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【期刊名称】 《法学杂志》
对政府行为合法性的思考
【英文标题】 Ponderation on the Legality of Government Act
【作者】 姜明安【作者单位】 北京大学
【分类】 行政管理法【期刊年份】 1999年
【期号】 4【页码】 28
【全文】法宝引证码CLI.A.19037    
  某省A市人民政府召开常务会议,作出确认1996年工商登记为“民营企业的”的B厂的“企业性质一直是全民所有制企业”和“该厂1996年所拥有的全部净资产均应为国有资产”的决定。对此决定,B厂不服,该厂原法定代表人陈某以该厂的名义向省高级人民法院提起了行政诉讼。
  《中华人民共和国行政诉讼法》第5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”A市人民政府的上述行为是否合法呢?人民法院如何确定政府的某项行为是合法还是违法?
  根据行政法学的原理,行政行为合法必须具备三个基本要求:主体合法、内容合法、程序合法。所谓主体合法,是指行为主体应是行政主体,且享有作出相应行为的法定权限;所谓内容合法,是指行为证据确凿,适用法律规范性文件正确,且无滥用职权的情形;所谓程序合法,是指行为的方式、步骤、顺序、时间等符合法定要求,无违反法定操作规程的情形。
  以此三项标准衡量A市人民政府的上述行为,其是否合法呢?对此,该市人民政府在行政诉讼中负有论证和举证的责任,如果不能以充分的证据和法律规范性文件论证其行为具备上述三个要件,人民法院即应否定其行为的合法性,从而判决撤销该行为。
  一、A市人民政府是否具有确认企业经济性质和界定企业资产产权的法定职权?
  关于政府与政府部门具有确认企业经济性质和界定企业资产产权的职权,A市人民政府没有提供出任何法律、法规的根据。据查,有关此种职权的根据有三项行政规章:(1)国家国资局、财政部、国家工商局1991年3月26日公布的《企业国有资产所有权界定的暂行规定》;(2)国家国资局1993年12月21日发布的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》;(3)国家国资局1994年11月25日发布的《集体企业国有资产产权界定暂行办法》。
  第(1)项规章第5条规定:“企业国有资产所有权界定工作由国有资产管理部门组织实施”;第19条规定:“全民所有制单位与集体所有制单位或其他所有制单位、个人之间发生涉及国有资产所有权的争议与纠纷,全民所有制单位提出的处理意见要经本级或上级国有资产管理部门审核同意后,与有关当事人协商解决;协商解决不了的,按照国家有关司法程序处理。”
  第(2)项规章第24条规定:“国有资产产权界定工作,按照资产的现行分级分工管理关系,由各级国有资产管理部门会同有关部门进行”;第31条规定:“全民所有制单位与其他经济成分之间发生产权纠纷,由全民单位提出处理意见,经同级国有资产管理部门同意后,与对方当事人协商解决,协商不能解决的,依司法程序处理。”
  第(3)项规章第22条规定:“各级国有资产管理部门是产权界定的主管机关,国有资产管理部门应会同有关部门负责组织实施产权界定工作。”根据上述规章规定,产权界定是国资管理部门的职权,最终处理产权纠纷则属于司法部门的职权。法律、法规和规章均没有授予地方人民政府界定产权和处理产权纠纷的职权。
  二、A市人民政府确认B厂经济性质和界定该厂资产产权行为的内容是否合法?
  关于确认企业经济性质和界定资产产权的证据,根据有关规范性文件的规定,主要应该是企业开办时原始注册资金来源的证据(因为企业产权界定的基本原则是:谁投资,谁所有,谁拥有产权)。A市人民政府在作出确认B厂性质和界定其资产产权行为时,恰恰缺少国资原始的证据。
  关于法律规范性文件的适用,根据一般法理,其正确适用主要有四项要求:一是要有针对性,不能张冠李戴;二是应具有全面性,不能断章取义,三是把握位阶性,不能适用与高层级法律规范相抵触的低层级法律规范;四是注意有效性,不能适用已失效或尚未生效的法律规范。A市人民政府在确认B厂经济性质和界定其资产产权的行为中,没有适用任何法律、法规,仅适用了国家国资局1993年发布的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》中第8条第1、3、5款和国家国资局、财政部、国家工商局1991年发布的《企业有国资产所有权界定的暂行规定》中第8条第2款,这种适用在全面性和针对性上是存在问题的,因为第(1)项规章对于本案最重要、最相适应的条款是第4、24、31条。第4条规定产权界定的“谁投资,谁拥有产权”的原则;第24条规定国资管理部门会同有关部门进行产权界定工作的职权;第31条规定产权纠纷的最终司法处理程序。但A市人民政

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