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【期刊名称】 《法学》
“功能一组织一机制一技术”视角下的法院改革及其成效研究
【副标题】 以贵州省地方法院改革为例【作者】 徐向华<等>
【作者单位】 上海交通大学凯原法学院【分类】 司法制度
【中文关键词】 法院;功能;公正;效率;司改实效评估【期刊年份】 2017年
【期号】 10【页码】 159
【摘要】

立足于“功能一组织一机制一技术”四元交互的研究视角,以贵州省地方各级法院的改革实践为例,对改革所依托的立法、组织、文化乃至技术层面的制度力量进行综合分析,以期逻辑地验证法院在改革中以怎样的组织架构、凭借怎样的运行机制,并在怎样的信息技术保障下,在多大程度和范围上取得了与法院的宪定角色和法定功能相吻合的改革实效,进而客观验证“贵州答卷”与国家司法改革目标的契合性和类似地区的可复制性,探索既能“关照”我国政治制度、意识形态等本土国情,又能实现司法改革成效最大化的中国规律。

【全文】法宝引证码CLI.A.1230878    
  
  本轮司法体制改革是法治中国一场深刻的供给侧改革。如今,司法体制改革正值深化攻坚的决战之际。对改革成效进行客观且科学的评估,定将成为针对性顶层决策的依据,并有助于推动改革继续沿着正确方向砥砺前行。何以实现评价的充分证明力和极强说服力?若仅停留立法层面的应然解释,难免陷入“坐而论道”“纸上谈兵”之境;若只关注组织层面的结构变迁,则无法了解影响组织功能发挥的运行机制;若仅局限于文化层面的机制优化,则难以发现制度背后的组织保障;若仅在乎技术层面的科技支撑,则必然陷于惟技术的窠臼。司法改革的整体性、系统性和深层复杂性注定了单一评价视角的局限性、片面性和表层碎片性。
  就我国法院系统而言,以司法责任制为核心的改革及其成效定将通过审判组织的重构、审判权运行机制的整合以及现代科学技术的保障予以承载、传导和体现,并终将由法院是否更好地实现了宪法和法律赋予其理应兑现的法定功能和必须履行的法定责任进行检验。藉此,不仅要研究立法范畴中法院的定位与功能,而且需研究组织领域中承担“有效公正审判”的主体,研究文化制度中提升“司法公信力”的机制,同时研究科技层面中实现司法现代化的技术,更须研究四者所分别表征的司法改革和现代治理、社会进步之间的相互关系。因此,本文立足于“功能一组织一机制一技术’,四元交互的研究视角,以贵州省地方各级法院的改革实践为例,对改革所依托的立法、组织、文化乃至技术层面的制度力量进行综合分析,以期获得任何单一分析框架下难以发现的关键问题或决定因子,逻辑地验证法院在改革中以怎样的组织架构、凭借怎样的运行机制,并在怎样的信息技术保障下,在多大程度和范围上取得了与法院的宪定角色和法定功能相吻合的改革实效,进而客观地判断“贵州答卷”与国家司法改革目标的契合性和类似地区的可复制性。
  一、我国人民法院的宪定角色和法定功能
  一国定分止争的体系是一个有机整体。既有矛盾纠纷主体的自我化解,也有各种社会力量的外部调解和仲裁,更有多类国家机关的依法裁判。其中,法院的审判无疑具有不可替代性。因此,在深入研究贵州法院的改革运作及其成效之前,首先还原法院在我国治理体系中的特定角色及其功能—宪法角色及其法定功能。
  自1954年以来,我国法院角色的宪法定位大致经历了四次“变奏”。1954年《宪法》奠定了法院在国家权力运行体系中特定角色的初始框架。其明确各级各类法院“行使审判权”,[1]并提出审判公开和独立的原则。[2 ]1975年《宪法》尽管维持了法院的“审判机关”[3]基本定位,但强调案件的审理“必须实行群众路线”,“对于重大的反革命刑事案件,要发动群众讨论和批判”,[4]同时删除了关乎审判活动的所有规定。这些变化不仅使得审判权在某些案件中由法院与社会共同行使而非法院“唯一”行使,而且致使公开和独立等审判规律缺失了根本大法的保障。1978年《宪法》开始向1954年《宪法》回归,增加了法院部分的条文数量,再次确认了审判机关的定位以及公开审判的原则,[5]但依然保留“对于重大的反革命案件和刑事案件,要发动群众讨论和提出处理意见”的规定。[6]现行《宪法》较为完整地承继了1954年《宪法》对法院的规范内容,重申了我国法院在国家和社会治理体系中的“审判机关”的角色,同时也明确了彼此衔接、环环相扣的法院性质三大结构要素:人民法院在“公开”并“独立”[7]的审判过程中,“排他”[8]地行使国家审判权并审慎作出“终局”的审判结果。[9]
  组织的性质决定并体现为功能。我国法院的上述宪定性质必将具体反映在其法定功能的设计上。全国人大及其常委会先后制定的法院的“组织法”和“活动法”集中体现了最高权力机关要求法院在社会纠纷解决机制中理当具备的能力和必须承担的责任。
  根据《法院组织法》《法官法》和《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法离婚不离婚是人家自己的事》(以下简称“五法”)之“目的条文”和“任务条文”的规定,[10]立法者要求法院在“扮演”国家审判机关角色时必须兑现的法定功能包括6个方面:一是及时审理案件;二是准确查明事实,正确应用法律,依法独立行使审判权,保障司法公正;三是提高法官素质,保障法官依法履行职责,完善法官制度;四是尊重和保护人权,保护当事人合法权益;五是教育公民自觉遵守法律,维护社会主义法制和社会、经济秩序;六是保障社会主义建设事业顺利进行。其中第3项关乎法官队伍的建设,后三项则是我国一切立法追求的价值和所有国家机关践行的目标,而绝非法院的“独占”功能。由此,在解决法律纠纷的国家救济体系中,“五法”专门赋予了法院两项专属功能。
  1.切实提升审判效率。及时处理纠纷,尽早实现审判正义,是现代司法追求的重要目标。因此,三大诉讼法无一例外地要求法院“及时审理案件”,[11]避免案件积压和诉讼迟延导致正义的迟到。
  2.不懈坚守审判公正。审判结果的终局性决定了公正是审判的出发点和归宿。由此,“五法”要求法院坚守审理过程的公正,确保裁判结果的公正。既让程序公正“嵌入”每个审理环节,“准确查明事实”,[12]为塑造审判权威奠定“看得见”和“可接受”的正义基础,又让实体公正“镌上”每项裁判结果,“正确应用法律”,[13]让每一份裁判成为实现司法救济的精品和维护社会正义的最后屏障。
  为保障法院行使审判权时恪守上述禀性,立法者还将两大功能渗透于“五法”确立的各项审判基本制度中。主要有:坚持依法独立[14]和公开审判[15],恪守事实根据和惟依法律准绳,[16]明确任职回避[17]和审判回避,[18]实行两审终审,[19]适用法律一律平等,[20]坚持无罪推定,[21]等等。
  综上,坚守公正审判和提升审判效率是我国现行法律根据法院的宪法定位和角色要求其理当具备的法定能力和必须承担的法定责任,也是建设法治国家的本质要求和提升司法公信力的两个基本内核。因此,“公正”且“高效”审判,“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义” [22]必然成为我国司法体制改革顶层设计的核心取向,并成为评判改革实践以及成效的基本标准。
  二、贵州法院改革成效的实证评估贵州省是本轮司法体制改革首批试点中唯一主动请缨[23]的西南腹地欠发达省份。考虑到其在全国范围内具有相当的代表性,本文对该省法院改革的实然效果进行评估。
  1.评估路径的选择。根据司法改革的操作特性,评估以经验分析法为路径,借助百分比和T检验[24]等多项数理统计工具,通过定量比较样本法院改革举措和成效间的关系实施相关研究,并说明基于样本结论的代表性。同时,辅之以档案资料分析全省法院系统的特别个案,以补充样本结论外的典型性,力求真实、客观、全面地“刻画”贵州法院改革实效的全貌。
  2.评估样本的确定。为兼顾研究过程的可行和结论的客观,分别采用全样[25]和判断抽样[26]方法,选定5家改革试点法院和5家非试点法院,并按照地区差异、司法环境、法官水平和案件数量及类别等4项标准将前述10家法院配对分类为试点组法院和对照组法院,以进行对照分析。
  第一,试点组5家样本法院的确定无任何选择余地。贵州首批进行司法改革的共4家基层法院,其仅占全省89家基层法院的4.49%;在两批次9家试点法院中,仅1家中级法院。为尽可能保证研究结论能在更高程度上说明总体情况,而任凭其悉数进入试点组。需说明的是,尽管评估时对试点样本无从挑选,但贵州当初确定这些试点法院时,已依据前述4项标准充分考虑并确保其较强的代表性及试点成果的可复制性。
  第二,确保对照组5家样本法院的抽取具有相似性和可比性。同样以4项标准加以衡量,在与试点法院的法官水平差异较小、案件数量及种类相当、地区发展水平相似、交通方便程度等司法环境相近的诸法院中,选择非试点的4家基层法院和1家中级法院作为对照样本。
  3.评估内容的设计。评估贵州法院改革成效的内容由3级共70项指标组成。
  第一,2项一级指标。将法院的“审判效率”和“公正审判”两项应然法定功能设为一级指标。
  第二,8项二级指标。将高效审判之基础、内容、保障和宗旨的“审判独立”“审判规范”“优化配置”“司法为民”设为反映“审判效率”的二级指标;将公正审判之前提、基石、底线、要求、保障和延伸的“审判公开”“审判规范”“人权保障”“司法为民”“司法廉洁”“社会服务”设为表征“公正审判”的二级指标。
  第三,60项三级指标。从二级指标入手,设计了当场立案率、当庭裁判率和当庭送达率等21项关乎“审判效率”的三级指标,以及调解率、服判息诉率和上诉率等39项体现“公正审判”的三级指标。
  4.评估样本的比较。运用Excel软件建立了10家样本法院在改革前的2014年和改革后的 2016年的70项评估指标的数据库。在此基础上,对样本进行了纵横双向的两两对照分析。纵向比较包括:试点法院在改革前后同一指标的对照,对照法院在2014年和2016年同一指标的对比。横向比较包括:改革前试点法院与对照法院就同一指标的对比,改革后试点法院与对照法院就同一指标的比较。
  5.评估的主要结论。通过对43项需作百分比分析的指标所生成的776个百分比,以及对57项符合T检验条件的指标进行自身或同源配对检验后生成的227个P值,[27]改革举措与改革成效间的相关性得以清晰揭示。[28]
  第一,试点法院的总体成效显著提升,实现“质效双收”。横向来看,改革后公正和效率指标较非试点法院呈现显著优势(P=0.000) 。 60项三级指标中有50项优于对照法院,占比八成三,其中9项呈现显著优势。纵向来看,改革后公正和效率指标较改革前明显提升(P=0.000) 。 45项三级指标优于历史同期,占比七成五,其中显著提升的有14项。
  第二,试点法院的审判效率显著加快,达到“提速增效”。通过多项改革举措的叠加,试点法院的审判效率全线提升,形成势头强劲的“倍数效应”。试点法院的“效率”一级指标变化非常显著,既表现为2016年较对照法院的突出优势(P=0.000),也体现为改革后自身的明显优化(P=0.000)。试点法院在“审判独立”“司法为民”的二级指标上见效快且全面(P分别为0.008和0.000),“审判规范”和“优化配置”也取得压倒性优势。在21项三级指标中,近八成指标自身提高并优于非试点法院,其中的一半指标具有显著差异(P=0.000) 。
  效率的提升体现在审判过程的所有环节,环环相扣。在立案阶段,落实立案登记制,当场立案率从不足六成升至近九成六,高于对照法院13个百分点。在审前阶段,压缩办案期限,审计鉴定评估平均天数从80天降至25天,低于对照法院35天。在审理阶段,把守审判规范关,法定审限内结案率逾九成九四,超出对照法院4个百分点。在裁判阶段,力推案件“速战速决”,当场裁判率和当庭送达率分别提高了9个百分点和20个百分点,高于对照法院11个百分点和10个百分点。在执行阶段,加大案件执行力度,法定执限内结案率近九成九,案均执行周期远远少于对照法院32天。
  第三,试点法院的审判质量显著提高,体现“保质增能”。在案件数量和难度等外部制约因素呈数量级加大的掣肘下,试点法院应对能力显著提升,并释放出较强的功能辐射效应。在“公正审判”一级指标上,相较于同期对照法院(P=0.000)和改革前自身(P=0.001)都有显著提高。在二级指标上,“审判公开”和“人权保障”进步明显(P分别为0.001和0.002),“审判规范”的所有三级指标皆优于对照法院,“司法为民”、“社会服务”和“司法廉洁”等方面也胜出一筹。在39项三级指标中,近七成五的指标自身提高并优于非试点法院,其中1/5的指标具有显著差异(P在0.01至0.04之间)。
  公正的加固取决于对审判质量的逐层把关。一是

  ······中小学减的负已经加到家长身上了

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