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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
“增人不增地、减人不减地”的法学解析
【作者】 伦海波【作者单位】 中南财经政法大学
【分类】 法理学
【中文关键词】 增人不增地,减人不减地;增人增地,减人不减地;主体制度;情势变更;不当得利
【文章编码】 1007-788X(2013)03-0065-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 3
【页码】 65
【摘要】

“增人不增地、减人不减地”名义上是“为避免承包耕地的频繁变动,防止耕地经营规模不断被细分”,实则最深层的动因是国家采用“休克疗法”通过冻结村民委员会的因人口变化而调整土地的职能以期达到农村治理的目的。从解释论上来看,我国现行法律采取的是“增人增地、减人不减地”;从立法论上来看,特别是在现行承包期限等的前提性设定之下,该“增人增地、减人不减地”模式也是比较妥适的做法。解决当前人地矛盾可以有很多途径,比较好的是在坚持现行“增人增地、减人不减地”的前提下由政府负责提供给新增人口与获得承包经营权相当的权益。同时,有必要将农地调整制度与作为民法基础理论的主体制度、情势变更原则、不当得利制度等关联起来进行诠释。

【全文】法宝引证码CLI.A.1175852    
  
  中国三十多年农村土地家庭承包实践在取得积极效果的同时,也面临着一系列亟需解决的问题,其中之一便是农地在承包期内是否以及应该如何随人口变动进行调整。应当承认,无论是三十年的农地承包期还是五十年的草地承包期抑或是在更长期限的林地承包中,只要是采取家庭承包方式,就都会面临人口增减的无序变动和土地调整不能随时而为之间的矛盾,这一矛盾随着时间的推进会愈发的突出和激烈。“增人不增地,减人不减地”长期以来一直被认为是解决这一问题的经典和通俗的表述,那么,“增人不增地,减人不减地”究竟是如何成为我国农村土地承包制度的基本内容的,这种表述是否与现行法律制度相符合,其是否是一个比较妥适的解决农地矛盾的方法,如何解决当前实践中突出的人地矛盾,农地调整制度与民法基础理论之间如何进行协调,这就是本文的行文逻辑。
  一、“增人不增地、减人不减地”的缘起
  “增人不增地、减人不减地”的做法肇端于贵州省湄潭县,至1993年11月5日,中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》首次以中央文件的形式提及并倡导在全国范围内进行推广。按照该文件的说法,实施“增人不增地、减人不减地”是为了“避免承包耕地的频繁变动,防止耕地经营规模不断被细分”。应当承认,两者之间确实存在着一定关联,但若对于该制度动因的探究仅及于此,则未免流于肤浅。实际上,在深入理解“增人不增地、减人不减地”的过程中,至少以下两个方面的社会背景不能被忽视:一是20世纪80年代末90年代初是我国农村矛盾最为突出的一个时期,另一个是1992年中共十四大提出了发展社会主义市场经济的口号。前者决定了要解决的问题,后者则限定了解决问题的手段和方式。作者认为,正是这两个方面的社会背景最终促成了“增人不增地、减人不减地”政策的全面实施。
  在20世纪80年代末和90年代初一切类型的农村矛盾中,农民与村民委员会(干部)之间的矛盾显得特别突出和尖锐,这与当时的社会背景有着至关重要的关系。新中国成立后实施的社会主义改造和人民公社化运动,在忽视农民个体利益的同时也造就了集体的某种意义上的繁荣。在改革开放之前和改革开放之后的很长一段时期内,农村集体经济组织或者村民委员会在农村都具有极强的经济实力。而在旧的“大锅饭”式的利益分配机制已经瓦解,新的利益分配机制尚未形成的过程中,村集体财产往往成为村民委员会干部肆意侵占的对象,村民与村民委员会(干部)之间的矛盾逐步显现。另一方面,1983年撤社建乡之后,因事权的急剧扩张和财权的未能及时跟进而导致乡镇政府在得不到上级财政支持的情况下将收支缺口转嫁给了农民,农民负担因此加重,并逐步发展成为农民负担问题。{1}但是,在费用集齐过程中直接面对农民的却并非乡镇政府,而是村民委员会的干部,加之一些其他的政府公法性职权—如计划生育、社会治安等,都是通过或者直接委托村民委员会实施的,在人治传统浓厚的中国农村,作为政府代言人的村民委员会(干部)顺理成章的成了农民的管理者,导致村民委员会(干部)在很长一段时期内成为凌驾于农民之上的绝对优势主体,由此,孟德斯鸠所称的“一切有权力的人都容易滥用权力”的“万古不易的经验”便自然而然的应验了,强盗式的掠夺财产和对农民人身权利的肆意侵害,极大的激化了其与农民之间的矛盾。[1]
  也正因如此,这一时期农村矛盾主要表现在以下两个方面:一个是农民在承担村(村民小组)提留、乡(镇)统筹费、劳务以及其他政府税费过程中与村民委员会(干部)发生的矛盾;另一个则指向了农民最主要的财产—承包地,由此衍生出农民在承包土地过程中与村民委员会(干部)发生的矛盾。[2]从法律角度审视,此时的村民委员会同时承担着私法和公法上的双重职能,既以村民集体经济组织代表的身份作为私权主体来发包土地和收取提留款,又以村民管理者的身份作为公权主体(或公权主体的代理人)来收取税费,不过因没有区分两者的意识,即使在私法职能的实现过程中也带有强烈的公权色彩。其突出的表现就是,对于很多的民事纠纷都直接诉诸行政手段。
  这些矛盾的解决之道无非有两种:一是完善法律制度,用权利制约权力(利),用制度约束恣意;另一种便是休克、冻结甚至放弃村民委员会的某些“权力(利)”以从根本上杜绝其参与特定权力(利)运作的机会。前者是限制和规范权力(利)行使,后者则是干脆取消其权力(利)。两种方法各有其优劣,如何适用要依具体情势进行判断,如放弃与规范的成本如何,是否有放弃的必要性和规范的可能性等。
  从当时国家法律和政策的实践来看,1991年12月7日国务院《农民承担费用和劳务管理条例》为前一种解决矛盾之道的典型,即通过法律制度的完善来约束相关权力的运作;而“增人不增地、减人不减地”政策则印证了后一种途径,通过从根本上断绝村民委员会参与农村土地调整的机会来达到解决农民与村民委员会(干部)之间矛盾的目的。再进一步说,前者涉及的是村民与政府或村集体的关系,并且利益流动是从村民到政府或村集体,如果贸然加以取消—特别是国家公共财政还没有办法辐射至此的情况下—则显然会影响到政府或村集体的正常运作,因此只能以制度的形式加以规范;[3]而后者仅涉及村民之间的利益协调,调整与否均不会给政府和村集体带来利益上的好处,与其“费力不讨好”的进行调整激化矛盾,还不如干脆置之不理,反而矛盾不会那样激烈。因此,从根本上说,“增人不增地、减人不减地”是国家放弃了农地调整的义务—即以适当的制度安排来调整农民之间在涉及其生存保障的农地—来达到转移和消除矛盾的目的。
  这样的结论还可以从当时的机动地制度中得到佐证。从某种意义上说,机动地是解决人口变动带来的土地调整的最好办法,然而当时的政策性文件中却一直是对机动地持严格限制的态度。这一方面固然由于很长一段时间里机动地并没有发挥出其应有的作用,相反却成为村民委员会某些人变相谋取不正当利益和滥用其职权的工具;另一方面也反映出当时的政策和法律制定者并没有自信通过制定法律制度、严格土地调整程序以机动地为手段来和谐农民与村民委员会在土地调整方面的关系。当然,还有一点很重要的是,因缘于人口变动的农地调整涉及到的法律关系十分复杂,加之其中还牵涉到村民自治问题,也很难制定出一套刚性而细化的规则体系。既然是即使制定出法律规则也必须给土地调整的具体操作留下很大的自治空间,也无法避免新的矛盾的产生和权利的滥用,则不如用“休克疗法”,以让村民委员会无所作为的方式来达到减少矛盾的目的。
  除此之外,1992年中共十四大提出的“发展社会主义市场经济”的目标对此亦不无影响。按照《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》的提法就是,“按照党的十四大确定的建立社会主义市场经济体制的总体目标,稳定和完善党在农村的各项基本政策,深化农村经济体制改革,把农业和农村经济的发展全面转入社会主义市场经济的轨道”。因此,在计划经济向市场经济转变的过程中,政府的职能被重新审视和加以取舍:能够适应市场经济的就留下,不能适应的就放弃;能够通过法律和制度加以规范的就规范,实在无法规范的或者交给市场来处理,或者干脆取消。政府不再是无所不能、无所不包的角色,而是有所为有所不为。在农地调整方面,政府参与其中不但不能妥善的协调农民间的利益,还因权力寻租等原因造成了不少负面影响,其行为一直不为村民所认可;加之村民委员会制度上的不完善和实施中的问题,村民委员会也无法担当起调整农地的重任。柳随年先生在《关于〈中华人民共和国农村土地承包法〉(草案)的说明》就言明“增人不增地、减人不减地”的动因实在于“通过行政手段频繁调整承包地,带来不少问题,农民群众意见很大”{2},其隐含的意味则是无法通过规范行政权力来达到妥当调整承包地的目的,不如干脆完全将其与行政权力隔离。
  综上,1993年《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》所谓“避免承包耕地的频繁变动,防止耕地经营规模不断被细分”只是表面上的理由罢了,“增人不增地、减人不减地”最深层的动因则在于国家采用“休克疗法”通过冻结村民委员会的因人口变化而调整土地的职能以期达到农村治理的目的。
  二、“增人不增地、减人不减地”的解释论考察
  真正使农地调整制度走上法制化道路的是2002年的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)。在此之前的1999年《中华人民共和国土地管理法》只对农地调整的程序做了规定,而没有涉及实体内容;在此之后的2007年《中华人民共和国物权法》则在土地调整内容上直接转引《农村土地承包法卧槽不见了》的规定,与后者相比没有任何实质性变动。因此,在解释论上考察“增人不增地、减人不减地”,主要的依据便是《农村土地承包法》。
  现实的情况是,《农村土地承包法》出台之后的理论和实务仍是简单的用“增人不增地、减人不减地”来诠释我国的农地调整制度,甚至来诠释《农村土地承包法》。一方面,学者们的理论研究仍然是以“增人不增地、减人不减地”作为基础或对象来进行,忽视了《农村土地承包法》或者将两者认为是同一;另一方面,实务中普遍的将“增人不增地、减人不减地”作为我国农地调整制度的经典表述,各级政府的红头文件中频繁涉及,甚至于有的地方立法直接将其纳入法律文本之中。[4]由此来看,厘清“增人不增地、减人不减地”与《农村土地承包法》之间的关系对理论研究和实务发展均意义重大。
  将“增人不增地、减人不减地”与《农村土地承包法》同一化的最大理由可能是全国人民代表大会农业与农村委员会副主任委员柳随年先生于2001年6月26日在九届全国人大常委会第二十二次会议上所做的《关于〈中华人民共和国农村土地承包法〉(草案)的说明》。在该说明中,立法者对农地调整给出了明确的诠释,“经过反复研究,我们认为,过去土地承包关系不稳定,主要原因在于通过行政手段频繁调整承包地,带来不少问题,农民群众意见很大。因此,承包期内必须坚持‘增人不增地、减人不减地’。”{2}虽然此次草案后来仍有修改,但在农地调整制度的核心内容上未发生实质性变化。在民法解释学中,立法者的动机和意图(法意解释)确实占据着十分重要的地位,其有助于文义解释之理解,并划定文义解释之活动范围,{3}但文义才是法律解释的开始与界限,{4}即使法意解释亦不能超越法律文本之可能文义范围,毕竟真正规范民众的是客观的法律文本而非立法者的主观意旨。
  于此涉及到的是《农村土地承包法》27条关于承包地调整的规定,第2款中一个“等”字给人留下了无限遐想,也提供了将该条规定适用于承包期内承包户人口变动的理由,而立法者就此问题的说明也似乎印证了这种观点。在《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国农村土地承包法(草案)〉修改情况的汇报》中,立法者就是“考虑到实践中除自然灾害以外,还有承包地被依法征用占用、人口增减导致人地矛盾突出,适当调整个别农户之间承包地的情形”{5},才做出了第27条的规定。然而,从法律文本本身的文义来考察,这种观点并不能成立:首先,“等”字本身并不意味着在法律解释上的漫无边际,涵盖于“等”字范围之内的事项必须是与已经列举的事项具有某种程度上的相似性并在事实上能够与列举事项的法律后果相融合。[5]人口增加[6]虽然在农民个体不能实际上平等的享有土地承包经营权方面勉强与“因自然灾害严重毁损承包地”具有相似性,但从27条第2款的规定来看,却无法与“对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整”相容,因为即使发生人口增加而进行土地调整,只有农户的土地需求却无“农户”的土地供给,无论如何不可能在这些“个别农户之间承包的耕地和草地”上进行调整。[7]其次,从第28条规定来看,“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口”的表述显然已经表明“调整承包土地”与将承包地“承包给新增人口”属于并列事项而非包容关系,第27条关于农地调整的规定自然不能适用于人口增加(进而是人口增减)的范围。再次,第27条规定“承包合同中约定不得调整的,按照其约定”很显然是要说明该款中关于农地调整的规定是任意性规定而非强制性规定,而因人口增减导致农地调整的规定在法律上不是也不能是任意性规定,特别是在新增人口还牵涉到作为农民基本权利的承包土地的权利的时候。《农村土地承包法》5条规定:农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。其在法律解释上应为强制性规定,即不能以合同约定限制或排除,新增人口作为农村集体经济组织成员应当然适用于该条。另外,第27条所谓“因自然灾害严重毁损承包地”具有较大程度上的差异性,毁损了多少土地、毁损了哪个等级的土地、毁损到什么程度等都会影响到调整的操作成本和程序,因此以任意性规定的方式更能显示出其灵活性。而人口增减则明确具体,在操作上没有什么弹性可言,因此没有必要也不应该采用允许当事人自由协商的方式。综上而言,《农村土地承包法》27条关于承包地调整的规定实则并不适用于人口增减的情形。
  从《农村土地承包法》26条的规定来看,第1款为不得收回的原则规定,第3款为可以收回的例外规定,从法律解释角度而言,除第3款外的其他情形均应纳入第1款不得收回的范围,也即农户人口减少时[8]不得收回减少人口的土地,此与“减人不减地”的表述相符。然而在法律解释上还需要考察两种情况:一是户绝之时因土地承包经营权主体已经不复存在,应收回土地;另一种是土地发包之时的农户成员已经全部死亡或者迁往设区的市并转为非农业户口,但承包期内该户又有新人口加入而未迁往设区的市或未转为非农业户口的情形,这种情形如何处理,则需要相关民法理论的支持。[9]
  然而就“增人不增地”而言,《农村土地承包法》却与其并不相符。《农村土地承包法》涉及此项的内容有两条:一是5条规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”,新增人口既然属于农村集体经济组织成员,自然有承包土地的权利;二是第28条规定将机动地、通过依法开垦等方式增加的土地和承包方依法、自愿交回的土地用于承包给新增人口,也表明了“增人增地”的立法意图。因此,“增人不增地”的表述误解了法律,误导了民众。
  造成这一局面的原因在于法律规定本身的严重缺乏操作性,使得法律规定的“增人增地”在实践中不得不变成了“增人不增地”。一方面,《农村土地承包法》并没有明确规定新增人口获得土地承包经营权的程序,从而影响到其权利的实现。另一方面,在人口增加的情况下,要达到“增人增地”的目的就必须在制度设计上为这些增加人口提供相应的土地。然而从《农村土地承包法》的规定来看,其应对新增人口的土地供给是严重不足的。第28条规定中用于新增人口的三种类型的土地其实都非常有限:机动地根据该法63条的规定最多也只能达到农村集体经济组织耕地总面积的500,最少则可能根本不存在;通过开垦等方式增加的土地只限于个别地方的特定情形,更多的地方则根本没有土地可供开垦,而即使是可以开垦的地方也大多会采用《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}陈锡文,赵阳,陈剑波,等.中国农村制度变迁60年[M].北京:人民出版社,2009:236-237.

{2}柳随年.关于《中华人民共和国农村土地承包法》(草案)的说明[EB/OL]. http://Www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2002-10/18/content_5300882. htm.

{3}梁慧星.民法解释学[M].北京:中国政法大学出版社,2000:216.

{4}王泽鉴.法律思维与民法实例[M].北京:中国政法大学出版社,2001:220.

{5}顾昂然.全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国农村土地承包法(草案)〉修改情况的汇报[EB/OL]. http://www.npc. gov. cn/wxzl/gongbao/2002-10/18/content-5300883. htm.

{6}谭明芳,伦海波.当前农村土地利用制度中存在的问题及其成因分析[R].农村土地法律制度的现实考察与研究—中国十省调研报告书,北京:法律出版社,2009:212-220.

{7}谷口知平,五十岚清.注释民法(13)债权(4)契约总则(補订版)[M].东京:有斐阁,2006:66-68.

{8}卡斯腾·海尔斯特尔,许德风.情势变更原则研究[J].中外法学2004(4):385-410.

{9}张广兴.债法总论[M].北京:法律出版社,1997:91-97.

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