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【期刊名称】 《法学杂志》
行政诉讼与法治环境
【英文标题】 Administrative Litigation and the Environment of Rule by Law
【作者】 姜明安【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 1999年
【期号】 6【页码】 6
【全文】法宝引证码CLI.A.19012    
  一、行政诉讼在形成和改善法治环境中的作用
  我国《行政诉讼法》颁布已10周年,中国法治环境逐步形成并日益改善,表现在以下几方面:
  (一)在立法方面。
  1989年至1999年10年间,全国人大及其常委会通过法律146项,通过有关法律问题的决定66项,二者共计212项,比1949年至1998年40年立法的总和(约140件)还多。这些立法中有很大一部分是被行政诉讼“逼”出台的。例如,行政诉讼中,行政主体要承担赔偿责任。但没有赔偿法,法院就没有根据确定什么情况赔,什么情况不赔,赔多少,谁有权利索赔,谁有义务赔,从而案件难办,判决难下。这样,《国家赔偿法》就被“逼”出来了。又如,行政诉讼中,法院经常要审查行政主体的行政处罚行为是否合法。但没有统一的处罚法,法院就没有根据确定谁有权处罚,谁无权处罚,有权处罚者能对哪些行为实施处罚,能实施哪些处罚,处罚应遵循哪些程序,从而审查无据,判决难下。这样,《行政处罚法》以及行政管理领域的许多法律也就应运而生了。
  (二)在执法方面。
  1989年至1999年这10年间,出现5个重要变化:其一,行政行为开始适用法律条文。10年前,行政行为很少适用法律条文,有的适用政策根据,更早一些时候,甚至法院的有些判决也不引用法律条文而引用政策文件。而这10年,行政主体实施行政行为逐步习惯了适用法律法规。因为它们如果不这样做,一旦被相对人诉至法院,就有败诉的危险。其二,行政行为开始遵循法定程序。10年前,行政行为很少讲究程序,只要实体上不错就行。现在则不然。例如,给予相对人处罚,首先要向相对人出示证件,说明处罚根据、理由,听取相对人陈述、申辩;然后再作出处罚决定(作出重大处罚决定前,应相对人请求还要举行听证会),向相对人交付处罚决定书;最后还要向相对人告知救济权利和救济途径,等等。当然,现在也仍有少数行政主体轻视行政程序,在实施行政行为时违反法定程序。但这种行为一旦被相对人诉至法院,它们就承担败诉的风险。它们在有一两次败诉经验后,也就开始习惯按程序办事了。其三,行政行为开始重视证据。过去,行政主体实施行政行为虽然也收集证据,但并不过分追求其确凿、充分和保障其客观性、关联性与合法性,更不注重证据的收集时间(先取证,后裁决)和收集方式(以合法方式收集)以及对证据的保管(附于行政案卷之中),现在则不同,行政主体实施行政行为非常重视证据,因为证据不过硬,行政行为一旦被诉,就有被法院撤销的危险。其四,行政相对人与行政主体打交道时,其人格尊严越来越受到尊重。过去,行政相对人找行政主体办事,往往门难进,脸难看,事难办。如果是行政主体处理行政相对人的违法行为,其工作人员有的更是辱骂,甚至殴打相对人,还有的任意限制或剥夺相对人的人身自由。现在,这种情况逐步有了转变,因为,如果行政主体及其工作人员违法侵犯相对人的人身权(包括人身自由和人格尊严),导致其损害,相对人可对之提起行政赔偿诉讼。这样,行政主体及其工作人员在与相对人(即使是有违法行为相对人)打交道时,不能不将相对人作为权利主体对待,尊重其人格和注意不侵犯其权益。其五,行政相对人向行政主体申请办理某种事项,行政工作人员不作为的现象越来越少。过去,行政相对人提出申请后,行政主体不高兴时,有的不予理睬,拒绝受理;有的受理后搁置一旁,几个月,甚至几年不予答复;有的以“研究、研究”应付相对人,现在,行政主体这样对待相对人的情形就少多了。因为,行政相对人对于行政主体的不作为,可以提起行政诉讼,法院应相对人的请求,可以责令行政主体限期作出某种行政行为,如果行政主体还不作为,就要承担法律责任。
  (三)在司法方面
  1989年至1999年10年间,出现了3个引人注目的变化:其一,法院受理行政案件的范围越来越宽,数量越来越大。在《行政诉讼法》颁布前,法院仅受理少数具体法律规定的几类案件。1987年和1988年两年内,整个法院系统共受理行政案件14,513件,平均每年7,256件(这以前更少)。而1989年至1999年10年间,法院受理行政案件的种类达几十种,10年受案总数达460,308件,平均每年46,031件,1998年受案近10万件。其二,法院的地位和权威越来越高。过去,法院不受理行政案件或仅受理很少的行政案件,不能对行政机关进行监督和制约,而法院在人、财、物方面却要处处受制于行政机关,从而独立性不能充分发挥,不能体现其应有的地位和权威。《行政诉讼法》颁布实施后,情况则有变化,法院可以审查行政机关的行政行为,如认定被诉行为违法,还可以撤销和责令其承担法律责任(如给予相对人赔偿等)。这样,法院的地位和权威相应提高(当然,由于体制的原因,这种提高还很不够)。其三,法院介入社会生活的广度和深度大为扩伸。在计划经济时代,法院主要被作为阶级斗争的工具,镇压反革命和其他反社会分子是其主要功能。改革开放以后,法院越来越多地介入社会经济生活,其办理民事、经济和行政案件的数量在法院整个办案数中的比例越来越高,办理刑事案件数的比例则相应降低。《行政诉讼法》颁布实施后,由于法院受理行政案件,法院介入社会生活范围就更为广泛,更为深入。“六五”期间(1983—1988),整个法院系统共审结各类一审案件7,322,079件,其中刑事案件1,692,955件,占总案数的23.12%;“八五”期间(1993—1998),整个法院系统共审结各类一审案件22,417,744件,其中刑事案件2,437,426件,占总案数的10.87%。“八五”期间法院总受案数和审结案件数比《行政诉讼法》颁布前的“六五”期间增加2倍,民事、经济、行政、海事等类案件增加2.5倍,而刑事案件占总案数的比例却降低12%。法院在国家和社会生活中地位的提高和作用的加强,反映了法律地位的提高和作用的加强,是法治环境改善的最明显的体现。当然,导致法治环境的此种改善有多种因素,但不可否认,《行政诉讼法

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