查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法治研究》
行政法基本原则重要性与确立标准之再认识
【作者】 黄学贤马超【作者单位】 苏州大学
【分类】 行政法学【中文关键词】 行政法;基本原则;确立标准;良好行政
【期刊年份】 2013年【期号】 3
【页码】 15
【摘要】

行政法基本原则在行政法学理论与实践中具有特殊的重要意义,有着连接行政法与宪法、指导行政规范的创设、掌控行政权运作框架、充当司法审查最后“防线”、凝聚各行政法律制度、指明部门行政法研究方向六大作用。行政法基本原则确立的形式标准应当包括一定的可操作性。传统上以“控权”或“保权”作为行政法基本原则构建的内在依据过于狭隘,真正的实质标准应当是良好行政理念。

【全文】法宝引证码CLI.A.1175818    
  行政法基本原则作为行政法领域的“元范畴”[1]问题之一,在我国行政法学界一直是一个争论不休的问题。诸多学者在这一问题上进行了有益的探索,取得了许多共识,如信赖保护原则、比例原则之基本确立。但笔者认为,对行政法基本原则之讨论仍有许多未尽之处。譬如,学者们一般都认识到行政法基本原则之于行政法体系相较于其他部门法原则有着更为特殊的重要性,但却极少指明这种特殊的重要性究竟为何。而对于行政法基本原则的确立标准学者们基于不同的学术立场也各有不同。笔者针对这些问题,提出几点拙见。
  一、行政法基本原则重要性之重述
  “法律原则是规则和价值观念的汇合点。”[2]是法律的价值宣示,是法之要旨与目的的凝练,是法律规则的基础或本源,在法律结构中有着核心地位。[3]行政法基本原则作为行政法领域的一般法律原则,其同样是行政法核心价值的宣示,在行政法结构中占据着核心位置,对于行政法的理论架构与法制实践起着根本性的指导作用。
  行政法基本原则重要性之体现首要在于其功能,这一点早已为学者详尽述之,如杨海坤教授与章志远教授概括为指导、解释、规制、整合、补缺功能;[4]周佑勇教授则一并概括为法律整合价值,具体体现为稳定、协调和优化价值[5]。笔者以为,学者们的这些概括虽各有不同,但都是恰当的,都准确地揭示出了行政法基本原则对于行政法的重要作用。然而不可否认的是,行政法学者对于基本原则作用的认识,很大程度上是套用法理学者对于法律原则作用的认识,并未能完全阐明行政法基本原则之于行政法的特殊意义。正如叶必丰教授所言:“行政法没有一部统一的法典,行政法原则具有特殊的意义。”[6]笔者以为,这里所谓的“特殊的意义”应当是区别于法律原则的一般功能而言,是指行政法基本原则在行政法领域具有的特殊的重要性。笔者根据自己的理解,认为行政法基本原则对于行政法之重要意义至少体现在以下六个方面。
  (一)行政法基本原则是宪法与行政法的连接“纽带”
  行政法与宪法彼此一直就有相互依存的关系,在执行行政法规时,宪法的原则早已自觉地贯彻于行政行为之中。[7]从宪法的角度来看,这种宪法的原则表现在行政法领域即是行政法基本原则。尽管并非所有行政法基本原则均可以由宪法中推导而出[8],但行政法基本原则确实是宪法精神在行政法领域的栖身之地,“大部分的行政法一般法律原则,可以从宪法的规定及原则中导出,而属于‘已经具体化的宪法’以及从宪法原则导出的推论结果”[9]。这是因为宪法本身不可能直接作用于行政法领域,尤其是在涉及基本权利之外的一般行政法领域,否则,便不存在独立的行政法调整领域,行政法也无独立之必要。所以宪法对于行政法领域之调整与规范,实是通过由宪法之解释发展而来的行政法基本原则的间接影响。例如,在德国行政法上,“信赖保护原则是从法治国家原则和法的安定性原则中引申出来的”[10]。德国联邦法院则又由信赖保护原则发展出了撤销理论以控制行政机关的肆意[11]。而从行政法的角度观之,作为行政权运作规范的具体行政法规本身是一种浸润了宪法价值的规范,“行政法并非只是行政执法机关的工具,不论是行政法总论或是各论,均须回应宪法的要求”[12]。譬如我国《行政许可法》第5条之规定,“……申请人有依法取得行政许可的平等权利,行政机关不得歧视”。这既是行政法上平等原则在行政许可领域的实证化,也是对作为宪法原则的平等原则之接继。同时,在德国学者Rainer whal看来,“(行政法总论)系介于宪法与个别行政法律之间的一座桥梁,是一种‘传送带’(Transmissonsriemen)的角色”[13]。在笔者看来,行政法基本原则正是此传送带之“承载器”(如图1)。由此可见,行政法基本原则作为行政法领域宪法“旨意”的“下达者”和行政法回应的“上传者”,应当责无旁贷地承担起“沟通”宪法精神与行政法规范之重任,成为连接两者之“纽带”。
  (二)行政法基本原则指导行政法规范的创设[14]
  “只要社会不是混乱无序,而是作为一个统一体而存在,其中一定有它的统一的秩序。”[15]在笔者看来,在行政法领域这一统一的秩序构建,即是在行政法基本原则指导下所进行的行政法规范的制定、修改与废止。正如朱维究教授所言:“法的基本原则作为沟通法的理念与规则的桥梁,一方面要能够指导规则的建立,另一方面则要能够忠实地表达法的理念或法的根本价值。”[16]这一指导体现在三个方面:首先,行政法基本原则为行政法规范制定提供价值指引。行政法基本原则是宪法精神和行政法治理念的传达者,其为行政法规范的创设提供最原始、最本真的价值引导,使立法机关得以确定具体法律制度之价值取向,即决定具体法律构建“走哪条路”。这是行政法基本原则的“事前”指导。其次,行政法基本原则指引创设中的行政法规则之构建。法律规则作为法律原则的规则化,其必然渗透进原则所蕴含的法律价值。行政法规则之具体设定也是行政法基本原则蕴含价值的具体化,受原则的指引,即解决“怎么走”的问题,这是行政法基本原则的“事中”指导。最后,行政法基本原则为行政法规范提供稳定、连续的价值基础。众所周知,相比于一般规则,法律原则一般更具稳定性。正如周佑勇教授所言:“不论对行政法规范做怎样的修改,做多少次修改,所体现的行政法基本原则却不能变。在先前的法律中体现了平等对待原则、比例原则,在经修改的法律中同样要体现平等对待原则、比例原则,万变不能离其宗,从而保证法律之间的连续性,因此,行政法基本原则是行政法在变化中保持相对稳定的价值。”[17]即是说,在确定“走哪条路”、“怎么走”之后,行政法基本原则还要持续不断地确定“路线”保持在正确的方向,这是行政法基本原则的“事后”指导(如图2)。
  值得一提的是,有学者认为,行政法律原则可以成为新的生活事实进入行政法律规则的“接驳口”,即新生的行政生活事实经由法律原则进入行政法规则之中。[18]笔者认为这一观点值得商榷。在社会现实生活中,除司法领域外,直接与社会现实进行接触的更多的是既有的行政法规则,而非行政法原则,这一点尤其体现在行政执法当中。现实中的社会景象往往是经由与行政法规则的互动,传送到行政法基本原则之中,而并非相反。
  (三)行政法基本原则是行政权运作“框架”的“控制枢纽”
  “行政权是行政法学的理论基点,是‘行政法一切特殊性的根源’”。[19]在现代社会,行政权对社会的功能从消极转为积极,权力内容和行使范围大加扩张,已是一个不争的事实,授权立法的出现以及行政司法权的形成均是这种扩张的表现。[20]如何有效规范这种扩张了的行政权,使其安稳地运行在法治轨道而不肆意冲撞成为了现代行政法的根本任务。
  面对这种“升级版”的行政权,法治国家以不断深入和递增的实体法规范,以及新兴的程序性控制机制予以回应。前者表现为不断类型化并通过立法规范的各种行政单行法规,后者则以对正当程序的强调和行政程序法的构建为特征,在某种程度上,两者共同构成了现代行政权运行的“框架”和“边界”。在笔者看来,行政法基本原则则是这一“框架”当之无愧的“控制枢纽”。原因有二:一是行政法基本原则所具有的一般法律原则覆盖面广、开放性强等特征使其能够对“动态”的行政权予以相应的“动态”控制,而这一特征也使得对行政权控制的外部框架得以不断根据基本原则的精神并相应于行政权变动予以延伸或收缩;二是同一行政法基本原则往往同时涵盖前述实体法规范与程序法规范,成为实体与程序交叉的“中心地带”,譬如依法行政原则既要求依实体法行政,也要求依程序法行政。行政法基本原则在这里成为了两者价值的“交汇点”。因此,基于法律原则本质上所具有的穿透力和基础性,行政法基本原则得以灵活地调整规范行政权运作的整体框架,并成为这一“框架”的“枢纽”所在。
  (四)行政法基本原则是司法审查的最后“防线”
  在法理学者看来,在司法审查中,法律原则的适用与个案正义的实现是密不可分的。[21]法律原则进入司法适用往往是为了缓解个案正义与成文法规则漏洞之间的紧张状态。而学者们公认,行政法领域中无法可依的状况远远超过其他部门法领域,一方面这是基于成文法固有的滞后性与不周延性,是“死”的法律(相对稳定、静止)与“活”的社会(发展迅速,情况多变)之间的固有矛盾;另一方面,行政作为“有生命之物”[22],随着现代社会的高速发展其内涵也不断演进。为此,行政权必须保持相当程度的灵活性以因应纷繁复杂的社会状况,以致各种新型的社会管理手段层出不穷,进一步拉大了行政权与行政法之间的“时间差”。这种滞后的立法与先进的行政权对垒的后果,表现在司法审查中,即是行政法官在法律适用中的捉襟见肘,而为了寻求个案正义的实现,其不得不求助于开放性的行政法原则。譬如在著名的“田永诉北科大案”中,法官对“正当程序原则”的适用就是一个显例。[23]并且,这一点尤其在中国具有极大的现实意义,在行政法发展相对落后于社会发展的境况下,立法的粗糙和执法的低劣都给司法这最后一道“正义的防线”带来了巨大的压力,哈特所谓之“空缺结构”[24]在行政法上尤为明显。而成文法“法网”的“空疏”必然难以招架司法审查的现实需求,因此,法律原则必须时时充当“消防员”的角色。晚近以来,行政法学者对判例制度的呼声远较其他部门法为多,正从一个侧面反映了行政法基本原则作为司法审查“最终防线”的作用。
  (五)行政法基本原则是“凝聚”行政法各领域的“神魂”
  众所周知,行政法形式上规范性文件数量庞杂与内容上调整范围广泛且易于变动的双重特点决定了行政法难以产生一部统一、完整的行政法典[25],这一特征使得行政法天然缺失了如同民法、刑法等部门法那样具有统揽全局功效的“总则”规范。而在这种情形下,行政法基本原则必然会起到一定的特殊作用,正如有的学者所指出的:“对于缺乏一部统一法典的行政法来说,要想使成千上万的行政规范之间保持紧密地联系,形成一个有序的整体,就必须依靠行政法基本原则的统帅和整合。”[26]
  在笔者看来,这种情形下,行政法仍然能保持一门独立的学科地位,而没有被其他部门法所瓜分,主要是由行政法“形散而神不散”的特点决定的,所谓“形散”是指形式上各行政法单行法规在各自调整领域内各行其是,以及各部门行政法的研究随着向各自研究领域的纵深挺进而愈加呈现分散状态;而所谓“神”,则无疑是指行政法确定不变的行政法治理念,是指行政法各法律制度共同的价值追求;无论对于总论还是分论,行政法治的理念和追寻行政法正义的精神渗透进行政法研究中的方方面面,从头到尾贯穿始终,故谓之“不散”。行政法作为重要的部门法,在难以法典化、总则缺失的情形下,依然与其他部门法界限清晰,泾渭分明,正是得益于这种“珠联不散”、“外松内紧”的特点。而串联起各个行政法部门“绳线”的即是作为行政法治理念最根本体现的行政法基本原则[27],其是行政法的核心价值的体现,是其领域内不同取向的法律制度必须共同遵循的价值规范,整合了不同行政法律制度迥异的价值,是凝聚不同行政法律制度的“魂灵”,使“丛生”的行政法规范得以有序“生长”。
  (六)行政法基本原则是部门行政法研究的“路标”
  所谓“路标”,则是针对日益兴起的部门行政法研究而言。在目前的行政法理论研究中,部门行政法学的研究正在社会快速发展和社会管理创新的大潮中高奏凯歌,诸多学者纷纷在传统行政法总论以外的领域抢滩登陆。[28]这种行政法学发展的新动向无疑是对传统行政法研究领域的极大扩展,代表了行政法学未来一段时期的发展方向。但部门行政法作为“游离在部门行政管理学与行政法学之间的学问”[29],其与部门行政管理学的交织是在所难免的,两者常常面对同一问题,区别只在于研究立场与角度的不同。而在研究中如果没有行政法总论的指引,行政法学者极有可能迷失在对具体问题的琐碎细节的梳理之中,不自觉地进入行政管理学或社会学等学科的视角,而失去应有的行政法学立场。正如余凌云教授的提醒:“受部门利益驱动以及视野狭隘的影响,部门行政法在发展之中或许会发生这样或那样的偏差,需要行政法从宏观政策上的导引与制约。”[30]笔者以为,对于部门行政法研究中的此种情况,某种程度上,是否受行政法基本原则之规制,可以成为区别行政法

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
土豪我们做朋友好不好
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1175818      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多