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【期刊名称】 《政治与法律》
法院人员分类管理改革的历程、难点及其破解
【作者】 强梅梅【作者单位】 中国法学会
【分类】 法院
【中文关键词】 法院人员;分类管理;法官员额制;绩效考核;司法体制改革
【文章编码】 1005-9512-(2017)01-0014-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 14
【摘要】

以新一轮司法体制改革的启动为界,法院人员分类管理改革可以被划分为最高人民法院主导和中央主导两个阶段,其中第二个阶段的改革更加注重顶层设计。不过,无论由谁来主导改革,都必须重视解决五个方面的改革难题,即如何确立分类改革的目标、如何分类、如何确定不同类别人员的比例、如何按照分类进行管理以及如何维系分类管理。同时,确定上述难题的解决次序也关系着分类管理改革的成败。当前的改革以法官员额制为突破口并不十分妥当。应在明确分类管理改革目标的前提下,研究法院不同岗位的职业特点,并以此为基础在改革文件中明确司法人员的法定类别和职权;然后,按照不同的配比情况,在不同地区、不同级别法院进行试点,以确定不同类别人员之间的最佳比例;在对人员比例进行试点的同时,着手对司法人员考核制度和保障制度的研究和建设;最后,确定一段时间的过渡期,将“纸面上的分类”逐步落实到实践中。

【全文】法宝引证码CLI.A.1220955    
  
  法官职业化是现代司法制度的构造性因素,而以法官职业化为指向的法院人事制度改革是我国司法改革的前置性因素。法院工作人员的分类管理不仅是法官职业化的应有之义,而且是法官职业化的基础,[1]更关系到我国司法改革的成败。对司法人员进行分类管理,始于1995年我国《法官法》的颁布实施。该法首次单独对法官的任职条件、义务和权利、任免、等级、考核、职业保障等内容做了相应规定,揭开了法官职业化和单独管理的序幕。然而,尽管已经过了二十多年,人员分类管理依旧是新一轮司法体制改革的重点,并被认为“是建设高素质司法队伍的制度保障,在深化司法体制改革中具有基础性地位,是必须牵住的‘牛鼻子’”。[2]那么,在以往的改革中,到底改革了哪些内容,这些举措是否能够解决分类管理的根本性问题,所采取的具体措施是否抓住了其“要害”,这些问题需要认真加以反思。
  一、法院人员分类管理改革的历程
  以2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称:《决定》)的颁布[3]为界,可以将法院人员分类管理改革划分为两个阶段,即最高人民法院主导改革的阶段和中央主导改革的阶段。
  1.最高人民法院主导改革的阶段
  最高人民法院于2002年发布的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中明确提出,“对法官、法官助理、书记员以及其他工作人员实行分类管理,建立科学的管理制度,提高法院干部人事管理法制化、科学化水平”。这是相关改革文件中第一次使用“分类管理”的表述,也意味着法院系统人员分类管理改革正式拉开帷幕。之后,最高人民法院出台了一系列文件推动分类管理改革,改革力度不断加大。
  然而,这一阶段的改革成效并不显著,分类管理改革最终停留在人员分类的层面,而真正地按照分类进行管理并未实现。这一阶段,法院人事管理制度存在的问题主要有以下一些。(1)法官与其他类公务员以及法院内部人员之间,只有不同岗位的分工,而在编制、待遇、考核、升迁等方面并没有明显的区分。(2)法官的准入门槛越来越高,但并未完全限定于法律专业,尤其是非法律专业人士进入法院担任领导职务的通道依然畅通。[4](3)法官招录重学历、轻经验的倾向明显。大量年轻的法学院校毕业生未经严格的职业训练就走上了审判岗位。[5](4)逐级遴选制度并未大规模开展,下级法院尤其是基层法院的法官的上升空间有限。[6](5)法官的待遇、福利甚至法官等级本身都与其行政职级紧密相连,法官等级被虚置。[7](6)法官考核基本上采取了公务员考核的方式和方法,未能体现法官的职业特点。对于上述问题,学者们已经进行了充分的论证和分析,这里笔者不再赘述。
  接下来要提出的疑问的是,既然问题是清楚的,为什么相关的改革举措未能取得预期成效?笔者认为,在这阶段制约改革成效的主要原因有以下四点。
  第一,相关法律的规定比较原则,执行者的自由裁量空间较大。长时间以来,我国的立法一直强调“宜粗不宜细”的原则,因而法律规定往往比较粗疏。[8]这种做法虽然适应了改革开放以来日新月异的社会现实,但也为其他机关干涉司法事务留下了较大的可操作空间。针对具体的操作规范,基本上都采用授权式立法,由最高人民法院制定或者授权各改革试点单位制定详细的操作规定,其效力层级较低,不能解决分类管理改革的根本制约因素——为法官提供优越的(包括工资福利在内的)职业保障。
  第二,法院的人财物受制于地方政府,法院系统对于法官以及法官辅助人员的管理缺乏足够的话语权。[9] “最高人民法院和地方各级人民法院在管理领域的深度、广度以及统一性方面没有形成完善的管理关系,原因是上下级法院之间的管理关系缺乏具体明确的法律规范,而且司法管理决策权多掌握在本级政权(主要是党政机关)手中。”[10]党的十八届三中全会《决定》提出人财物省级统管的改革举措,就是为了改变这种格局,革除法院地方化的弊端。
  第三,在这一阶段,最高人民法院是最主要的改革推动力量,其他部门参与较少。然而,法院除了自己的审判权之外,“既无军权,又无财权,不能支配社会的力量与财富”。[11]缺少了其他部门的支持和配合,特别是缺少了人事和薪酬部门的支持,很多改革措施流于形式,这也是改革长时间以来一直停留在人员分类层面上的重要原因。特别是按照行政级别对应法官等级的做法,也实属法院的无奈之举。因为没有这样的对应关系,法官的相关待遇就无法得到落实和保障。聊五分钱的天吗
  第四,在这一阶段,改革的重点在于法官的职业化建设,而忽视了审判辅助人员和司法行政人员的职业化。[12]这两类人员好像法官的两个“翅膀”,法官的“翅膀”不硬,自身的职业化建设也就无法有效推进。特别是由于审判辅助人员普遍不足,法官承担了大量本应由辅助人员承担的工作。
  2.中央主导改革的阶段
  2013年,新一轮司法改革启动,法院人员分类管理改革进入新的阶段。第一,更加注重改革的顶层设计。中央针对上一阶段改革中存在的问题,在多个文件中做出重要部署,并以法官员额制作为新一轮司法改革的突破口。第二,中央深化改革领导小组成为改革的主导,中央政法委、中组部、最高人民法院等多个部门都参与进来。第三,相较于之前的机制性改革,本轮改革更加侧重于体制性改革。
  目前,相关制度措施很多都在试点过程中,改革成效还有待时间的检验。然而,法学界及法律界对本轮改革的态度变化值得进一步研究。例如,在对待员额制问题上,笔者从某“法官之家”微信公众号中了解到,“有的法官从最初的挖空心思要到一线部门办案只为在员额改革之际占据一席之地,到如今的发扬风格要把审判大任交到其他人手中唯恐避之不及”,甚至有些中青年法官开始选择“离去”或者在“去”与“留”之间徘徊和观望。而法学界除了为具体的改革举措献计献策外,也提供了一些反思性文章。这种反思主要集中于三个方面:一是改革与法治的关系,即如何处理好“于法有据”与突破创新的关系问题;[13]二是试点的步骤、方法、节奏等问题;[14]三是员额制改革中出现的问题。[15]
  二、不同阶段改革的比较与分析:改革的难点及其破解
  与最高人民法官主导改革的阶段相比,中央主导改革的阶段更加注重顶层设计,中央也更加容易调动各部门参与到改革中来,从而有利于各项改革举措的顺利推进。然而,新一轮改革面临的问题也更加复杂,既有上一个阶段累积下来的问题,如按照什么标准分类、分为哪几类、不同类别人员如何招录和考核,也有本阶段出现的新问题,如员额制问题(主要包括如何确定不同类别人员之间的比例以及如何选拔入额法官两个方面)和人财物省级统管如何落实的问题。不管是老问题,还是新问题,都制约着法院人员分类管理改革的推进和落实,也都是当前第二阶段改革所要解决的重点和难点问题。为了方便论证,笔者将这些问题概括为以下五个方面。
  1.为什么要分类的问题
  为什么要分类,解决的是改革目标的问题。法院人员分类管理改革历经了二十多年的发展,最初为什么要推行分类管理改革呢?这从1995年我国《法官法》的起草说明中可以探知端倪:“随着我国改革不断深化、开放不断扩大,特别是社会主义市场经济体制的逐步建立,适应社会主义市场经济法律体系的不断完善,改革现行的法官制度,就显得尤为迫切”。[16]可见,当时对法官实行单独序列管理的目的主要在于已有的法官队伍不能满足改革开放的迫切需求。最高人民法院在我国《法官法》的起草工作中,不仅作了调研,总结了建国以来法官管理的实践经验,搜集了国外和台港澳地区有关法官制度的资料,还派团赴一些国家考察法官制度。在对域外经验进行比较、借鉴的过程中,最高人民法院发现,域外法治发达国家无不存在职业化程度较高的法官队伍,而推进法官职业化的前提是实行人员分类管理。
  随着司法改革的不断推进,决策层对分类管理改革和法官职业化的认识不断深入,分类管理改革的目标也愈加明确。习近平同志在党的十八届中央政治局第四次集体学习时指出:“我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。”[17]习近平同志还指出:“通过制度革新所释放的趋好效应来吸引和留住法律人才,并以此为契机优化审判资源配置,将优秀法律人才集中到审判一线使其执掌起司法大权,从而全面重塑司法公信力,提升法院权威,实现‘让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义’的终极目标。”[18]因此,在推进分类管理改革的过程中,要以尊重司法规律为前提和基础,突出法官的主体地位,以有利于司法人员队伍可持续发展为宗旨,因地制宜,以优化审判资源配置为近期目标,以“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”为长远目标和根本目的。
  分类管理改革的目标,在不同阶段都得到了不同程度的强调。然而,此问题的难点不在于如何阐释改革目标,而在于如何在制定和实施各项改革举措过程中始终以既定的改革目标为指导,使其不至于被扭曲,甚至沦为不同部门“争权夺利”的工具。因此,在改革措施制定过程中,法院不应以改革主体而应以改革对象的身份参与进来。当然,改革对象的身份并不意味着否定法院意见和诉求的充分表达,只是其不能在涉及自身利益的事项中享有决策权。这也是第二阶段改革较之于第一阶段的优势之所在。此外,如果采取授权试点的方式推进改革,则需要决策机关对最高人民法院进行授权的同时,制定或者授权最高人民法院制定详细的试点工作实施方案。[19]最高人民法院根据授权制定的试点工作实施方案也要报决策机关进行审查,以确保各项具体举措在授权范围之内并有助于改革目标的实现。同时,建议建立以第三方(如法学会、律协等)为主导的改革评估机制,以及时对改革实施情况和实际效果进行总结、分析和评价,并发现问题与不足,为改革举措的改进提供指导。
  2.如何分类的问题
  如何分类的问题,要解决的是法院工作人员可以分为哪几类以及分类的标准的问题。而这个问题又可以分为两个层面,即“纸面上的分类”和“行动中的分类”。
  (1)“纸面上的分类”
  对于法院工作人员如何分类,历次的改革文件中都有不同程度的涉及。[20]研究者对于这个问题的探索和认识在不断深入。然而,到底应该按照什么标准进行分类,却没有任何一个文件予以正面回答,而这恰恰是分类的关键。可以说,这虽然不是一个新问题,却是当下第二阶段改革所必须要解决的难点问题。
  从表面上看,分类是对“人”的分类,然而实际上分类的基础在于弄清法院审判工作的需要和不同岗位的职业特点,即弄清楚法院审判工作都需要什么岗位,不同岗位的职业特点,以“事”的分流来影响对“人”的分类。傅郁林教授曾经撰文指出,首先需要界定“审判工作”的范围,才能根据审判工作与非审判工作对于相应人员的需求,来确定审判人员与非审判人员的比例;其次,审判工作还可进一步分解为必须由法官承担的工作与可以由审判辅助人员替代的工作。[21]也就是说,要界分清楚审判事务与非审判事务、审判事务与审判辅助事务。因此,推行分类管理改革须以职能权责界定为基础。而这也正是当前分类管理改革中亟需引起高度重视的问题。目前还没有一部法律或者中央文件对法官(甚至是法院)的职责权限予以清晰界定。这也导致了法院功能长期以来都存在某种程度上的错位:在外部关系上,其被视为政府的职能部门;而在法院内部,审判与司法行政工作相互交织混同。法官也难以与其他公务人员相区别。不少法官除了裁判案件之外,实际上还承担了法官助理、书记员,甚至其他公务员的工作。
  此外,还有一个问题就是不同类型人员之间的交流和转任。在我国,不同类型人员之间的交流,基本上从来就没有间断过,例如,法官到非审判业务部门任职,审判辅助人员和司法行政人员到审判部门任职等。2013年中组部、最高人民法院联合印发的《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》依然规定:“根据工作需要,完善法官、审判辅助人员和司法行政人员的交流机制,一般在各自类别内交流,也可以跨类别交流。”法院内部的工作人员,虽然不同工却同酬,相互交流和转任基本上不存在什么实质性障碍,并且,交流和转任往往意味着行政职务的升迁。虽然审判辅助人员和司法行政人员转为法官,需要符合任命为法官的条件,但由于我国《法官法》对于法官任命条件的规定比较宽泛,并不能在判断转任法官是否合理合法上起到太大作用。
  各类人员保持相对的稳定性是必要的,各序列之间也应保持流通的可能性,但是“交流应当具备拟任职位所要求的资格条件,在中央政法专项编制、员额比例职数限额内,按照规定的程序进行”。[22]第一,法官可以到司法行政岗位交流,其法官资历等条件

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