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【期刊名称】 《法学》
当代中国地方法治竞争的现状与动力
【作者】 韩业斌【作者单位】 浙江大学光华法学院
【分类】 行政法学
【中文关键词】 法治竞争;地方政府;政绩驱动;司法公正
【期刊年份】 2017年【期号】 10
【页码】 129
【摘要】

推动地方法治竞争展开的经济动力在于地方政府获得更多的财政支配权;地方法治竞争的政治动力源于政绩驱动,良好的地方法治环境和通过法治建设推动当地经济快速发展是地方主政官员政绩的重要体现;地方法治竞争的司法动力源于为了提高地方公平公正的司法环境;通过改善当地的生态环境,增强本地区的可持续发展活力,是地方法治竞争的环境动力。地方法治竞争从整体上优化了本地区的法治环境,提高了地方法治水平,但也会不可避免地带来诸多弊端。规范和有序地推进地方法治竞争,就必须客观冷静地分析各种动力因素,规范地方各级政府主要事权和财政支出权,淡化以GDP为主的干部选拔机制,加强地方政府内部权力的横向制约,强化地方民众对地方权力的制约和监督。

【全文】法宝引证码CLI.A.1230889    
  
  近年来,许多地方省市纷纷出台地方性法规或政策性文件,规范当地市场秩序,为当地经济发展营造一个良好的法治环境。一些地方人大制定地方性法规专门规范和引导当地的投资环境;行政机关努力加强依法行政,放松行政管制,缩小审批范围,提高行政效率;司法机关积极提升司法公正水平,形成了地方法治竞争现象。作为一种法治发展现象,当代中国法治建设的一个鲜明特征在于地方法治的政策试验模式,这种试验模式旨在通过地方政府之间的法治建设竞争,允许地方政府根据各地情况探索解决问题的新路径,将成功的地方经验推广至中央及全国各地。[1]很明显,地方法治竞争主要是由地方各级政府主导推进的,那么地方政府为什么愿意推动地方法治竞争呢?换句话说,地方政府推动法治竞争的主要动力在哪里?以何种方式可以源源不断地激励地方政府推进法治竞争呢?马克斯·韦伯指出:“任何法律保障都是直接地为经济利益服务的。即使不尽如此,经济利益也是影响法律创设的极重要原因。”[2]同样地方政府主导推动法治竞争和经济利益有着密切的关系,但又不仅仅在于经济利益。本文拟从地方政府基于招商引资开展的法治竞争人手,着力探讨地方政府主导推进法治竞争背后的动力来源,并对地方法治竞争的诸多动力来源进行评析。
  一、地方法治竞争在招商引资规范性文本中的体现
  法治是地方核心竞争力的重要标志之一,这已经成为一些地方党政官员的共识。[3]为此,地方政府将法治环境的改善作为推动经济增长的重要手段和制度保障,通过地方立法、行政、司法多方通力合作,努力促进当地投资环境改善,以吸引更多投资、项目和人才,从而推动地方经济增长。这种不自觉形成的地方法治竞争状态,成为当代中国法治发展的重要阶段性特征。围绕改善区域投资环境,地方法治竞争主要体现在以下几点。
  (一)转变政府职能,强化服务意识
  地方各级政府在招商引资的巨大压力之下,积极推进政府职能转变,由原来的管制型政府向服务型政府转变。通过简政放权,下放审批权限,缩小行政审批范围,提高行政效率,强化对企业的服务意识,切实解决企业发展过程中遇到的各种难题,为此,众多地方政府发布了大量的规范性文件予以阐明。如安徽省在《关于切实做好新形势下招商引资工作的意见》中指出,通过简政放权和政府职能转变,力争使安徽成为行政审批项目最少,政府效能最高,行政成本最低的省份之一。在转变政府职能、强化为企业服务的具体途径上,河北省要求各级外资管理部门要定期召开外商投资企业人员座谈会,听取外商企业对当地投资环境的意见和建议,了解企业在生产经营过程中遇到的各种困难,以便政府协调解决。湖北省规定通过规范行政审批前置中介服务行为,打破行业垄断,培育中介服务机构为企业发展服务。可以说,地方政府尽量提供各项措施为企业投资提供全方位的“保姆式服务”,切实提高服务质量,减少企业投资运行成本。
  (二)缩小审批范围,放松行政管制
  根据法律规定,我国设立企业绝大部分需要行政部门的核准登记。在申请核准登记过程中,企业经常抱怨行政审批机构繁多、手续复杂等问题。世界银行发布《2016年营商环境报告》中“开办企业”一项指标显示,中国内地开办企业要经过11个程序,平均用时31.35天。[4]
  为了解决行政审批机构繁多、耗时过长的问题,一些地方政府出台了大量的政策性文件,明确要求尽可能缩小审核范围,下放审批权限。例如,黑龙江省表示,坚持“多取消、审一次、真备案”的原则,对属于企业经营自主权的事项,一律不得作为前置条件;对法律法规未明确规定为前置条件的,一律不再进行前置审批。重庆市宣布,凡是企业能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节的投资事项,一律取消核准,分行业和区域制定产业投资禁投清单,简化项目核准审查内容。上海市要求,最大限度地缩小企业投资项目核准范围,将直接面向基层、量大面广、由区县管理更为方便有效的核准事项交由区县管理。杭州市规定,向社会公布禁止投资的行业或区域,对实行核准制的企业投资项目,进一步简化核准审查内容。改革成效最大的要数深圳市,其从2013年起推行商事登记制度改革,商事主体登记前置事项由原来的149项削减为12项,全面实行注册资本认缴制,降低市场准入门槛,其中取消项目29个,简化或者提速项目99个,委托给专业机构的项目2个。便捷高效、规范统一的商事登记制度极大地激发了社会投资活力,据统计,自2013年3月到2014年2月,深圳市新登记商事主体41.33万户,同比增长157%,截至2014年2月,深圳市累计实有商事主体138.17万户,同比增长43%。[5]
  (三)缩短办理期限,提高行政效率
  地方政府审批效率的提高是全球化背景下地方政府竞争实力提高的关键性因素之一。中国行政审批效率低下、耗时过长早已为国人所诟病,但目前的形势似乎正在发生改变。针对企业设立审批手续复杂、时间漫长、效率低下的情形,广东省规定,大力推行集中审批和服务制度,进一步完善“窗口式办公”“一站式服务”“办事全程式代理服务”“并联审批”等审批服务方式。黑龙江省则从2015年7月1日起统一实行“四证合一”登记制度。上海自贸区实施企业准入单一窗口制度,企业准入由多个部门多头受理改为一个部门一个窗口受理,并推行部分事务网上办理,使内资企业和负面清单以外的外资企业可在4个工作日内领到相关证照。[6]有些地方还直接设定行政审批时间,提高行政审批效率。例如,江苏省南通市规定,按照项目用地出让招拍挂制度,在30个工作日内获取项目用地。采用统一受理、并联审批、限时办结、监控测评的联动机制,一般项目在45个工作日、简单项目在35个工作日内完成核准审批。山东省枣庄市规定,取消部门内部无实质内容的审批把关和签批环节,需书面审查的,要即时办结,一般事项3个工作日内办结,需要现场勘验、集体论证等特别程序的,不得超过7个工作日。
  (四)规范行政执法,严格整治“三乱”
  在日常的行政执法过程中,一些政府行政部门与工作人员存在重罚款、轻服务思想,不仅服务质量差而且效率低下,一些执法人员吃拿卡要,无端刁难,严重损害了企业利益。比如,河北省工商联曾就“三乱”问题进行问卷调查,在被问及“企业经历过以下哪些不合理现象”问题时,排在前三位的依次是乱收费、乱罚款、乱摊派。对“涉及上述乱收费,你的企业采取过哪些行动”问题,65%的民营企业选择“花钱买平安”。[’]随着法治政府、服务型政府口号的提出,许多地方政府也意识到加强依法行政,规范行政主体执法行为,严禁乱收费、乱检查、乱摊派,加强法治政府建设对于一个地方法治环境的提升具有重要意义。
  为了营造良好的营商环境,保证企业的正常生产经营,各省市出台的规范性文件中纷纷规定,取消各种不合理的检查、收费、罚款、摊派等行为。例如,河北省规定,任何部门和单位不得利用对外商投资企业的年检搭车收费,各级人民政府应当严格控制对外商投资企业实施年检之外的其他检查行为。黑龙江省规定,没有上级规定依据、增加企业支出的各类涉企检查、评比、达标、培训等活动一律不得举办。湖北省规定,加大对违法、违章收费行为的查处力度。山西省规定,严禁对企业和行政相对人乱检查、乱收费、乱处罚、乱摊派,严禁对企业投诉进行打击报复,严禁强行要求企业接受参观,严禁向企业强揽工程。来自北大法宝
  (五)改进社会治安,营造良好的司法环境
  良好的社会治安和司法环境对于保障经济运行具有重要作用。良好的社会治安环境可以使企业生产经营活动正常开展,不至于受不安定治安环境的干扰;良好的司法环境可以规范市场的准入、交易安全和惩罚无序、失当行为,还可以制裁不法乃至犯罪行为,引导和调节各类市场参与主体,形成良性循环的系统,促进社会经济的发展。
  在改进社会治安方面,主要针对危害企业生产经营的违法犯罪行为,当地公检法等司法机关予以严厉打击,以维护企业的正常生产经营和投资者的人身安全。例如,南昌市要求司法机关应当依法打击危害公共安全、扰乱社会秩序和破坏社会主义市场经济秩序等违法犯罪活动,维护良好的社会治安环境。[8]潍坊市规定,对重点企业、重大项目、经济园区驻地开展治安环境专项治理,严厉打击各种干扰企业正常生产经营和影响公平竞争的非法行为。厦门市要求,坚决打击强买强卖,地痞流氓和干扰、破坏企业生产经营管理、侵害投资者利益的行为。伊犁市则规定由企业、项目所在地的党委、政府担负第一责任,由州公安局、司法局具体负责企业周边及其重点项目建设的治安环境治理,对干扰破坏企业正常生产经营的,坚决依法予以打击。
  提升公正司法水平,主要是针对民商事法律纠纷,各级法院要求平等保护本地和外地企业、国资和民资企业,不能偏向本地企业或者国有企业,造成司法地方保护主义。例如,安徽省要求,建立公平、公正、透明的市场环境,维护外来投资者和企业合法权益。上海市法院规定,规范各类主体的投资行为,依法保护投资者的合法权益,营造和维护公开、公平、公正和诚信规范有序的市场环境。
  上述地方法治竞争主要围绕行政机关下放和减少行政审批权限,提高行政效率,严格依法行政,建设服务型政府,改进社会治安环境和司法环境而展开。应当指出的是,围绕招商引资的地方法治竞争表现绝不仅仅体现在上述方面,从各地制定的众多规范性文件来看,还包括对所引进企业、项目的税收优惠、土地使用优惠、优秀人才引进、地方财政补贴等诸多方面。
  二、扩大财政支配权:地方法治竞争的经济动力
  地方政府围绕改善投资环境展开的法治竞争的主要目的在于获得经济利益。有学者认为,政府竞争的动力和政府的竞争性源于组成政府的人的自利性。[9]也就是说,政府一经组成便和个人一样有了自己特有的利益,包括官员工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金等各种利益地方政府为了获得更多的自身利益而展开激烈竞争。因此,通过地方法治竞争,改善地方的法治环境,吸引更多项目和投资,从而培植和扩大税源,获得更多的财政支配权是地方法治竞争的经济动力。
  (一)改善当地法治环境,吸引更多项目和投资
  通过法治竞争,改善当地的法治环境,可以吸引更多的项目和投资,这样地方政府就可以扩大税基,增加财政收入。亚当·斯密曾言,资本是可以随意流动,资本会向着经营环境好的地方流动。“土地是不能移动的,而资本则容易移动……一国如果为了课以重税,而多方调查其财产,他就要舍此他适了。”[10]亚当·斯密这里所讲的主要是针对国家之间的投资环境比较而言的。但是,这对我国地方政府来说,也具有十分重要的启示。设想一个海外投资者来到中国兴办企业,除了要考虑各种生产成本外,他还应该考虑企业登记行政审批、税收、工商、质检、环保等单位检查、合同履行、民事纠纷和刑事纠纷的解决、企业产权的保护等问题。投资成本取决于当地的投资环境,而投资环境的提高很大程度上依靠本地法治环境的提高。[11]由于资本的流动性、利润最大化的特征,一个地区为了吸引更多资本流入,必须改善当地的法治环境。地方政府需要通过严格的行政执法,公正高效的司法裁判,良好的社会治安,诚实的信用体系,以增强投资者信心,吸引投资者进行投资。
  应当指出的是,地方政府围绕招商引资展开竞争的手段包括税收减免、财政补贴、改善当地基础设施和公共服务水平等诸方面。但是,这些只能是一些短期手段,在基础设施建设、个别性特殊政策扶持等技术手段逐渐耗尽的情况下,当前和今后很长一个时期,制度竞争、法治竞争可能成为提升地方竞争的根本手段。[12]由于一些优惠政策不再具有优势,只好通过竞争优势来吸引投资。“作为国家的一部分地方和区域不能够使用一些政策工具,例如国家政府传统上用来调节经济活动的货币贬值等。那么,地方和区域只能依靠其竞争优势来吸引流动性投资。”[13]地方政府早已开始注重本地法治环境的改善,使得法治环境的改善成为地方招商引资的重要手段。我国几乎所有的省市县级政府纷纷制定优化本地区投资环境的实施意见、办法等政策法规,以改善本地区的法治环境,目的就在于吸引更多的投资和项目。
  (二)分税制改革确立地方财政的相对独立权
  由于分税制改革明确了地方征税的主要税种和地方支出的主要范围,这就确立了地方财政的相对独立性和自主性。地方政府只有不断吸引项目和企业入驻,才能扩大税源,增加地方政府的财政收入,才能尽可能满足地方支出要求,地方政府也因此拥有更多的财政支配权。
  分税制改革以后,地方政府在相应的支付范围内具有了相对的独立性和自主性,因而调动了地方政府的积极性,增强了地方财政经济的自我组织、自我发展的能力。[14]同时,分税制改革明确了地方税的主要税种,可以引导地方政府逐渐向以地方征税为主的产业,如农业、基础产业、服务业转移。开展招商引资的地方法治竞争可以改善当地的投资环境,吸引更多的投资指向地方征税为主的产业,从而培植和扩大税源。虽然这一方法短期内并不能带来地方政府税收的增加,但从中长期考虑,只要企业具备了一定的规模,企业初始的投入将逐渐沉淀为投资成本,保证了地方政府在较长时间内对企业的征税权。地方税收越多,地方政府可支配的财政收入就越多,因而也极大地刺激了地方政府主要官员为本地区发展谋划的积极性。也就是说,为了获得地方税收的索取权和控制权,地方政府会想方设法改善当地的投资环境,吸引更多的企业入驻,从经济增长中获得财政分成。
  三、政绩驱动:地方法治竞争的政治动力
  政绩是官员选拔晋升的重要指标之一,政绩指标包含的内容十分丰富,诸如人均GDP及财政收入、城乡居民收入、安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、环境保护、科技投入与创新、食品安全、水利建设、动物保护、淘汰落后产能、文化建设、社会建设等。其中的经济绩效属于最核心的指标,是官员晋升至关重要的条件。法治建设的竞争作为地方政府的政绩主要体现在以下两个方面。
  (一)地方法治竞争的优劣是地方官员政绩的重要体现
  一些地方已经将法治指标列入官员考核之中,法治建设成绩突出也是地方主政官员的重要政绩体现。《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》要求,地方党政主要负责人推进法治建设的履职情况要纳入政绩考核指标体系,成为干部任用提拔的重要依据。为了落实这一规定,地方政府也必须积极开展法治建设,将国家的法治战略、法治思想和精神落到实处。一些地方已经将法治建设情况列入地方政府政绩考核体系,成为干部考核任用的重要标准,如《湖北省法治县创建考评标准(试行)》《湖北省法治单位考评标准(试行)》按照组织保障、依法执政、依法行政、公正司法等内容对省内行政机关、司法机关等主要单位及其负责人进行考核。
  在政绩驱动下,地方政府官员具有非常强的积极性去进行制度创新,这些制度创新既有对国家法在实施过程中的进一步细化和补充,也有地方在国家法尚未涉及的领域所进行的先行先试,对于推动所在区域民众的权利实现具有积极的作用。比如,在科学立法方面,地方政府进行了积极探索。行政程序法典化是现代法治国家的重要标志之一,如果说传统法治注重从组织法角度控制行政权的话,那么现代法治更加注重从程序上控制行政权,力图将行政权控制在正当的程序范围之内。目前,在《行政程序法》难产的背景下,湖南省2008年通过《湖南省行政程序规定》填补了我国行政程序立法的空白。根据该规定,对于重大行政决策,需要经过调查研究、合法性论证、成本效益分析、专家论证和召开座谈会、听证会、协商会公开听取公众意见等程序,这对于建立科学、民主、规范的行政决策机制具有重要意义,也是对重大行政决策程序规定的一个制度创新。[15]再以中山市试点的行政复议委员会为例,行政复议与信访、诉讼相比,在解决行政争议问题上具有周期短、成本低的特点,但是在实践过程中,由于行政复议案件在行政机关内部进行,常常使得行政复议缺乏公信力。为此,中山市从2009年开始对行政复议制度进行改革,把原来分别属于九个部门的各自行使行政复议权的机关全部收归市一级,并成立相对独立的行政复议委员会,行政复议委员会由学者、律师、人大代表组成。这样行政复议委员会就独立于政府的各个职能部门,处理行政复议案件能够超脱于部门利益,大大提高行政复议的社会公信力。[16]
  (二)地方法治竞争可以提升其他政绩
  法治是地方政府竞争的重要手段之一。通过地方法治竞争,地方的投资环境得以改善,更多资本流向该地,就能够设立更多的企业,创造更多的就业岗位,获得更多的税收,推动当地经济更快地增长,从而获得更好的政绩。诚如有学者指出,由于中央在政策目标相对明确的情况下适当放权,促使各地以经济

  ······

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