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【期刊名称】 《法学》
农村基层治理公共性难题的法治化解
【作者】 牛玉兵【作者单位】 江苏大学法学院
【分类】 法律社会学【中文关键词】 农村治理;基层治理;公共性;法治
【期刊年份】 2017年【期号】 10
【页码】 140
【摘要】

社会公共性衰微是当前农村基层治理的难点问题。立足于农村现代化转型的社会语境,现代法治得以进入农村公共性难题化解的实践场域,在“送法下乡”与“迎法下乡”的互动过程中确定其入场路径,于正式规则与非正式规则的交织融合中获得具体的入场形态。法治之于农村基层治理公共性难题化解的作用发挥,其基础在于法治本身的丰富功能,其操作则应着眼于农村社会主体公共性的制度构建、行为公共性的规范依据提供以及农村公共性实践的法律保障等方面。基于法治自身发展程度、法律的内在局限以及法律规范与农村其他社会规范相容程度等限制,法治之于农村基层治理公共性难题化解的作用发挥也存在不可忽视的边界。

【全文】法宝引证码CLI.A.1230884    
  
  新世纪以来,我国农村经济快速发展。然而,在经济发展的同时,以公共服务、公共交往、公共精神等为核心的农村社会公共性[1]却似乎日渐衰微。由于公共性衰微对于农村社会公共利益以及村落共同体价值认同等均可能产生负面影响,如何改变“去公共化”的乡村治理趋势,[2]再造“乡土团结”或推进乡土社会“公共性重建”,[3]已然成为新时期农村基层治理的重要问题。而考虑到现代社会条件下,社会结构要素相互间的交织、牵涉、影响与转化使得“社会复杂性已经内化为社会发展的固有属性”[4]的现实,农村基层治理的公共性问题无疑也就更为繁难。要化解这一难题,理论分析自然不能局限一隅,而应开启包括法治在内的更多视角。[’]法治视角之所以必要,不仅在于“公共性”本身就是“一个广泛运用于政治学、经济学、法学、文学、哲学等领域的概念”,[6]而且更在于法治的引入有助于突破“学界有关中国公共性的讨论都集中在政治和经济层面”[7]所可能造成的视阈局限,进而开辟解析农村公共性难题的新颖维度,提供以法治为核心的规范化进路。有鉴于此,本文将聚焦于这样的问题展开思考:法治对于农村基层治理公共性难题的化解究竟可以作出什么贡献?这一问题又可进一步置换为逻辑上紧密相连的三个问题:法治如何得以进入农村社会公共性难题治理的场域?其又如何在农村基层治理公共性难题化解过程中具体展开?法治之于农村基层治理公共性难题化解有无作用边界?本文将沿着上述问题脉络展开追问,以期助益于农村社会基层治理的发展。
  一、农村基层治理公共性难题化解的法治入场
  “农村社会公共性是农村居民进行公共生活的本质属性。” [8]正是因为公共性的存在,农村社会才创造出自己的社会团结模式,形成特定的有机关联的社会共同体。这种公共性的存在,同时也提供了农村居民共生共在的合作秩序的社会基础,使农民得以超越个体和家庭的结构限制,催生出动员农村居民参与公共事务的组织性力量,形成对农村公共精神和价值观的普遍性认同。就此而言,农村社会的延续与发展实际上就是农村社会公共性的延续与发展。然而,“公共性”本身却并非一成不变,它是一个历史范畴,并在人类社会发展的历史进程中获得实质内容和表现形式。”[9]对于当代中国农村而言,社会整体的发展和转型无疑正是现代法治进入农村基层治理场域,参与到当前农村治理公共性难题化解过程的入场语境,而此种语境的限制同时也决定了法治进入农村基层治理公共性难题场域的入场路径与形态。
  (一)从传统到现代的社会转型是农村基层治理公共性难题法治化解的入场语境
  “语境”原本是指语言成分出现的环境。这一概念后来被引入社会科学中,成为一种重视思想观念所处的历史环境和时代话语的研究范式。[10]就农村基层治理公共性难题化解而言,法治之所以能够进入该场域,无疑是与该问题赖以存在的农村社会发展变迁的语境紧密相关的。对于农村社会的发展变迁,人们习惯于将其特点概括为“转型”,更有论者站在历史的延长线上将我国农村社会的变迁称之为“五千年未有之大变局”。[11]其实,“转型”也好,“大变局”也罢,其所欲描述的不过是当代中国农村社会在时空维度上的巨大变化。在时间维度上,这一变化集中体现为农村社会从传统到现代的变革,指向的是传统农村以血缘、习俗为基础的社会结构的分化甚至解构,从封闭、内向、差序格局的社会关系朝向开放、流动、团体格局的社会关系的发展趋势;在空间维度上,这一变化则集中表现为农村的城市化发展。“道路通向城市”[12]已经不再是诗人的隐喻,而是当代中国农村社会空间延展变化的现实。正是在这样的“时空分离”与社会关系“脱域”[13]的现代化进程中,中国农村与工业文明和城市文明遭遇,旧有的社会公共性遭到冲击,而与新的现代文明相适应的公共性暂未长成。学者所谓的“农村公共性的流失与变异”,[14]立足于农村社会时空维度的变化或许更容易得到理解。
  而从上述语境出发,法治之能够进入当代农村治理公共性难题的场域也就容易得到理解了。一方面,“法治”本身就是一个以工业文明和城市文明为基础而发展起来的现代话语与实践模式。众所周知,法治虽然在观念上渊源久远,但现代意义的法治却是以市场经济和民主政治为基础而发展起来的。而市场经济与民主政治,则又与工业文明和城市文明紧密相关。因而,面对根植于工业化、城市化宏观社会语境中的农村公共性难题,法治的入场也就有着内在的历史合理性。另一方面,“法治”本身也蕴藏着公共性追求。“法的公共性是指法体现全社会公共利益的程度”,[15]尤其是在现代民主社会中,法律对于公意的凝聚与表达使其公共性更加充分。而以这样的法律进一步展开的法治,其“根本价值就在于开拓公共性。”[16]对于转型农村社会而言,当以差序格局为核心建立的公共性因社会变革而难以为继时,当新的社会结构关系要求农村重建与现代化相适应的公共性时,作为现代社会中强化个人共同体观念、防止共同体行动受私人关系羁绊的现代法治,与农村公共性成长的现实需求无疑恰可契合。
  (二)“送法下乡”与“迎法下乡”的结合是农村基层治理公共性难题法治化解的入场路径
  农村社会转型发展的宏观语境为法治进入农村治理公共性难题的场域提供了可能。然而,“一定的历史语境造就的思想出场的必然趋势,只有通过一定的机会、方式和通道才能转化为现实的出场。”[17]与此类似,法治要真正进入农村治理公共性问题场域,同样也必须确定其入场路径。在笔者看来,农村基层治理公共性难题化解的法治入场路径总体上也可以从法治入场的时机、方式和通道等方面来分析。就法治进入农村基层治理公共性场域的时机而言,当代中国法治建设的持续深入可谓是法治入场最为有利的时机,尤其是党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将法治与国家治理体系和治理能力现代化的发展目标紧密关联,明确了基层治理法治化的宏伟蓝图,农村基层治理中公共性难题的法治化解由此获得了极佳的推进时机。而就法治进入农村基层治理公共性场域的方式和通道而言,从“送法下乡”到“迎法下乡”,[18]则大致可视为是对法治入场方式和通道的类型描述。“送法下乡”突出的是国家的主动作为,指向的是国家试图以正式权力形式影响乡土社会的种种努力,它是人民公社制度解体后法治进入农村传统乡土社会的主要方式。然而,进入新世纪以来,农村社会的“乡土形象”已经改观。“构成传统农村内生结构的社会要素快速变化,以经济利益为导向的社会交往方式解构了以往牢不可破的血缘地缘关系,相应地,附着在血缘与地缘纽带上的道德义务呈现弱化的趋势。”“由此,法律作为一种象征正式力量的话语、实践,在社会秩序和纠纷解决中的作用上升,并逐渐成为规范人际关系和利益冲突的主导因素。”[19]法治之于农村社会,也就从原来的外在之物变成农村社会发展的内在需求,“迎法下乡”也就顺理成章地成为法治进入农村治理公共性问题场域的主要方式和通道。
  当然,这里对法治入场路径的描述主要是在类型意义上讨论的。对于广阔的中国农村而言,不同地区所存在的地理区位、经济发展状况乃至于人们观念意识的差别都可能对具体地区的法治入场路径产生不同程度的影响,进而使其呈现出地域性、区位性的差异。如在经济发达地区,人们对于法律的需求与运用的实践总体上更为迫切和频繁,这些地方法治的入场也就更容易为人们所接受。而且,近年来中国区域法治的发展也提供了不同地区主动推进法治进入农村社会治理领域的丰富实践。[20]这些具体而生动的法治实践,决定了农村基层治理公共性难题化解法治入场路径的多样性。离婚不离婚是人家自己的事
  (三)正式规则与非正式规则的交织与融合是农村基层治理公共性难题法治化解的入场形态
  法治在农村基层治理公共性难题化解过程中的入场依赖于农村转型变革所提供的宏观社会语境。这一社会语境不仅限定了法治入场的基本路径,同时也对法治的入场形态产生了影响。法治的入场形态指的是法治进入农村基层治理公共性场域的外在表现及其内在结构。就外在表现而言,法治的入场体现为那些代表和反映着工业文明和城市文明的正式法律规则朝向农村社会的扩展。对此,我们从今天农村居民逐步熟悉并日渐熟练运用“村民自治”“合同契约”“侵权赔偿”等现代法律话语的现实可以加以体认。而在内在结构层面,法治的入场形态则总体上表现为普适性的、一般性的法律价值观念朝向农村社会的渗透。
  在这里,一个不可忽视的现象是,法治对于农村社会的扩展与渗透总是不可避免地会遭遇农村“地方性知识”或者非正式规则的冲击甚至消解,这构成了农村基层治理公共性难题化解过程中法治入场形态的另一侧面。但在笔者看来,这一侧面虽值得注意,但却并不应成为法治入场形态的主导内容。原因在于:一方面,虽然现实中确实存在着国家法和民间法的实践冲突,但“从经验的逻辑看,国家法所代表的正式治理将逐渐改造民间法所代表的半正式治理。在转型期的社会治理中,一些看似具有半正式治理特征的治理术,实际上融合了正式治理的基本精神。”[21]因而从长远来看,法治这种正式意义的规则之治,必将扩展渗透进入农村社会,成为基层治理的主导力量。另一方面,就“地方知识”而言,“地方知识本身是一个流动的过程,不是一成不变的,而这个变化过程中常常有外来因素被吸纳”,而且“地方知识中的‘地方’这一概念本身具有空间相对性”,[22]只要法律体系足够发达,任何“地方知识”都将是有限的。法治的发展由此也就是不断去除地方性朝向普适性或统一性发展的过程。农村基层治理中公共性难题化解的法治入场形态因而也就呈现为基于法治普适性和统一性基础的逐步展开过程,虽然这一过程不可避免地会与农村“地方知识”交织在一起。
  总之,法治进入农村基层治理公共性难题的化解场域是依托农村社会转型变革的“入场语境”,选择“送法下乡”与“迎法下乡”相结合的“入场路径”,通过具体“入场形态”而展开的行动过程。法治入场语境、路径与形态的解析为法治参与农村基层治理公共性难题的化解提供了理论基础,但如何将理论延伸至实践,确保法治所具有的力量能够现实地展开,仍有待于进一步分析。
  二、农村基层治理公共性难题化解的法治展开
  “公共性是当代中国政治秩序和社会秩序建构面临的大问题。”[23]而置身于当代中国农村社会转型语境中,法治的入场对于农村公共性问题的化解当具有合理可能。如果这样的论证得以成立,那么随之而来的问题就是,法治如何在农村基层治理公共性难题化解过程中发挥其作用,这既涉及到法治的功能问题,又和法治在农村基层治理公共性难题化解过程中的具体展开紧密相关。
  (一)农村基层治理公共性难题法治化解依赖于法治自身的功能
  就法治的功能而言,有学者指出,法治之所以具有突破传统差序格局的私人关系文化束缚,进而在当代中国开拓公共性的价值,是基于“法治可以强化个人的共同体观念”以及“防止共同体的行动被各种私人关系所限制”两项功能。也就是说,在现代法治之下,法治通过对每一个人权利的尊重和保护,建立起公民个体之间、公民个体与国家整体之间的规范关系,从而催生公共意识和公共精神。而对于私人关系的法律限制,也将削弱基于血缘、地缘关系而建构起来的以私人道德为基础的社会公共性,开拓出以法律的强制性为基础的、底线性质的公共道德,进而以此为基础建构社会新的公共性。[24]也有研究者认为,社会治理对法治有着一定的功能依赖。透过法治所提供的基本规则与多元目标,治理体系的内在协调才得以形成,而以预见性、稳定性见长的法律也可为主体的互动提供预期,进而防范治理的陷阱。[25]上述分析或者指出了法治在共同体观念与行为规制方面的功能,或者梳理了法治与治理之间的功能关系,对我们认识法治在农村基层治理公共性难题化解过程中发挥作用的基点与途径颇有价值。然而,上述分析似乎主要着眼于法治的技术操作性层面,对法治的价值性有所忽略,因而对法治功能的理解未免有所不足。
  事实上,“法治是一个具有可操作性、价值性的概念。”[26]法治的操作性功能来源于法律的操作性,主要包括三个方面:其一,提供激励,诱导人们相互合作;其二,协调行为预期,节约交易成本;其三,传递个人信号,促进信赖与合作。[27]正是因为法律具有显著的操作性,它才成为社会博弈过程中人们依赖的重要制度性手段。这一手段为人们在以“个体理性”“私人自治”为基础的现代社会条件下,经由博弈而达致社会合作,进而创造出社会公共性提供了重要途径。而在操作性之外,法治也包含着价值性功能。“法治是一种与人治根本对立的新的社会组织结构形式,它是通过改变旧结构求得法律全新价值的。”[28]具体而言,一方面,法治的价值表现为法律所具有的至上权威,这种权威不仅要求法律内部秩序的协调,而且要求法律在与国家权力、社会权力以及个人权威等外在关系的处理上也要处于至上地位。[29]如此一来,法治就把权力、个人权威与法律的关系重新置于一种新的格局中,并且催生了基于制度的社会公信。经由法治,传统农村社会以个人权威、私人道德等为基础建立的公共性也就有可能顺理成章地被改造成为以非人格化的法律为基础的公共性。另一方面,法治的价值还包括了良法的实体价值和程序价值,这集中表现为法治对于自由、平等、权利等基本人权的保障,对于明确性、公开性、普遍性、可行性等的追求。借由这些价值的指引,农村社会治理中公共性难题的化解也才能摆脱基层治理的单纯技术性追求,获得明确的价值目标,并借助于价值目标的引领将农村公共性的建构融入农村社会现代化的进程之中。
  (二)农村基层治理公共性难题的法治化解需要多维度展开
  第一,以法治提供农村社会公共性的主体基础。在一般意义上,任何

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