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【期刊名称】 《四川警察学院学报》
论警力商事化
【英文标题】 On Commercialization of Police Force【作者】 胡利明
【作者单位】 中央民族大学【分类】 其他
【中文关键词】 警力商事化;依法行政;依法执法;人民警察;辅警
【英文关键词】 CPF; administration according to law; enforcement according to law; the people’s police; auxiliary police
【文章编码】 1674-5612(2017)04-0039-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 4
【页码】 39
【摘要】 目前,公安警力的新趋势是警力商事化,社会前提是治安状况越来越复杂多样,现实前提是警力越来越紧张不够用,经济前提是政府难以承受越来越高的财政成本。但是,警力商事化面临的困境诸多,商事化背景难有法律定位,事实有用性形成功利价值,道德价值衡量有偏离,行政功能有缺损事项,权力规则无法满足法治标准,职务责任承担有尴尬困窘。据此,这迫切需要坚持走警力国家化道路,全面构筑警力国家化所有、法治化补给和专用化使用的科学体系。
【英文摘要】 At present, a new trend of police force is commercialization of police force (CPF). Its social premise is that security situation is becoming more and more complicated, its realistic premise is that police force is becoming more and more scarce and intense, and its economic premise is that government bears higher financial cost. And this paper argues that CPF is faced with many plight, for example, the commercial background has no legal position, factual usefulness forms utilitarian value, moral value has many deviations, administrative function has defects matters, rules of power cannot meet legal standards, and responsibility bearing has much embarrassment. Accordingly, it is urgent to adhere to nationalization of police forces, and comprehensively construct scientific system of police force nationalization, legal supply and exclusive use.
【全文】法宝引证码CLI.A.1229804    
  
  近年来中国人口流动性越来越频繁,流动幅度越来越大,社会治安状况越来越复杂,与之相关的治安与刑事案件高发,人民群众对社会安全环境的要求越来越高,容易形成公安机关与人民群众之间的矛盾,积极打击违法犯罪成为各级公安机关的重大任务,重要原因是警力严重不足,财政经费越来越紧张,造成传统行政方式增加警力有困难。据此,十多年来公安机关大力增加辅助警力力量,甚至造成辅警力量比例远远高于人民警察,形成警力商事化趋势,由公安机关与社会中介公司签订商务合同,由辅警与劳务派遣公司签订劳动合同,辅警与公安机关之间没有建立劳动人事关系,但辅警在公安机关从事若干与警务相关的工作。故此,本文将这类现象称为“警力商事化”,既不同于传统的人民警察招录方式,又不同于公安机关有编制的职工身份工作人员,还不是公安机关之外的外包公司员工,而是属于劳务派遣公司的员工,从事着与公安行政相关的警务工作,在现代行政法过程中将会造成诸多法理障碍。特此说明:公安机构内部有文职、辅警、协管员等不同类型的警务辅助力量,为了论述方便本文将其统称为“辅警”,成为警力商事化的“成果”。
  一、警力商事化的背景定位
  警力商事化是公安警力在新时代背景下的新产物,治安状况越来越复杂是社会原因,警力不够用是客观原因,经费紧张是经济原因,编制短缺是行政原因,将辅警的权益保障推向于社会中介公司是经济动力,将其身份关系在“入口”时归属于社会企业,根本相异于人民警察的国家职务身份,彼此之间既有明显的背景差异,又有不同的职务定位,为辅警的职务身份背景提前埋下伏笔。
  (一)警力商事化的职务背景
  1.职务辅助背景。人民警察是国家社会稳定的保障力量,既有国家公职身份,又有公务职务身份,还有国家职能的履职身份;辅警是人民警察的“辅助力量”,本质上不是处于补充地位的“人民警察”,职务上履职警务辅助职能,只能从事非重要的辅助性工作,表明其职务性上有辅助背景。其实,“辅警”是在编人民警察之外的辅助力量和新形势下弥补警力不足的重要补充力量,本质属性是非国家公职人员{1}。可知,辅警不能归属于人民警察的“队伍”范畴,本质上不是“警察”的国家公务人员,既没有国家编制的公职身份,又没有公安机构的单位身份,还没有人民警察作为国家公务人员的干部身份,而是由各个公安机构通过劳务派遣方式自行聘用的社会性人员,事实上由财政供养,由公安机构安排具体职务工作,与所任职的公安机构之间没有劳动或者人事编制关系,本质上属于社会中介公司名义下的“企业员工”。
  2.职务来源背景。中国警力补充方式突出表达为商事化的“警力外聘”,表明警力不是来源于国家机关内部,而是公安机构之外的社会企业,具体来说由劳务派遣公司作为主导者按照公安机构的要求招聘“警力”,即公安机构提出具体的“技术标准”,中介机构具体负责履行与“警力”相关的人事劳动法律关系的“手续”,将所招聘的“警力”安排至公安机构从事警务公务工作。所以,警力外聘不是根据行政法增加编制内警力,而是依据警察行政机构与民间公司之契约补给警力{2}。可见,警力商事化是基于公安事务的现实状况的自发行动,通过商事渠道补充警力,依托于商事契约在公安机构与社会企业间形成商事型劳务法律关系,“警力”只与社会中介企业发生劳动关系,不与“服务”的公安机构产生人事劳动关系,差异于传统的行政编制(编制代表机关工作人员的国家身份)补充方式。
  (二)警力商事化的基本定位
  1.事实定位。警力本来应是国家专属的保障政府机器正常运转的武装力量,成为稳定社会治安的主力军,发挥保障国家运转功能,只能由国家履职所属机构的法律主体职能,其他机构都不能成为国家警力的法律主体,毕竟人民警察不是普通的国家公职人员,目前是唯一被法律赋权控制他人人身自由的国家公职人员,间接表明只有人民警察才能执行剥夺他人人身自由的法定职权,这需要最严格的法律程序根据,人民警察制服是最直接的外观“程序”要素。目前,国家警力的补充渠道呈现出非唯一化趋势,通过商事化补给警力成为弥补国家警力不足和缓解经费紧张的首选方式。可是,这些补充警力的事实行为,既没有国家层面的法律根据支持,又没有全国性的行政法规提供规范根据,还没有地方性法规提供地方性根据。据此,根据《立法法》原理,限制或者剥夺人身自由的行为必须由法律设定,警力是执行限制或者剥夺他人人身自由的国家公职人员,表明补充警力也必须而且只能由“法律”规定,否则将构成《立法法》层面的事实违法,进而表明警力商事化只是事实行为,没有恰当的国家法律定位。
  2.法律定位。目前,警力商事化补充各种辅助警力,他们的法律身份非常尴尬,法律地位同样尴尬,事实上从事警务相关事宜,却没有人民警察的职务身份,他们的身份性标志的“档案袋”不可能存放于所在公安机构或者上级组织人事部门。例如,辅警既不属于国家公职人员,又不属于公安机关的人民警察,还不是公安机关的聘用人员,法律上属于社会企业人员,人事身份属于社会中介公司,职务身份又关联公安机关{3}。根据现有法律定位,辅警是警力商事化出来的“产品”,没有明确的法律定位,原因在于没有提前制定法律规范根据,事实上参照借鉴警力标准补充,形成比较尴尬的法律定位。
  由此可见,警力商事化是在客观现实“紧缺”警力的情况下采取的事实行为,既有社会治安需要及时补充警力的客观要求,又有法律缺位的现实尴尬,还有不得不使用警力维护正常社会秩序客观需要,造成警力补给的事实类型定位,相应缺乏法律应然定位,这为后续论述奠立前提性“物质基础”。
  二、警力商事化的功利价值
  警力商事化基于功利主义启动,职务上的事实有效性是行政动力,节省行政成本是财政动力,社会公共利益是宏观动力,协助人民警察执法是外观动力,共同汇集出功利主义价值形象,依托于功利价值基础突出功利主义价值特征,成为警力商事化发展的事实主线。
  (一)事实有用性的功利价值
  1.目的有用性的功能价值。事实有用性表达出客观真实情况的有效性和有用性,有用性还有目的方面的阐释,事实上经常关联着事项的合法性,执法机关通常认为只要有用即代表行为合法有效。其实,合法性来源于目的有用性,根子在于“有用”,重心在于客观目的的现实有用性{4}。可知,合法性是法治价值的评价范畴,有用性是事实存在范畴,两者处于不同的轨道,无法在两者之间架起价值“桥梁”。但是,警力商事化有目的有用性,理论根据在于功利主义价值,事实根据在于目的有效性,表面上在于事实有用性,归结为目的的有效性功利价值,通常还要混淆于社会公共利益,借用公共利益的“红盖头”推行警力商事化。
  2.事实有用性的功利价值。中国市场化发展程度越来越高,市场化外观通常表现为事实有用性,即只要事实上可用、可行,将表明事项具有可推行的价值。警力外聘运行商事化路径,通常基于事实有用性而为之,导致警力商事化无法脱离事实有用性的传统轨迹,甚至紧密关联市场化发展趋势。其实,事实有用性是中国的普遍客观存在,非常“有用”成为普遍接受的大众观点{5}。可知,警力商事化有事实有用性理论根据,既是普遍性实用主义的载体,又是中国客观现实情况的具体表现,还是功利主义价值观在警力补充领域的事实应用,重点突出事实有用性特征,全面体现功利价值属性特征。
  (二)公共利益的功利价值
  警力商事化通过商事渠道补充警力力量,重心在于“商事”属性。警力是国家强制力量的重要组成部分,借托公共利益需要补充警力,这表明公共利益成为警力商事化的社会原因。警力是主体性执法力量只能属于国家所有,具体来说由公安机关代表国家执法紧密关联行政行为。其实,行政行为的实质表现为行政机关对公共利益的集合、维护和分配,公共利益的集合原则上是无偿的{6}。据此分析,行政行为的本性应当体现无偿的公共性,以公共利益为价值衡量标准,并以此作为价值评价尺度,主动抛弃与公共性相悖的商事营利性,绝对避免通过行政权力制造商事利益,更不能以功利价值推行行政执法,执法主体的补给方式同样需要主动遵循非商事化规则。但是,警力商事化外观借托于社会公共利益,通常会滋生特定机构的自我利益,在形式功利价值方面难以体现无偿的公共形象,进而会影响实质主义状态的功利价值,最终的结果将主动异化公共利益,并且自损警力补充的法治形象。
  由此可见,警力商事化的现实动力来源于功利主义价值,这是基于中国现实的客观现状,既有深厚的社会传统根源,又有长期的习惯习俗,还有比较“有用”的惯性做法,以功利主义为价值主线,共同汇集出有中国特色的功利价值。其中,目的有用性是最原始动力,事实有用性是抽象动力,公共利益是社会动力,共同构建出警力商事化的功利价值。
  三、警力商事化的道德价值
  警力本来专属于国家,但商事化补充的警力无法归属于国家,既没有法律或者其他规范性文件宣示,又没有任何公安机构事实承认归属于国家,还没有“证据”直接证明专属于国家。其实,商事化渠道补给警力,问题在于依托于商事契约,不同于传统警力通过行政法路径补充,更深层次的问题在于道德价值方面。
  (一)主体诚实的前提基础价值
  1.诚实前提规则。警力是任何国家不可或缺的国家公职人员,既属于维护保持国家稳定的武装力量,又属于保持国家健康持续发展的保障力量,还是政府保持诚信行政的重要“窗口”。其实,警力作为政府执法主体,既需要建立于诚信基础,又需要平等规则规制,还要形成制度性的平等规则,原因在于:平等是一种法律原则,法律程序或者法律权利,是法律面前的平等{7}。可知,制度规则在执法方面的前置基础是政府诚信,警力作为政府权力的执行者,更应该主动遵循平等权力规则,原因在于:平等是制度规则的核心灵魂{8}。据此分析,警力商事化依托商事契约补给警力,区别于传统方式补给警力,造成两者之间不平等状态,形式上在于没有主动遵循平等的制度规则,实质上没有确立平等的诚信前提,理论上主动缺位对应的道德价值。
  2.诚实道德品质规则。执法主体建立于诚实的道德基础,主体诚实是生存根基,原因在于诚实属于道德品质。执法之所以成为政府机构的法定职权、职责和职务,在道德方面的原因在于诚实的品质,这不是单次的偶尔行动,而是无数次的经常反复行为。其实,诚实作为主体的一种道德品质,不仅仅体现在主体的一次性行为中,而且表现在长期的各种行为中,表现为主体通过长期行为建立起来的良好信誉{9}。据此分析,警力商事化是在传统依行政公法补给警力之外的契约化补充警力,彼此之间的突出差异分别表达为国家隶属关系和商务平权关系,原因在于行政机构没有充分遵循诚实的道德规则,没有确立道德品质定位,没有通过经常性反复行为形成公认的道德信誉,在道德品质轨道出了问题,还有道德本质尴尬难题。
  3.诚实的道德本质规则。社会事项既需要诚实的道德基础,又需要道德行为准则,还要主动体现道德诚实本质。诚实构建道德的本质规则,道德反而夯实诚实根基。其实,诚实的本质是善待他人:诚实是如何善待他人的最为重要的道德规则{10}。据此分析,警力商事化在“善待他人”方面会有所欠缺,既没有主动向补充人民警察方面靠拢,又没有主动确立相互平等的身份地位,还没有形成“善待”的道德品质,更难以体现高尚的道德本质,在道德前提价值方面留下不必要的道德空间。
  (二)美德良心的道德善行价值
  1.善恶界分的道德价值。道德是社会客观存在,既有正向的积极价值观,又有反向的消极价值,但原则上是善良的德行,表明其有善恶的价值区分,分别发挥不同的道德价值调节功能。其实,德行是对他人或社会利益的维护或增值,而恶是对他人或社会利益的损害或剥除{11}。可知,善恶区分功能既发挥正向的道德善良价值功能,又发挥反向的道德恶性功能,还主动追求道德价值目标,目的在于按照现代法治标准为他人增值价值。但是,警力商事化通常借托于社会公共利益载体区分善恶价值,对于所在机构是“善良”,对于被补充的警力和社会公众将增量“恶”的价值要素,毕竟这不是传统的国家层面的补充警力,在善恶价值视角会有所欠缺。
  2.道德善良价值观。善良是自觉意志属于大道德的范畴,通过道德载体显现善良价值取向。其实,善良既是社会道德的底线,又是社会价值的高端标准,还是出于道德义务的价值载体,原因在于:善良意志是单纯出于义务而行动的意志{12}。可知,警力商事化在道德善良方面,是否出于义务的行动难有定论,既没有法律规定提前设置“法定义务”,又没有善良意志道德法则支持,还没有善良的自觉意志,而是出于特定的事实目的而为之,难以体现善良的道德价值观,难以为主体良心提前准备价值要素。
  3.主体良心价值观。道德还有主体良心的价值标准,形成主体良心价值观系统,表达道德的善良价值,成为主体对自我价值的肯定性评价。其实,主体良心的自我确信是对善、自由意志理念,对权利与义务的自我确认{13}。据此分析,警力商事化经济上为了节省行政成本,行政上为了缩减行政编制,现实上为了快速弥补警力不足,道德上缺位行政主体的良心价值观,既没有对他者的善良确信,又没有自觉确立自我善良意志,还没有形成与行政相关的义务观念,总体上无法归纳出相对科学的主体良心意志价值观。
  由此可见,警力商事化依托于主体诚实提供前提基础价值,运行美德良心衡量道德善行价值,前者以诚实为事实前提显现道德品质挖掘善良的道德本质,后者依托于道德善恶区分功能形成主体善良良心载体。其实,警力商事化无法符合上述道德价值标准,间接表明其有道德尴尬障碍,进而推论出特定的道德价值困境。
  四、警力商事化的行政功能
  按照传统的行政法理论,警力是根据行政法(《人民警察法》)补充的国家执法力量,国家成为警力的原始法律主体,公安机构是警力的具体使用主体。但是,警力商事化出来的警力没有国家主体的法律身份,没有公安机构的成员身份,法律上属于社会企业人员,事实作为警力使用会有理论尴尬障碍。
  (一)行政执法资质功能
  1.行政执法的国家制度功能。国家作为社会客观存在,履职国家职能的重要方法是行政执法,进而体现国家的存在。人民警察是国家最为重要的执法主体之一,又由于人民警察是唯一被法律授权执行限制或者剥夺他人人身自由的公职人员,这表明行政执法发挥国家制度功能。其实,执法作为国家行政机关的独立职能,是近代民主政治制度的产物{14}。据此分析,警力理应是国家化产物,商事化补给警力没有国家身份和执法职能,无法履职行政机构的职责,无法设置法定的行政职权,无法成为民主制度规则的法定内涵,无法形成国家制度层面的行政执法模式,无法发挥行政执法的行政功能。
  2.行政执法的法律根据功能。行政执法是国家制度功能的具体表达,既是体现国家职能的行政行为措施,又是履职国家职能的法定义务行为,必须要有明确的法律根据,原因在于:有法律依据时行政主体才具有合法行使管理权的资格{15}。其实,行政执法属于广义的行政管理权范畴,履职行政管理或者执法职责需要提前制定法律根据。但是,商事化的警力没有执法权能,法律上无法履职执法职责,即表明其没有行使行政管理的基本资质,根本原因在于无法发挥行政执法的根据功能,表明在行政执法资质存有诸多疑惑尴尬。
  (二)行政“三职”的行为功能
  1.行政职权的法定功能。行政执法需要宏观的执法基本资质,还需要具体行为功能与之配套

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【注释】                                                                                                     
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