行反恐执法活动的权力。[31]同时也要注意到,相较于专属经济区的其他区域,在此区域,沿海国的执法权是较为完整的,并不只限制在保护资源开发的主权权利上。
  3.沿海国在专属经济区保护生物资源的执法权
  专属经济区的起源与发展一直与该区域内渔业资源的开发紧密相连,其本身的创立与发展中国家担心海洋强国的远洋船舶对其附近海域渔业资源的大规模开发密切相连,这也导致了专属经济区制度令沿海国对渔业资源的保护方面享有较广泛的执法权,并将沿海国对渔业资源的执法权扩大到沿海国对其他的生物资源的主权权利。[32]《海洋法公约》第73条强调沿海国有权为行使其勘探、开发、养护和管理在专属经济区内的生物资源的主权权利采取为“确保其依照本公约制定的法律和规章得到遵守所必要的措施,包括登临、检查、逮捕和进行司法程序”;同时也对沿海国的执法权进行限制。规定沿海国应在采取逮捕与扣押外国船只的措施后,通过适当途径将其所采取的行动及随后所施加的任何处罚迅速通知船旗国,如在收到适当的保证书或其他担保后,应迅速释放被扣押的外国船只与船员,并不得对违反沿海国渔业规定的船员进行监禁或体罚。[33]
  4.沿海国在专属经济区对非生物资源的执法权
  然而《海洋法公约》对于沿海国维护其在非生物资源的主权权利却并无类似授权,本案仲裁庭指出在第三次联合国海洋法会议上曾经有代表建议将沿海国对涉及生物资源的执法权扩展到非生物资源,但未被接受与采纳。鉴于此,仲裁庭称《海洋法公约》第73条规定的沿海国对涉及生物资源的执法权不能扩大到非生物资源。[34]显然,《海洋法公约》所明确的沿海国的执法权不足以让沿海国享有其对专属经济区内非生物资源的主权权利。仲裁庭在审查涉及非生物资源的第77条的时候,意识到该条款在很大程度上重复了1958年《大陆架公约》的规定,仲裁庭于是援引了联合国国际法委员会对于该公约草案的评注,认为该评注也可以用于《海洋法公约》第77条的解释与适用。[35]国际法委员会在评注中明确沿海国为其在大陆架上开发资源拥有不可置疑的权利,因此享有采取所有的必要措施,其中包括为了阻止和惩罚在此区域的违法活动的执法权。[36]于是,仲裁庭在沿海国因其对非生物资源的主权权利在专属经济区内与在大陆架上一样拥有对阻止和处罚妨碍沿海国对非生物资源的勘探与开发之执法权。事实上,仲裁庭突破了《海洋法公约》将沿海国执法权主要在关于生物资源的主权权利与防治环境污染的限制,通过对《大陆架公约》的准备资料的解释,明确了沿海国为实现其非生物资源的主权权利而享有采取登临、逮捕、扣押及提起司法程序等措施的执法权,无疑是一个开创性的也是造法性的解释。
  5.沿海国在专属经济区环境保护之执法权
  《海洋法公约》专章对海洋环境的保护进行了规定,赋予沿海国与船旗国在船舶的倾倒、排放、适航条件方面的管辖权,第216、218、219、220、223条特别授予沿海国在专属经济区为防止与处罚外国船舶因倾倒、排放、适航条件或导致海难等违反海洋污染方面的法律行为有权按照公约进行国内立法并依照该立法行使执法权。如沿海国有合理根据认为其专属经济

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