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【期刊名称】 《东方法学》
中国粮食金融化之法律应对
【英文标题】 Legal Solutions to Food Financialization in China
【作者】 曾晓昀
【作者单位】 华东政法大学经济法学院{博士后研究人员},广东技术师范学院法学与知识产权学院{副教授、经济法治研究所所长}
【分类】 金融法
【中文关键词】 粮食法;金融化;“粮食银行”;粮食期货;粮食基金;粮食保险
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 149
【摘要】

粮食金融化促使粮食由生活基本必需品走向投机商品,从满足生活需求转向满足投机需求。粮食金融化之法律应对应当彰显安全价值,对金融化行为进行类型化,旨在保障粮食权。其中,设立“粮食银行”是粮食金融化的前沿,必须加强政府监管、规范市场主体运行、促进行业自律;发展粮食期货是粮食金融化的核心,必须从市场准入、市场交易、市场退出进行全过程规制;健全粮食基金是粮食金融化的动力,必须合理使用粮食风险基金、促进商业性基金规模化、建立转基因粮食基金;创新粮食保险是粮食金融化的保障,必须拓展巨灾保险、健全粮食流通阶段的险种、推进粮食目标价格保险、建立转基因粮食保险。粮食金融化的法律研究有助于推进《粮食法》、《期货法》的制定,实现国家粮食安全与金融安全的有机统一。

【全文】法宝引证码CLI.A.1230946    
  
  金融化是指经济社会活动中使用金融工具的比重日益增加。经济金融化是市场经济发展到一定阶段的产物,是在发达国家首先产生和发展起来,并逐渐在发展中国家得到体现。具体到粮食行业,粮食金融化是指粮食由生活基本必需品走向投机商品,从满足生活需求转向满足投机需求。粮食金融化既强调“粮食”的基础因素,又突出“金融化”的发展趋势。2016年中央一号文件提出,“创设农产品期货品种,开展农产品期权试点”,“探索建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货和农业保险联动机制”,“稳步扩大‘保险+期货’试点”。国家“十三五”规划也提出稳步扩大“保险+期货”试点,完善农业保险大灾风险分散机制的主张。我国已经制定《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》等粮食法规,亟需制定《粮食法》、《期货法》,以适应粮食行业日益复杂的金融化环境。
  国外很早就关注金融化问题,并从不同角度进行论证。其一,金融化与经济发展。例如,揭示了金融化的发展趋势(经济新世纪的到来);[1]探讨金融化与当前经济低迷的关系,揭示经济金融化的弊端;[2]就商品挂钩票据探讨金融化的最新趋势,[3]等等。其二,金融化与公司发展。例如,探讨美国公司金融化带来的缺陷,并探讨相关法律问题如股票回购、员工股票期权、劳动合同、人力资源使用、税收征收等。[4]其三,金融化与社会不公。例如,探讨金融化、经济机遇和美国民主对收入不平等的影响;[5]探讨金融化的原因、不平等结果和政策依赖,探讨金融部门自身的收入再分配、金融部门与非金融部门之间的资源不平等,[6]等等。国外对粮食金融化也有关注,如在全球粮食安全背景下探讨了“整体农村金融、道路基础设施和农业价值链之间”的创新性金融模式。[7]国外现有研究更多聚焦于大宗农产品金融化的经济问题,尚未将粮食金融化进行类型化并加以法学探讨。我国关于粮食金融化的研究,集中于经济管理的角度(如建议“建立粮食产业发展基金、建立粮食投资和粮食储备银行”[8]),同样缺乏法学层面的思考。
  笔者的研究问题是,从制定《粮食法》出发,对如何妥善解决“粮食银行”设立、粮食期货发展、粮食基金健全、粮食保险创新等方面存在的法律问题,以维护粮食权为落脚点和归属,实现国家粮食安全与金融安全的有机统一,有效应对粮食金融化的挑战。
  一、粮食金融化之法理探析
  (一)崭新的安全价值
  法的价值是法律应对的基本理念、最高指引。其中,法的传统价值是长期以来得到普遍认可、遵循的价值取向(如自由、公平、正义、秩序、效率等),有着强大的理论价值和实践意义。在传统价值的基础上,有必要引入崭新的价值形态,不断充实、发展法的价值体系。“最大的善”是“人们之间的和平与善意。”[9]“公〕共安全”是“需要保护以防止那些危害其生存的行为方式和行为过程”。[10]安全作为法律价值,体现“主观性与客观性”、“社会性与阶级性”、“应然性与实然性”三大统一。[11]安全是受保护的稳定状态,具体分为政治安全、经济安全、社会安全、文化安全、生态安全等。我国已经制定一系列“安全法”,与粮食安全密切相关的《食品安全法》就规定“食品安全”、“生命安全”的立法宗旨。安全价值是法的底线性价值,不得突破和僭越。安全价值在粮食金融化中起着至关重要的作用,具体细分为粮食安全与金融安全,均属于经济安全的范畴。
  一方面,粮食安全价值。我国《国家安全法》已经明确将粮食安全纳入国家安全体系,彰显总体国家安全观。《农业法》专章规定粮食安全,但开篇的立法宗旨过于累赘,却缺少粮食安全的字眼。粮食金融化要充分利用信贷、期货、保险、基金等各类金融工具,通过提高农民种粮积极性来促进粮食生产的可持续发展,通过合理配置市场资源来推动粮食流通的市场化改革,通过风险规避、风险预防来加强粮食应急体系管理,保障国家粮食安全。未来《粮食法》必须把“维护国家粮食安全”的价值倡导明确纳入立法宗旨,并在金融化应对措施中加以充分考量。此外,还必须充分考虑粮食安全与金融安全的差异性,努力促进粮食安全与金融安全的有机统一。如果金融安全与粮食安全发生冲突且不可调和时,应当坚守粮食安全的基本底线,彰显“粮安天下定”的总体国家安全观。
  另一方面,金融安全价值。粮食品种因其特有的粮食安全战略价值(周期性强、需求量大、价格刚性),在国际金融危机之后成为国内外金融投机者的首选。“粮食银行”、粮食期货、粮食基金、粮食保险多为崭新的金融业态,首当其冲是金融安全问题。粮食金融化将粮食现货市场与金融市场密切联系,在刺激投资需求的同时,要逐步规避其他金融市场的风险,实现金融资本的保值增值。现有的几部金融基本法对金融安全的价值倡导是不足的,如《商业银行法》的立法宗旨中只有“维护金融秩序”的表达,而非“维护金融安全”。“金融秩序”与“金融安全”是不同的,“金融秩序”强调外在的、形式上的稳定,“金融安全”强调内在的、实质上的稳定。固化的“金融秩序”可能导致不安全,实现“金融安全”可能要打破现有“金融秩序”。因此,未来的《期货法》等金融基本法要规定类似“维护期货市场安全”的立法宗旨,而非“维护期货市场秩序”。
  (二)金融化行为之类型化
  法的价值引导法的制度设计,法的制度设计是通过主体行为具体实现的。类型化是法学方法论的基本体现,有助于通过“更平坦的道路”,很快“带到目的地”。[12]有意思的是,崇尚成文法的大陆法系国家反倒关注类型化的案例比较,即“法律解释和开放的法律续造过程中”的制度工具。[13]法律行为类型化的基本方式是“按照法律行为规则的内容对法律行为予以划分”。[14]金融法的核心指标包括“破产抵销”、“担保权益”、“商业信托”、“合同的可转让性”、“资金追查”。[15]粮食生产是“既必需又重要的技艺”,[16]粮食金融化依然秉承这一本质特征。粮食金融化的客体主要有“粮食银行”、粮食期货、粮食基金、粮食保险。“需要”和“手段”必须加以“区分”和“精炼”。[17]相应地,金融化行为主要有设立“粮食银行”、发展粮食期货、健全粮食基金、创新粮食保险。法学类型化可以分为“外部体系”(“完整性”、逻辑“封闭性”)和“内部体系”(“‘开放’及‘不完全’”)。[18]亦即,粮食金融化并非封闭的行为类型体系,而是随着粮食流通体制改革的不断深化,未来将产生更多的新方式、新行为,是“外部体系”与“内部体系”的统一。
  具体而言,金融化行为类型化如下:一是设立“粮食银行”。设立“粮食银行”是粮食金融化的前沿,属于崭新形态,具有良好的发展前景。“粮食银行”重在鼓励“设立”,“设立”是市场准入问题,要凸显“粮食银行”与一般商业银行完全不同的特殊性,在全国范围内逐步形成规模效应,提升各地粮食储存效益。二是发展粮食期货。发展粮食期货是粮食金融化的核心,需长期存在并得到充分发展。粮食期货重在“发展”,说明粮食期货已经初具规模,正在凸显粮食品种在期货行业的基础性地位,以粮食期货发展带来粮食生产发展,以促进型立法推进粮食现货市场与期货市场的互动。三是健全粮食基金。健全粮食基金是粮食金融化的动力,分为政策性粮食基金与商业性粮食基金,有助于推动金融化进程。粮食基金重在“健全”,在现有粮食风险基金制度的基础上,不断健全融资机制,鼓励民间资本进入,秉承投资主体地位平等的理念,协同解决粮食行业重大风险问题。四是创新粮食保险。创新粮食保险是粮食金融化的保障,要从农业保险中独立出来成为专门的保险品种,分担、化解金融化过程中的风险。粮食保险重在“创新”,不能与农业保险等同,在强化巨灾保险之外增加粮食流通阶段的险种,扩大粮食保险范围,分担粮食金融风险,应对日益严重的转基因粮食问题。
  (三)为粮食权而奋斗
  为权利而奋斗是法的使命,是“对个人自己和集体的义务”。[19]粮食权益保护是联合国粮农组织提出和倡导的基本权利范畴,在世界各国逐步推广和实现。联合国粮农组织《罗马宣言》(2009)界定“粮食安全”的四大支柱是“可供应量”、“获取渠道”、“充分利用”、“稳定供应”。《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》(2012)承认和保护合法权属权利,即使是“非正式”权属体系。从人权理论出发,“基于那些确定他的成员身份的条件”是“社会共同体的利益所在”。[20]有学者提出,“粮食权系达到粮食安全状态之法律上主张”,“在任何时间,具有实质且经济之管道,获得适当之粮食或为购买此之方式”。[21]笔者认为,粮食权维护粮食行业公共利益,以粮食供给充足、粮食质量安全、粮食价格合理为权利内容。“不认真地对待权利”,就“不能够认真地对待法律”。[22]粮食金融化之法律应对,应当以保障粮食权为落脚点和归属,维护好粮食生产经营者在粮食供给、粮食质量、粮食价格三个方面的合法权益。与粮食金融化相关的概念叫粮食期权,即买方可以选择在未来一段时间内或特定日期行使买入或卖出粮食标的物的权利。粮食期权与期货对应,是粮食权在金融市场的延伸和拓展。
  我国有必要在《粮食法》中对粮食权加以明确规定和具体保护。一是粮食供给充足。例如,“粮食银行”有助于提升粮食存储效益,可以通过调剂、轮换粮食品种、粮食数量来影响粮食现货市场供应;粮食期货市场可以预测粮食供需情况,引导粮食生产发展;粮食基金可以解决粮食行业整体发展问题,对粮食供给保障有重大益处;粮食保险重在防范粮食生产、粮食流通中的重大风险,应对自然灾害和突发性危机,等等。二是粮食质量安全。例如,“粮食银行”通过完善的储备机制和及时出换粮食来保障粮食质量安全;粮食期货市场可以引导粮农种植优质粮食品种,提升粮食质量;粮食基金可以重点投资提升粮食流通全过程设施配置,预防和应对转基因粮食危机;粮食保险可以应对粮食质量危机、转基因粮食危机,等等。三是粮食价格合理。例如,“粮食银行”可以调节自身的粮食收购价格、销售价格,间接影响粮食现货市场价格;粮食期货市场可以引导现货市场价格,实现“两个市场”的粮食价格对接;粮食基金可以解决谷贱伤农问题,防范和化解粮价暴涨、粮价剧烈波动等紧急情况;粮食保险可以设置粮价“安全阀”,稳定粮食现货价格,保障粮食价格合理,等等。
  在粮食金融化过程中,保障粮食权涉及政府管理部门、粮食生产经营者、相关行业协会等多方主体。其一,粮食行政管理部门。我国粮食行政管理部门要改变单一的监管思维,借制定《粮食法》之机推进全面依法治粮,加强对粮食金融化的宏观调控、市场监管、公共服务,成为粮食行业独立的、全面的监管主体。其二,金融监管部门。2010年,美国立法授权消费者保护局“对消费者金融产品或服务的供应与提供进行监管”。[23]我国“一行三会”(央行、银监会、证监会、保监会)要形成金融监管协调与合作机制,正确引导粮食生产经营者进入金融市场,加强粮食金融市场监管。其三,粮食生产经营者。粮食生产经营者在粮食金融化过程中要维护自身合法的金融权益,共同维护公平合理的粮食市场秩序、金融市场秩序。金融组织(如“粮食银行”、粮食期货公司、粮食基金组织、粮食保险公司)要与粮食生产经营者建立公平交易关系,不得欺诈粮食生产经营者。其四,相关行业协会。国内现有的粮食类行业协会、金融类行业协会要密切合作,不断创建新的行业协会(如“粮食银行”行业协会),加强对粮食金融化的行业自律、行业协调、行业合作,共同应对粮食金融化的挑战。
  二、中国应对粮食金融化之制度考察
  (一)国内应对粮食金融化的立法分析法小宝
  首先,我国关于粮食金融化的基本法规定欠缺。我国《农业法》是目前关于粮食金融化问题的基本法律规定,如“金融支持”(37条)、“建立粮食风险基金”(第35条)、“建立和完善农业保险制度”(第46条)等。《证券投资基金法》等适用于商业性粮食基金的具体运作。我国亟需出台《粮食法》,规定粮食金融化问题,分别对“粮食银行”、粮食期货、粮食基金、粮食保险作出相应的规制。此外,我国还有必要制定《期货法》,适用于粮食期货交易监管。
  其次,行政法规层面对粮食金融化问题有所涉及,但尚未具体展开。目前,我国关于粮食金融化的行政法规,散见于《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》、《期货交易管理条例》、《农业保险条例》等规定中。具体包括:其一,“粮食银行”。例如,《中央储备粮管理条例》为商业化的“粮食银行”设立提供制度参考。《粮食流通管理条例》15条规定了粮食仓储设施问题,客观上推动了“粮食银行”的设立。其二,粮食期货。例如,《期货交易管理条例》82条界定“商品期货合约”包括以农产品为标的物的期货合约。其三,粮食基金。例如,《粮食流通管理条例》规定了“建立健全粮食风险基金制度”(27条)。其四,粮食保险。例如,《农业保险条例》2条界定“农业保险”涵括种植业,即包括粮食生产。
  再次,部门规章层面的相关规定庞杂,难以形成合力。这里的部门规章还要作广义理解,囊括各类“管理办法”。具体包括:其一,“粮食银行”。例如,粮油仓储管理制度(如国家发改委《粮油仓储管理办法》(2009))和农户科学储粮机制(如国家粮食局《农户科学储粮专项管理办法(暂行)》(2009)),客观上推动了“粮食银行”的设立。其二,粮食期货。例如,中国证监会《期货交易所管理办法》(2007)、《期货公司监督管理办法》(2014)分别规定了期货交易所、期货公司的管理问题。其三,粮食基金。例如,国务院批转财政部等部门《粮食风险基金管理暂行办法》(1993),明确建立粮食风险基金。财政部等《粮食风险基金实施意见》(1994)规定了中央粮食风险基金(“中央财政预算安排”)和地方粮食风险基金(“中央补助和地方财政预算安排”)。随后,财政部、中国农业发展银行制定《省级粮食风险基金专户管理办法》(1996)、《粮食风险基金专户管理办法》(1998)等法律文件,对粮食风险基金专户作了详细规定。此外,财政部《国际农业发展基金项目管理办法》(2008)适用于国际农业发展基金贷款项目的申报、审批、实施和监管。其四,粮食保险。例如,财政部《农业保险大灾风险准备金管理办法》(2013)、《农业保险大灾风险准备金会计处理规定》(2014)规定了农业保险大灾风险准备金制度。中国保监会《农业保险承保理赔管理暂行办法》(2015)规定了农业保险承保理赔管理问题。
  第四,地方立法层面对粮食金融化问题作了初步探索。其一,“粮食银行”。目前,各地政府纷纷制定地方储备粮制度,如《辽宁省地方储备粮管理办法》(2016)。其二,粮食期货。在国务院《期货交易管理条例爱法律,有未来》出台之后,我国各地期货业发展更多依赖政策性的指导意见(如2015年内蒙古推动期货市场发展的指导意见),缺乏地方立法。其三,粮食基金。例如,《广东省粮食安全保障条例》(2014)29条、《贵州省粮食安全保障条例》(2011)32条均规定县级以上地方人民政府要制定本级政府粮食风险基金管理办法。《广东省省级粮食风险基金管理办法》(1995)、《广州市粮食风险基金管理实施办法》(1995)分别规定了广东省、广州市的粮食风险基金管理问题。其四,粮食保险。目前的粮食保险地方立法,也融入在农业保险立法当中,如上海市农委等《上海市农业保险大灾(巨灾)风险分散机制暂行办法》(2014)、《

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