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【期刊名称】 《法学》
十八大以来司法体制改革的回顾与展望
【作者】 陈卫东【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 司法制度
【中文关键词】 依法治国;司法体制改革;司法体制改革方法;司法体制改革目标
【期刊年份】 2017年【期号】 10
【页码】 3
【摘要】

在本轮司法体制改革即将结束、党的十九大召开之时,有必要从整体上总结本轮司法体制改革。本轮司法体制改革在党中央的统一领导下有序推进,取得了积极成效,四梁八柱性质的改革基本完成。总体来看,改革积累了丰富经验,包括坚持党的领导、强调顶层设计、遵循先试点后推广的改革方法、重视改革的合法性、触动体制改革和抓住改革的“牛鼻子”等。下步应将“继续全面推进司法体制改革”作为改革的目标,并采取措施推进改革,包括增强理论研究、重视外部参与、加强改革的整体协调性、推进司法政策措施落地见效和加强严格司法等。

【全文】法宝引证码CLI.A.1230887    
  
  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国,推进法治中国建设,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。其中,司法体制改革是全面推进依法治国的一项重要内容。党的十八大报告提出要“进一步深化司法体制改革”,党的十八届三中、四中全会分别通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“十八届三中全会决定”)、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“十八届四中全会决定”)对进一步深化司法体制改革进行了全面部署。截至2017年7月1日,“中央全面深化改革领导小组”(以下简称“中央深改小组”)共召开36次会议,共审议通过46份涉及司法体制改革的文件,相关改革举措基本出台完毕,已进入到全面落实阶段。在本轮司法体制改革即将结束、党的十九大召开之际,有必要从整体上总结本轮司法体制改革并提出下步改革的构想。
  一、本轮司法体制改革的整体进展与成效
  党的十八大以来,在中央的统一领导下,进一步深化司法体制改革有序稳步开展。截至目前,十八届三中、四中全会决定确定的129项改革中,118项已经出台了改革意见,11项正在深入研究制定改革方案。其中,由最高人民法院牵头抓总的18项改革任务全部完成,人民法院“四五改革纲要”提出的65项改革举措已经全面推开;[1]中央部署高检院承担的29项改革任务已基本完成或结项,高检院规划的91项改革任务中已经完成或结项81项,正在试点的2项;[2]在司法行政方面,自党的十八大以来,司法部出台了72个司法行政改革文件,其中36项改革已经基本落实,未落实的正在有计划、有步骤地推进。[3]整体而言,本轮司法体制改革四梁八柱性质的改革基本完成,各方面都取得了积极成效。
  (一)司法机关的依法独立性明显增强
  本轮司法体制改革通过一系列的体制和机制改革,增强了司法机关的依法独立性。第一,在人财物方面,本轮司法体制改革采取了循序渐进的原则,将省级以下地方人财物由省一级管理。[4]目前,省以下司法机关人财物统一管理正在有序推进。例如,吉林、湖北、广东等23个省份已进行省级财物统管改革。这种将人权、财权上提的做法切断了省以下司法机关和地方之间的利益关系,使得司法机关摆脱了地方掣肘,确保了独立性。
  第二,在司法辖区和行政区划的分离方面,在北京、上海首批设置了跨行政区划的法院、检察院。此外,最高人民法院还在深圳、沈阳、南京、郑州、重庆、西安设置了六个巡回法庭,在北京、上海、广州设置了专门的知识产权法院。这种改革隔离了司法机关和地方党政机关间的联系,在使法院摆脱地方保护主义和行政干预方面具有积极效果。[5]
  第三,在遏制领导干部干预司法活动方面,确立了领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报、责任追究制度,极大地遏制了领导干部干预司法活动的行为。据统计,中央政法委于2015年、2016年分别通报了两起领导干部干预司法活动的典型案例,有效地发挥了警示作用,[6]地方也加强了对领导干部干预司法活动的记录、通报和问责。
  第四,改革也强化了司法人员抵御不当干预的能力,明确了非因法定事由、非经法定程序,不得将法官、检察官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分,这就解决了司法人员依法履职的后顾之忧,为其依法履职提供了保障。
  (二)司法公正性显著提高
  通过改革,司法的公正性水平获得显著提高。第一,司法责任制改革理顺了司法机关内部权力运行机制,为公正司法奠定了良好基础。以上海为例,据统计,改革后,法院受理的案件中99.9%的案件直接由独任法官、合议庭裁判,提交审委会讨论的案件仅为千分之一;就检察系统而言,通过权力清单制度改革,82%的案件直接由检察官独立自主决定,检察长和检委会行使的职权减少了2/3。就全国的数据而言,改革后地方各级人民法院由独任法官、合议庭签发裁判文书的案件占到了98%以上。[7]
  第二,以审判为中心的诉讼制度改革强调了庭审在审判中的作用,提升了办案程序的公正性。据统计,2014年至2016年,全国排除非法证据的一审刑事案件共2 765件,重要证人出庭率、侦查人员出庭率稳步攀升。[8]例如,在四川,2016年证人出庭1178件次,2017年1一5月证人出庭达358件次。[9]
  第三,律师权利保障得以强化。本轮司法体制改革明确了保障律师各项执业权利的具体程序机制,同时还构建了投诉、申诉、控告等律师执业权利救济机制,提升了律师执业权利的保障水平。例如,在“刘勇进受袭案”中,北京和江苏的司法局、律师协会迅速启动跨区联动处置机制,有力地维护了律师的执业权利。[10]
  第四,涉案财物处置程序得到规范,解决了执法司法不公问题。中央深改小组第八次会议审议通过的《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》有针对性地提出了诸多改革举措,包括明确禁止立案前的查封、扣押等违法行为,建立保管机关(人员)与办案机关(人员)相互制约的制度,完善审前财产返还机制以及权利救济机制等,提升了涉案财物处置的规范化水平。
  第五,公益诉讼制度试点改革促进司法公正效果明显。据统计,截至2017年6月,试点地区的检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域,共办理公益诉讼案件9 053件,有效保护了生态环境、保障和改善了民生,有力提升了司法的公正性。[11]
  (三)司法效率提升明显
  本轮司法体制改革提高了司法效率。全国大多数地区法官的人均办案量由改革前不足百件提升为200多件,个别地方达到300件,逐步接近发达国家水平。
  第一,通过案件繁简分流改革提升了办案效率。在民事诉讼方面,2016年全国基层法院适用简易程序和小额诉讼程序审结案件为717.9万件,占一审民商事案件的66.7%。[12]在刑事诉讼方面,刑事速裁程序的试点效果较为明显,检察机关审查起诉周期由过去的平均20天缩短至5.7天,速裁案件10日内审结的占94.28%,当庭宣判率达95.16%,取得了良好的试点效果。[13]在认罪认罚从宽制度改革方面,实践中正在试点认罪认罚从宽制度改革。根据改革,对认罪认罚的案件,在程序方面进行了简化,可以适用简易程序或速裁程序审理,这一改革进一步分流了刑事案件,有望节约诉讼资源,提高司法效率。
  第二,非诉讼纠纷解决机制改革化解了诉讼压力,提升了司法效能。据统计,2016年全国建立了2 338个专门诉调对接中心,419个法院开通在线调解平台,依法确认调解协议有效15.3万件,法院以调解方式结案532.1万件,有效分流了案件,节约了司法资源。[14]
  第三,现代信息技术的运用大大提高了司法效率,打造智慧司法成为改革的重要目标。语音识别技术、文本信息提取技术、法律文书智能分析技术等信息技术在司法中的运用不仅提升了办案质量,也提高了司法效率。例如,苏州法院利用智能化办案系统,使法官、书记员的事务性工作分别减少40%、50%左右,案件审判效率提高了20%以上。[15]
  (四)司法权威进一步提升
  司法具有权威,才能发挥定分止争的作用。本轮司法体制改革进一步提升了司法权威。
  第一,在行政机关出庭应诉、尊重并执行法院生效裁判方面取得积极进展。例如,北京四中院已经实现了行政机关工作人员出庭率100%。 [16]又如,2016年广东全省各级行政机关负责人出庭应诉达1 598人次,比上年度上升45.27%。[17]
  第二,破坏司法权威的行为得到遏制。《中华人民共和国刑法修正案(九)》扩大了扰乱法庭秩序罪的打击范围,将殴打诉讼参与人,侮辱、诽谤、威胁司法工作人员或者诉讼参与人,毁坏法庭设施,抢夺、毁坏诉讼文书、证据等行为纳入了扰乱法庭秩序罪之下。
  第三,执行难问题取得重大进展。本轮司法体制改革提出11类37项联合惩戒措施,实际惩戒措施为100多项,覆盖了国家管理、市场经济活动的方方面面,提升了惩戒失信行为的广度和深度。[18]截至目前,全国网络执行查控系统已上线银行3 509家,查询冻结案件1 025万余件,冻结资金867亿元,不断推出对被执行人的联合惩戒措施,累计公开失信被执行人信息749万人次,[19]限制了728万人次购买机票、274万人次购买火车票。[20]
  第四,信访问题得到改善。根据十八届四中全会决定提出的诉访分离的改革思路,本轮司法体制改革把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来,由政法机关依法处理,改变了集中交办、依靠行政推动、通过信访启动法律救济机制等破坏法律权威的传统做法。据统计,2015年最高人民法院接待来访人数同比下降12%0 [21]
  (五)人权保障水平更上一台阶
  在人权保障领域,本轮司法体制改革从实体和程序两个方面入手进行了积极改革,我国的人权保障水平上了一个新的台阶。
  第一,废止了劳动教养制度。第十二届全国人大常委会第六次会议通过了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》,废止劳动教养制度改变了非经司法审判程序便可长时间限制人身自由的做法。
  第二,健全了刑事错案的预防、纠正机制。2013年,中央政法委出台了《关于切实防止冤假错案的规定》,最高人民法院、最高人民检察院分别通过了《最高人民法院关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》《最高人民检察院关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》。上述文件从原则到程序,从权利到责任,从源头上加强了对刑讯逼供和非法取证的预防机制,构建起了全方位的预防、纠正刑事错案的制度体系。
  第三,改革法律援助制度,强化当事人辩护权等诉讼权利的保障力度。中央深改小组第十二次会议审议通过的《关于完善法律援助制度的意见》推动了法律援助制度的发展。[22](1)司法行政机关进一步放宽了经济困难的认定标准,扩大了法律援助的范围。(2)加强了法律援助质量建设,各地加强了法律援助标准建设,制定了法律援助服务标准和案件质量标准,提供了更加优质的法律援助服务。(3)提升了法律援助的经费保障,全国已有90%的地方将法律援助业务经费纳入到了财政预算,二十多个省份设立了法律援助专项资金。
  (六)司法民主进一步加强
  让公民参与司法、了解司法、影响司法、监督司法进而改造司法,是推进司法改革的有益之举。公民参与司法能促进司法公正、司法民主,并提升司法公信力、司法能力。[23]本轮司法体制改革在加强司法民主方面有了长足进步。
  本轮司法体制改革强化了人民陪审员的独立性和参审的实质性。根据《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》,全国50个地方法院展开了试点工作。据统计,2016年全国共计22万人民陪审员参审案件306.3万件,占一审普通程序案件的77.2% 。 [24]
  本轮司法体制改革强化了人民监督员的独立性、监督的实质性和有效性。一是实现了人民监督员一律由司法行政机关选任。由于参加评议的人民监督员是随机产生的,确保了人民监督员独立于被监督者,也避免了人民监督员的同质化;[25]二是扩大了人民监督员的作用范围,将其发挥作用的情形由7种增加到了11种;三是完善了人民监督员的知情权保障机制、案件材料提供机制、评议表决机制等,确保了人民监督员监督的实质性;四是明确了人民监督员的意见和检察长、检委会意见不同时的处理机制,提高了人民监督员监督的有效性。自改革以来,共选任人民监督员15 903名,人民监督员已经监督案件5 474件。[26]
  (七)司法职业化改革成效明显
  本轮司法体制改革在司法职业化建设方面取得了积极成效。通过司法人员分类管理改革和员额制改革,将办案力量配置在第一线,整体上提高了司法质量,提升了司法职业化水平。目前,全国员额制改革已接近完成,全国法院共产生12万名入额法官,[27]全国检察院遴选出87 284名员额制检察官。[28]通过改革,全国基层法院、检察院85%以上的办案力量配置到了第一线,办案力量增加20%以上,人均办案数量增长20%以上,结案率上升18%以上。
  本轮改革对法官、检察官实行单独职务序列、单独薪酬待遇。以法院系统为例,目前全国23个省份以及新疆生产建设兵团已完成首批入额法官单独职务序列等级确定工作,对9.5万余名法官按照单独职务序列等级进行管理,同时,全国共2 356个法院(约占全国法院总数的67.3%)已经落实或基本落实或通过预发形式落实工资改革。[29]而且,基层法院、检察院职务序列单列后,职级晋升的天花板被打破,法官、检察官迎来了广阔的晋升空间,提升了其职业尊崇感与工作积极性。在薪酬待遇方面,按照员额法官、检察官高出同级公务员50%,其他辅助人员、司法行政人员高出20%的比例提高了司法人员工资收入。
  (八)司法公开化程度进一步提高
  根据党的十八届三中、四中全会关于推进司法公开,构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制的要求,进行了司法公开改革,在司法公开、透明方面取得了积极成效。
  在审判公开方面,人民法院依托信息技术,建成了审判流程公开、庭审活动公开、裁判文书公开、执行信息公开四大平台,有力地推动了审判公开向纵深发展。截至2016年10月,各级法院共公开审判流程信息25.5亿项,推送短信3 473.6万条;执行信息公开网已累计公布执行信息4 487万条,网络查控系统连通了3 000多家金融机构,做到了对各种形式财产的“一网打尽”;地方各级法院通过互联网直播庭审43.2万件,最高人民法院自2016年7月起,已经实现了所有公开开庭审理的案件都通过互联网直播。[30]截止到2017年2月,中国裁判文书网已经公开超过2 600万份文书,网站访问量达到55亿次,用户覆盖到200多个国家和地区。[31]另外,最高人民法院还推动了裁判文书说理、司法政务信息公开,做到了全面公开、实质公开,确保了人民群众对最关心、最希望了解的信息都能获取到。
  在检务信息公开方面,实现了从一般性事务信息向案件信息,从司法依据、结果等静态信息向办案过程动态公开,从单向公开向双向公开的转变。2015年全国检察系统全面实行电子卷宗制度,方便律师查询和复制;2014年全面建成了案件信息公开系统,已发布549万条程序性信息、201万余份法律文书、25万条重要案件信息,并新建了案件信息公开微信平台,主动公开案件进展情况。
  (九)诉讼更加便民、利民
  便利民众接近司法是维护公民合法权利的重要保障,也是我国塑造司法公信力的重要途径。本轮司法体制改革以司法为民为目标,在方便民众诉讼方面有了长足进步。
  第一,基本解决了立案难问题。通过立案登记制改革,对于所有符合法律规定的起诉、自诉以及申请,一律接收诉状,当场登记立案,解决了立案难、维权无门的问题。目前,全国法院已经全面实行立案登记制,当场立案登记率达到95%。[32]
  第二,通过信息化建设更加便利了民众参与诉讼。比如,法院推行的审判流程公开平台、电子送达等都便利了民众及时知悉案件的进展情况,远程视频开庭、作证等方式也解决了进行诉讼的人力成本、时间成本问题,保障了诉讼的顺利进行。又如,上海浦东法院开发的“二维码”自助立案系统,平均立案时间只有15分钟,极大地方便了群众参与诉讼。[33]如,网络司法拍卖在全国推行后,平均成交率达到85.37%,为当事人节省佣金92亿元。[34]
  第三,解决了经济困难者寻求法律救济的问题。中央政法委、财政部等6部委制定了《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》,扩大了法律救助的范围,加大了法律救助的力度,加强了法律救助的资金保障,确保了贫困者也可以及时有效地获得司法救济。据统计,最高人民法院2016年为当事人减免诉讼费达到2.6亿元。[35]
  (十)司法廉洁性进一步提高
  司法廉洁与否直接影响了民众对司法的信任程度以及对裁判的接受程度。本轮司法体制改革加强了对司法腐败行为的治理,提高了司法廉洁性。
  第一,加强了对司法人员社会行为的规范。2015年6月,中央深改小组审议通过了《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》,明确了司法人员社会交往的底线。
  第二,健全了司法惩戒制度,确保了司法行为的廉洁性。中央深改小组于2016年7月审议通过了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》,加强了惩戒制度建设,明确了惩戒的主体、标准和程序以及责任,加大了对违法行为的威慑力度。
  第三,司法责任制改革也强化了办案者的责任意识,遏制了司法腐败行为。根据司法责任制改革的安排,对于涉嫌犯罪的违法行为要承担刑事责任,这是最为严重的责任形式。通过这种最为严重的责任形式,有效地遏制了司法腐败行为。
  第四,司法机关内部过问案件办理的行为得到遏制。2015年3月,中央政法委颁布了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》,通过记录、通报、处理司法机关内部过问案件办理的行为,解决了司法的公正性、廉洁性问题。比如,中央政法委于2015年、2016年分别通报了几起领导干部过问司法活动的典型案例,遏制了司法机关内部过问案件办理的行为。[36]又如,广东省政法机关2016年共记录司法机关内部人员过问案件70件,其中,被查实的11名干警因违规过问案件而受到纪律处分和组织处理。
  二、本轮司法体制改革的经验
  通过本轮司法体制改革积累的丰富的改革经验,为继续全面推进司法体制改革奠定了坚实基础。总结来看,本轮司法体制改革的经验主要如下。
  (一)坚持党的领导
  党的十八届四中全会决定指出:“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”在本轮司法体制改革中,以中央全会的形式通过司法改革的整体方案,习近平总书记亲自研究审议司法改革方案和文件并多次对司法改革作出重要部署,成立中央深改小组审议通过重要司法改革文件,[37]地方各级党委认真贯彻中央部署,加强对司法改革的领导,解决改革中面临的难题,形成了党中央统一领导和部署司法改革的新格局。[38]
  在这种新格局中,党发挥了总揽全局、统筹协调、整体推进、督促落实的积极作用。
  第一,在总揽全局方面,党把精力放在抓方向、议大事、管全局上,把握住了司法体制改革的整体方向和基本原则。重大的司法体制改革事项实现了由党加以决策,抓住了具有全局性、长远性、战略性的四个主要问题,即司法责任制、员额制、司法职业保障、人财物省级统管,确保了司法体制改革整体向前发展。
  第二,在协调各方方面,司法体制改革涉及不同的机关部门、不同的地域,牵涉到不同的利益诉求,不可避免地会出现各种矛盾、冲突,“如果缺乏一个高层次、权威性的改革推动者,利益均衡将很难实现。”[39]在我国,党具有最高的权威和最大的资源协调能力,正是因为有了党的协调,司法体制改革才能解决这些跨机关部门、跨地域的问题,也才可以调动各方面的资源,为司法体制改革提供最大程度的保障。
  第三,在整体推进方面,司法体制改I是一项系统工程,牵一发而动全身,改革难度非常大。特别是本轮司法体制改革步入了深水区,面临的是体制方面的重大难题,触动的是上至机关部门、领导干部,下至司法人员的利益,是司法改革的“硬骨头”,改革遭遇的阻力之大可想而知。如果没有党下定决心进行整体性的改革,这样的改革几乎无法推进。
  第四,在督促落实方面,作为执政党,党有一整套高效、权威的领导、执行监督机制,通过该机制有效地推动了司法体制改革的落实。而且,作为党领导的具体形式,中央深改小组在督促落实方面发挥了积极作用。通过发布司法体制改革意见和实施分工方案的形式对推进司法体制改革进行了分工,明确了改革的任务和责任主体;通过发布年度工作要点、部署工作任务、发布有关改革的文件等形式有条不紊地推动了司法体制改革向前发展,逐步落实司法体制改革的任务和要求;通过听取关于落实十八届三中、四中全会精神的进展情况的汇报,关于司法体制改革推进落实情况的汇报等形式从整体上掌握了司法体制改革的进展,督促了有关责任主体落实司法体制改革的任务。总之,在党的领导下,本轮司法体制改革有计划、有步骤地全面推进,基本完成了十八届三中、四中全会确定的司法改革任务。
  (二)强调顶层设计
  传统由下而上进行司法改革的做法虽然可以发挥地方的积极能动性,但也存在着一些弊端。[40]第一,缺乏统一的指导思想和改革思路,导致各机关部门、各地方自行其是,使得各项改革举措缺乏统一性、系统性;第二,缺

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