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【期刊名称】 《武大国际法评论》
国际劳工移民治理的路径、机制与模式
【英文标题】 Paths, Mechanisms and Models of International Governance on Labour Migration
【作者】 尚毅
【作者单位】 厦门大学法学院{国际法学专业2013级博士研究生}
【分类】 国际法学
【中文关键词】 协同机制;三方协商模式;国际劳工移民治理;国际行政与司法合作
【英文关键词】 synergy mechanism; tripartite consultation; governance on labour migration; international administrative and judicial cooperation
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 75
【摘要】 随着经济全球化趋势的日益加强,国际劳工移民治理已经成为国家、地区以及国际层面政策议程中的重要议题。就治理路径而言,“自上而下”路径侧重于超国家治理,而“自下而上”路径则强调多层次治理,但二者并不是非此即彼的关系,它们各自反映了国际劳工移民治理不同阶段的特点和任务。在治理机制方面,相较于简单的国际合作,协同机制在调和不同利益和采取共同行动方面有着不可代替的作用,并为填补“保护缺口”和“治理缺口”提供了良好的运作框架。从治理模式来看,“国际行政与司法合作”模式比“三方协商”模式更容易被接受,主张各国政府机构在劳工移民问题上直接进行合作,而且它所建议的具体合作领域更具有可行性。中国尚需从移民管理能力、入境出境手续以及劳工移民立法等方面进行完善,努力提升国际劳工移民治理的话语权,积极参与国际劳工移民治理相关规则的制定。
【英文摘要】 With the increasing trend of economic globalization, the governance of international labour migration has become an important issue on the national, regional and international policy agendas. On the governance paths, the top - down path focuses on supranational governance while the bottom- up path emphasizes the multilevel governance. But there is not black or white relationship between the two paths. Each of them reflects the characteristics and tasks of the different stages of the governance of international labour migration. In terms of governance mechanisms, the synergy mechanism, compared with simple international cooperation, has an alternative role through which the diverse interests may be accommodated and common action may be taken. Also, it provides a good operational framework to fill the protection gap and the governance gap. From the perspective of governance models, the International Administrative and Judicial Cooperation Model is more easily accepted than the Tripartite Consultation Model, which argues that the government agencies should work together directly on the issues of labour migration, and it proposes the specific areas of cooperation seems more feasible. In addition, China needs to be improved from the migration management capacity, entry and exit procedures and labour migration legislation, in order to enhance the discourse power of the governance of international labour migration, and actively participate in the formulation of relevant rules of the governance of international labour migration.
【全文】法宝引证码CLI.A.1229835    
  一般而言,国际劳工移民(international labour migration)是指以就业为目的而发生的国与国之间的人员流动。相应的,通常将人员流出的国家称为原居住国,将人员流入的国家称为目的地国。[1]据联合国经济和社会事务部统计,2013年全球范围内的国际移民总人数达到2.32亿,[2]其中超过一半的国际移民得到的收入被汇往发展中国家。[3]这些移民工人主要来自亚洲、非洲、拉丁美洲等经济欠发达国家,因此寻求就业或者高收入工作就成为国际劳工移民最主要的动因。
  国际劳工移民是把“双刃剑”。如果治理得当,劳工移民会对原居住国和目的地国产生积极影响。一方面,原居住国通过劳动力输出,可以缓解失业压力,促进劳务外汇、知识转移以及商业和贸易网络的发展。另一方面,由于面临着劳动力短缺的现实,目的地国通过劳动力输入可以减轻劳动力稀缺的压力,促进劳动力流动。反之,如果治理不当,劳工移民的负面效应则会凸显出来。例如,过度的劳动力输出,会造成原居住国大量人才外流(brain drain),严重影响经济社会的发展;而过度的劳动力输入,则会造成目的地国就业压力上升,甚至影响国家安全和社会稳定。[4]虽然在国内创造就业机会是解决国际劳工移民问题的首选,但人口、社会以及经济等因素日益成为刺激劳动力流动的驱动器。
  从“二战”以来的劳工移民进程看,尽管国际社会努力推动劳动力的无障碍流动(barriefree movement),而且通过了若干劳工移民法律文件,但结果却并不理想。[5]随着经济全球化趋势的日益加强,国际劳工移民治理面临更多的挑战与困境,主要表现在以下几个方面:第一,劳工生态尚待改善,仍旧有不少移民工人从事低岗位、低收入以及低保障的低技术或半技术工作。[6]第二,劳工人权亟需保护,人口走私和贩卖已经成为移民工人权利保护的最大缺口。[7]第三,临时移民劳工需要有效管理,原居住国与目的地国之间不对等的移民准入政策阻碍了临时移民的停留和返回。第四,弱势群体劳工需要特殊关注,特别是滥用儿童劳工、歧视妇女劳工等现象依然存在。第五,非法移民劳工需要妥善安置,一味地采取驱逐出境或遣返回国等法律手段并不能完全杜绝这类问题的发生。实际上,这些问题往往错综复杂、相互交织,这样就使国际劳工移民治理难上加难。
  国际劳工移民治理之所以步履维艰乃至收效甚微,主要有两方面原因:其一,移民管控涉及国家主权事项,被认为是对国家主权的一种“入侵”(intrusion),而国际劳工移民可能对国家主权的其他基本方面造成影响,包括经济竞争力、国家和公共安全以及社会凝聚力等,因此大多数国家不愿放松对国际劳工移民的管控。[8]此外,尽管国家一直是国际劳工移民治理的主要参与者,但国家仅在有限的范围内对区域组织或国际机构负责。其二,同贸易、金融、投资、环境等其他跨境问题相比,国际劳工移民治理在全球层面缺乏统一的机制框架,既没有独当一面的国际组织可以主导劳工移民的各项议题,也没有行之有效的国际公约或其他国际性法律文件可以规范治理各方的权利和责任。诚然,国际社会在防治滥用儿童劳工与歧视妇女劳工、移民偷渡与人口贩卖等方面达成共识并愿意遵守国际法律和规范,不过法律规范在这些领域实施仍然是一个挑战。[9]
  当今,国际劳工移民不仅是全球化浪潮中一股无法阻挡的潮流,更是全球治理中非常重要的议题。在全球治理与移民问题上,大多数学者侧重于国际移民治理框架下的综合研究,而对劳工移民等国际移民不同领域的分类研究较少。[10]相较而言,国际劳工移民有其特殊性和典型性,它更易牵涉移民偷渡、人口贩卖、滥用难民地位和政治庇护等行为,由此往往会造成身份混同的假象,从而加剧各国在移民甄别与认定方面的困难,其研究具有重要的理论意义和实践意义。鉴于此,本文将着重从国际劳工移民治理的路径、机制与模式等方面作相关探讨。[11]
  一、国际劳工移民治理的路径选择
  全球治理有两种路径,一种是“自上而下”(top- down),另一种是“自下而上”(bottom- up)。前者侧重于超国家治理(supranational governance),后者则强调多层次治理(multilevel governance)。[12]作为全球治理的子议题,国际劳工移民治理也不例外。当然,在具体的路径推演上还应有所区别。
  (一)自上而下的路径
  该路径的基本思路是,各国让渡一部分主权给一个更高层级的机构(authority),该机构以类似于联邦治理其组成单位(州或省)的方式统一支配它们的行动。换言之,这种超国家机构有权制定规则,约束行为,监督服从以及制裁反抗。尽管分权治理(decentralized governance)中的辅助性原则(principle of subsidiarity)可能限制其范围,但在其权威的公认领域,这种超国家制度胜过国家主权。[13]正因如此,各国政府不太情愿将正式的移民管控权让与这样一个全球性超国家机构,或甚至是讨论在地区层面进行国际合作的共同原则。然而,这种不情愿却是不切实际的,还没有哪个国家可以对移民行使完全的主权控制——非法移民会继续无视一国关于入境、出境以及停留的移民政策。[14]总之,由于移民压力的全球性和国家政策的无力化,尽管有些国家不太情愿,但在这样的现实下也不得不重新考虑超国家机构的提议。需要指出的是,国际劳工移民治理议题始终绕不开联合国这个当今世界最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织,这不仅因为联合国有能力提供讨论国际劳工移民治理的正式平台,还因为作为联合国成员国的其他主权国家相对容易在此平台上就该议题达成基本共识。在这些提议中,学界主流观点认为,在联合国体系(the UN system)下,这种超国家机构可以经由以下三种方式产生:一是新设,即重新创设一个全球性的国际劳工移民主管机构。按照这种方式产生的超国家机构是作为联合国专门机构而存在,无论在组织上还是在活动上都是独立的,其优点在于它可以集中并强化原本分散的移民主管责任,从而减少业务上的协调、重叠和漏洞问题。不过,可以预见的是,通过创设一个新的超国家机构来实际管理国际劳工移民的做法绝非易事。一方面,这种做法看来似乎是一劳永逸,但新设机构在如何妥善处理与其有相同或类似业务的现有机构的关系问题上可能会显得比较棘手。[15]另一方面,各国尚未就国际劳工移民治理议题达成广泛共识,而且也缺乏创设新机构的热情。[16]二是指定,即从现有机构中指定一个主管国际劳工移民的领导机构。在联合国众多机构中,国际劳工组织似乎是国际劳工移民主管机构的不二人选,其他机构则在劳工移民管理方面缺乏相关经验。作为现有机构,国际劳工组织在制度安排方面有着天然的优势,与新设机构相比,它可以在很大程度上避免两极分化乃至无果而终的争论。然而,在组织结构方面,国际劳工组织特有的“三方性原则”极有可能不被成员国所接受,原因在于成员国不愿意雇主和工人代表参与移民政策的制定。[17]三是纳入,即将国际移民组织纳入联合国体系使之成为一个专门机构。通过工作交接和责任转移,国际移民组织逐渐承担起其他机构在移民方面的职能,并以事实上的世界移民组织身份发挥自己的作用。实际上,自成立半个多世纪以来,国际移民组织一直游离在联合国体系外,但这并不影响它对国际移民问题的贡献。[18]尤其在移民服务方面,国际移民组织的丰富经验为其在成员国和其他机构中赢得了口碑。相反,就移民管理方面而言,国际移民组织的工作则显得比较生疏,主要原因在于它没有国际移民治理的任务,而只是限于为各国、国际组织和利益相关者在移民问题上提供组合式服务。[19]
  (二)自下而上的路径
  尽管缺失“自上而下”的多边框架,但并不表明国际社会没有国际劳工移民治理的实践。相反,根植于国家间合作的“自下而上”的治理路径已经由想法变为现实,并逐渐形成了一种多层次的治理架构。这种“自下而上”路径始于一系列涉及国际移民的双边、地区和地区间机构的兴起,它们的出现使各国能够有选择性地与其他国家进行不同形式的合作。除新兴的双边和地区机构以外,一些多边机构因其职能涉及国际移民治理的某一方面而一并参与进来。由此也产生了诸如多边体制、地区和跨地区条约以及双边安排等一系列涉及国际劳工移民的法律规范。[20]不过,有学者质疑这些规范的编纂没有相应的机构架构,即“没有架构的实质”。[21]实际上,借由这种路径形成的治理架构所呈现出的碎片化特征,既有重叠又有平行,不免使人产生误解,但确是“实质与架构并存”。详言之,首先,在国家(双边)层面,国家间(特别是原居住国和目的地国之间)在劳工移民领域的合作可以说是国际劳工移民治理最基本的表现形式,往往侧重于具体的劳工移民问题,例如入境、居留、移民权利、非法移民遣返等,由此形成的双边协定(bilateral agreements)是解决国际劳工移民问题的重要手段,而且各国必须信守在此规范性框架下保障劳工移民的权利,同时也为各国应对国际劳工移民的日益复杂化提供了有效机制。其次,在地区层面,区域一体化框架、诸边自由贸易协定以及区域协商进程(regional consultative processes)等都含有国际劳工移民治理因素,特别是区域协商进程,例如南部非洲移民对话(Migration Dialogue for Southern Africa, MIDSA),[22]在建立信任和共识的基础上,帮助区域内各国确定共同的利益和关注,通过移民信息、数据的交换以及管理经验的交流,在劳工移民治理领域取得了良好实践,同时也在一定程度上促进非法移民的减少。最后,在全球(多边)层面,国家、国际组织、民间团体以及私营部门等组织发起了诸多关于国际移民的全球倡议,例如比较有代表性的伯尔尼倡议和海牙宣言。[23]前者侧重国家应对移民管理和制定移民政策的能力建设,后者强调与民间团体、私营部门以及学术机构对话和合作的需要,二者形成互补,而联合国大会“移民与发展”高级别对话亦为这些倡议的进一步互动和凝聚提供了机遇。[24]总之,“自下而上”路径的基本思路依循的是国家、地区以及全球这样三个层级的架构,而通过双边协定、区域协商进程以及全球倡议等所达成的治理成果则是该架构的实质。其中,国家、国际组织、民间团体、私营部门以及学术机构等各方广泛参与,至少在一个层级中担当相关治理角色。这种看似琐碎复杂的治理路径,实则有章可循,进一步表明当前国际劳工移民治理的碎片化特征。
  (三)两种路径的选择
  国际劳工移民的本质要求国际合作和共担责任,其未来发展趋向必然要求加强多边治理。在路径选择上,无论是“自上而下”还是“自下而上”,它们都有各自的特点,孰优孰劣更是不易判断。从短期来看,“自下而上”路径仍然在当前国际劳工移民治理中占据优势,一则因为各国移民政策迥异,不愿完全遵循国际合作原则,难以在国际移民问题上达成共识;再则因为全球性世界移民组织的产生绝非易事,新机构的产生必然伴随现有机构及其职能的裁撤与合并,各方利益的权衡尤其重要。然而,倘若一直固守“自下而上”路径,治理责任的分散和职能的重叠,必然导致治理过程步履维艰,最终削弱国际劳工移民的治理效果。因此,从长远来看,“自上而下”路径更应该是国际劳工移民治理的最终选择。尽管目前困难重重,但更需意识到由此路径形成的机构架构具有明显优势,这主要表现在以下两个方面:第一,如前所述,在联合国体系下,移民领域的责任被分散到若干个不同机构,例如国际移民组织、国际劳工组织、联合国人权委员会、联合国经济和社会事务部等,而全球性的世界移民组织则有利于统一移民领域的责任和职能。第二,近年来,一些传统的国际组织,特别是与发展和贸易相关的机构,例如世界贸易组织、世界银行、联合国贸易和发展会议等,开始认识到移民与它们具体任务之间的联系,并在相关政策领域发挥越来越大的作用,[25]而全球性的世界移民组织则有利于同这些机构进行对等协商和业务合作。从某种程度而言,“自上而下”和“自下而上”路径并不是各自独立、互无关联的两条平行线,更不是非此即彼的关系。可以说,“自下而上”路径是国际劳工移民治理的初始阶段,伴随治理的逐步成熟,全球(多边)层面可能会孕育出“自上而下”的新路径,而“自上而下”路径必然要替代已不合时宜的“自下而上”旧路径,最终完成国际劳工移民治理的使命。值得关注的是,正在进行的联合国改革进程或许会成为修改现有机构安排、实现“自上而下”路径的契机。
  二、国际劳工移民治理的机制框架
  全球治理委员会在其报告《天涯成比邻》中提道,治理是个人和机构、公共和私营部门管理共同事务的多种途径的综合,同时也是一个调和不同利益以及采取合作行动的持续不断地过程。[26]透过“治理”的定义可以看出,国际劳工移民治理并非单个人、单个国家乃至单个机构就能完全胜任,而是需要多个人、多个国家以及多个机构等多元主体广泛参与。在这种情况下,为了有效地解决劳工移民因跨国(境)而带来的法律、社会以及经济等方面的诸多问题,国际劳工移民治理不再是寻求简单的国际合作,而是亟需构建国际劳工移民治理的协同机制(synergy mechanism)。
  (一)协同机制的理论内涵
  协同机制是基于协同学(suengreitcs)相关理论构建而来的,在管理学领域特别是公共管理方面应用甚广。[27]国际劳工移民治理的协同机制可以表述为:由国际劳工移民主管机构(世界移民组织或其他具有类似职能的国际机构)主导,国家、国际组织、民间团体、私营部门、学术机构乃至公民个人等多元主体广泛参与,相互合作、协调一致,以便有效地解决国际劳工移民问题的正式和非正式的制度安排。在国际移民治理领域特别针对劳工移民议题构建协同机制,一方面是考虑到各国劳工移民政策的非对称性所导致的“保护缺口”(protection gaps),有必要在全球层面就劳工移民保护事项达成基本原则或最低保护标准,尽量协调各国在劳工移民管理方面的行动。另一方面则考虑到当前国际劳工移民治理的碎片化状态容易产生“治理缺口”(governance gaps),有必要在全球层面整合各方力量,共同应对劳工移民问题所带来的压力和挑战。从机构的角度来看,协同机制的最大优势在于效率,这也是制约国际劳工移民治理效果的重要因素。虽然说机构庞杂和职能重叠不可能完全避免,但这样通常会引起机构之间的竞争,从而不能有效地利用有限的资源。协同机制的另一个优势在于保持政策的一致性。基于各自的具体任务和机构文化,不同的机构对劳工移民议题会有不同的政策方向,从而对劳工移民政策的制定和实施产生影响。此外,协同机制还有利于汇集和交流专业知识。不同机构之间可以相互分享各自掌握的劳工移民资料和信息,扩大合作和协调的范围,从而促进资源的最大化利用。[28]
  如前所述,“自上而下”路径侧重超国家治理,寻求创设全球性的国际劳工移民主管机构。而协同机制的构建亦需要在国际劳工移民主管机构主导下实现。从某种程度上说,二者在国际劳工移民治理的顶层设计上是不谋而合的。换言之,国际劳工移民治理的“自上而下”路径与协同机制至少在理念和目标上存在一致性,这也是构建协同机制的一种理想模式。但就“自下而上”路径而言,国际劳工移民治理的协同机制构建可能就稍显复杂:首先,国家间的双边协定不等于协同机制,治理主体的单一化使协同机制的构建缺少普遍性,而且这种架构的稳定性也较差,特别容易受到来自外交政策和对外关系的影响。[29]其次,基于区域一体化框架或区域协商进程而构建的地区协同机制或许会为该地区国际劳工移民治理作出贡献,不过一旦超出地区界限也会无能为力。因此,区域间或跨区域的国际劳工移民治理同样需要构建协同机制,而跨区域主义(trans- regionalism)正好迎合了这种需要,主张发挥区域组织在跨区域治理中的重要作用。[30]最后,尽管全球性倡议和宣言有利于凝聚各方在国际劳工移民治理议题上的共识,但是由于缺少全球性的超国家机构负责制定实施细则以及监督各方行动,极有可能使得这些没有法律约束力的口号沦为形式主义。不过,其他一些全球性国际组织和区域性国际组织在当今移民治理中扮演了重要角色,它们当中是否会产生全球性的世界移民组织从而主导国际劳工移民治理,值得期待。[31]
  (二)协同机制的框架体系
  国际劳工移民治理协同机制的框架体系可分为两个层次:一是结构性机制(structural mechanism),即为协同机制的组织而作的结构性安排;二是程序性机制(procedural mechanism),即为协同机制的运行而作的程序性安排。比较而言,前者侧重于协同机制的组织管理方面的事务,而后者则侧重于协同机制的运行操作方面的事务。
  1.结构性机制框架
  就横向层面而言,国际劳工移民主管机构与其他国际组织建立机构间协同。除国际移民组织和国际劳工组织外,国际劳工移民治理还可能涉及与健康有关的世界卫生组织、与贸易有关的世界贸易组织、与汇付有关的世界银行以及联合国人权事务高级专员办事处、联合国难民事务高级专员办事处、联合国毒品控制和犯罪预防办公室等诸多机构。[32]在涉及国际劳工移民治理议题上,由国际劳工移民主管机构作为负责方和召集人,定期联络上述机构举行机构间会议,协调机构间行动。各个机构之间都是对等关系,它们因各自的主管业务涉及国际劳工移民治理议题而聚集在一起,不因协同机制而形成隶属关系。
  就纵向层面而言,国际劳工移民主管机构与成员国建立机构内协同。不同于前述机构间协同,机构内协同是在国际劳工移民主管机构的组织框架内行事。根据机构章程的规定,国际劳工移民主管机构与其成员存在权利和义务关系。例如国际劳工移民主管机构可以要求成员国提供本国的劳工移民资料和信息,而成员国亦可以请求国际劳工移民主管机构就劳工移民问题提供帮助。相反,成员国之间并不因此而产

  ······

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