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【期刊名称】 《湖南警察学院学报》
土地承包经营权信托登记在我国的实践及其建构
【英文标题】 The Practice and Establishment on the Trust Registration System of Rural Land Contract Management Rights
【作者】 张婷婷【作者单位】 南开大学
【分类】 信托、信贷法【中文关键词】 土地承包经营权;信托;登记
【英文关键词】 the rural land contract management rights; trust; registration System
【文章编码】 2095-1140(2015)02-0005-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 2
【页码】 5
【摘要】 农村土地承包经营权信托登记是为了将土地承包经营权已被信托的事实向公众披露而建立的信托管理制度,在明晰作为信托财产的土地承包经营权的归属、确保其独立性、保障信托当事人合法权益、便于行政机关监管土地等方面发挥着重要作用。但是,实践中没有形成统一的操作规范,亟需法律加以规范和引导。我国在相关理论成熟和实践经验丰富后,应尽快建立规范的土地承包经营权信托登记制度,以当事人共同申请为原则,单独申请为例外,以受托人为义务人。区分不同土地承包经营权信托登记的效力,同时赋予不动产物权登记机构信托登记职能,并纳入到统一的不动产物权登记范围内。
【英文摘要】 The trust registration System of the land contract management rights is to serve the function of disclosing information about land contract management rights being trusted. It plays an important role in many aspects. For example, definite who can own the the land contract management rights as the trust property to keep it independent, and protect the parties, ’legal rights and be easy to take charge of the land for administrative Organization. However, there is not a unified System to observe in the practice, therefore it need to correct by law. Faced with this problem, we should establish the trust registration System of the land contract management rights based in the most well-developed theory of search and abundant practice. The trust registration System of the land contract management right should contain these aspects: application by parties in principle; the bailee as the obligor to register. Meanwhile, it is necessary to distinguish the different kinds of the land contract management rights’ efficacy. Besides, the trust registration System of the land contract management rights should be included in the unified real estate registration. Thus, it seems to give the administrative Organization of real estate registration the rights to manage the trust registration System of the land contract management rights necessarily.
【全文】法宝引证码CLI.A.1202555    
  专栏主持人语:土地是农民最基本的生产要素,也是农民生存的保障和发展的根本,而且土地问题往往涉及巨额经济利益,因此,土地的这种利益关系也就决定了土地的争议更具有对抗性和持久性。近些年,随着农村土地承包、流转规模的扩大,因土地承包、流转引发的矛盾纠纷也有所增加,损害农民土地权益的事件时有发生,甚至由此导致群体性事件也不鲜见,严重影响农村经济的发展的社会的和谐稳定。作为农村工作的实践者与理论研究者,应运用法治的思维、维权的思维来处理各种矛盾纠纷,找到维护好农民群众核心利益的正确途径。
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  中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求:“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。农村土地承包经营权信托是农村土地承包经营权流转的一种新型方式,由于信托制度的破产隔离、有限责任等自身优越性,使得这种方式在各地探索农村土地承包
  经营权流转方式的过程中已经有了相当程度的发展。但是由于缺少相关法律法规的指引,在各地的探索实践中也出现了很多问题,其中土地承包经营权信托登记问题尤为棘手。土地承包经营权信托登记是土地承包经营权信托的公示方式,是为了向社会公众披露某宗土地的土地承包经营权已被信托的事实而建立的信托管理制度。我国《信托法》十条对信托登记只做出了原则性的规定,关于登记主体、登记内容和登记效力等问题还需出台更具操作性的规定,实践中土地承包经营权信托登记处于比较混乱的状态,亟需法律加以引导,规范土地承包经营权信托流转。
  一、我国土地承包经营权信托登记的模式及法律检视
  土地承包经营权信托已经在东北、浙江、湖南和湖北等地开展,本文选取其中较典型的三种模式,对土地承包经营权信托登记的现状及问题进行分析。
  (一)土地承包经营权信托登记:三种典型模式
  1.浙江“绍兴模式”:未经行政机关登记
  绍兴县是全国最早开展土地承包经营权信托流转的地区,“绍兴模式”的主要运作方式是,由农民合作社反租愿意流转土地承包经营权的农户的土地,将土地进行连片平整之后,向镇级信托服务站递交《土地使用权委托流转申请书》,将土地使用权信托给镇级信托服务站。镇级信托服务站对《土地使用权委托流转申请书》中记载的土地信息进行实地考察,在“土地使用权登记簿”中登记,详细记录委托人的基本信息,土地基本信息,信托期限等信息。镇级服务站完成上述工作后,通过各种媒介方式公布信息,寻求需求方,对土地进行流转。信托当事人已经意识到登记对于土地承包经营权信托的重要作用,但是由于登记机关的缺失,当事人只能在镇级信托服务机构制作的“土地使用权登记簿”中进行信托登记。
  2.湖南“草尾模式”:以公正合同代替登记
  “草尾模式”是比较成功的土地承包经营权信托模式,也是目前各地采用最普遍的方式。草尾镇政府成立土地信托流转服务中心,负责统筹信托事宜。沅江市政府出资成立土地承包经营权信托公司,由信托公司负责与各村农户联系,有意愿流转土地承包经营权的农户自己递交土地承包经营权信托申请书,以组为单位,组长对土地信息等进行统计。土地流转面积达到80%以上的组,可以向信托公司申请信托,由信托服务中心组织双方签约等事宜。但是因为目前土地承包经营权信托登记的缺失,信托双方无法完成信托登记,为了确保信托的履行,双方约定《土地承包经营权信托合同》需到当地公证机关进行公证。由于制度的缺失,“草尾模式”不得不以公证代替了登记。
  3.中粮信托模式:经行政机关登记
  中粮信托模式是土地承包经营权信托流转探索过程中的创新模式,将土地承包经营权信托与质押相结合。中粮信托有限公司与黑龙江肇东市五里明镇的先锋、东风和胜平三个玉米种植合作社签订《土地承包经营权信托合同》,成立由合作社为受益人的自益信托。委托人将土地承包经营权信托受益权质押给龙江银行肇东支行,获得农业贷款进行农业生产。同时由委托人在土地流转部门办理土地承包经营权转移登记。
  (二)土地承包经营权信托登记:三种典型模式的检讨
  1.土地承包经营权信托登记缺乏公信力
  以“绍兴模式”为例,土地承包经营权信托登记公信力的缺乏主要表现在两个方面:
  一方面,“土地使用权登记簿”是镇级信托服务站为了对申请信托的土地承包经营权进行登记管理而制作的,其目在于统计土地信息,便于以后进行信托流转。不是对信托的土地承包经营权进行公示,该登记更多的“重视登记的管理性、强制性、义务性,而很是私权性的登记,很少关注登记的公示性、公信性、确权性、对抗性”。{1}
  另一方面,镇级信托服务站不具有作为信托登记机构的主体资格。“绍兴模式”中,对需要信托的土地承包经营权进行“信托登记”的是镇级信托服务站,它的法律地位不甚明确,属于政府派出机构还是职能部门。法律地位的不明确造成其职权范围的模糊。即便镇级信托法律服务站法律地位得到明确,其行使“信托登记”的权限也缺乏法律依据,这就会给登记的公信力造成毁损。
  2.土地承包经营权信托登记缺少独立的登记程序
  中粮信托公司与委托人签订信托合同后,由委托人到土地流转部门办理登记。中粮信托模式中的信托登记程序适用的是不动产物权转移的登记程序,以不动产物权转移登记代替信托登记,我们认为这种做法值得商榷,二者存在明显的差异:
  首先,二者的登记目的不同。不动产物权登记的主要目的在于明确不动产物权的归属,以公示的形式产生公信力,维护交易安全。而信托登记的目的在于,通过登记明确信托财产的归属,最终确保信托财产的独立性,明确物权归属是方式而非登记的最终目的。
  其次,二者的登记规则不同。具体到土地承包经营权流转,以提交的文件材料为例,当时人在申请办理土地承包经营权流转登记时,可以持土地承包经营权流转合同及相关权属证件到登记部门办理流转登记。但是对于当事人是否可以直接持土地承包经营权信托合同办理信托登记,法律没有明确规定。
  最后,不动产物权转移登记是不动产信托登记的前置程序。依据信托制度的规则,信托财产必须由委托人转移至受托人,对于需要办理登记才能完成物权转移的财产显然在信托登记之前需要办理物权转移登记。
  土地承包经营权信托登记没有独立适用的程序,也不能完全适用土地承包经营权流转登记程序,这种情形倒逼当事人在实践中不得不寻找登记的代替方式。以“草尾模式”为例,因为登记程序的缺失,信托当事人只能以公证信托合同代替信托登记。合同公证是公证机关对合同的内容、双方代表的资格等进行合法性审查,对合同的签订和履行进行监督的一种法律制度。合同公证是一种事前纠错机制,其目的在于预防纠纷的发生,二者在功能上有所不同,不能以合同公证的方式代替信托登记。
  综上,土地承包经营权信托实践中出现的问题,归根结底还有由于我国目前缺少独立完整的土地承包经营权信托登记制度。因此,为规范土地承包经营权信托流转,促进农业产业化经营必须建构符合我国国情的土地承包经营权信托登记制度。
  二、建构农村土地承包经营权信托登记的必要性
  除了现实的迫切需求以及土地承包经营权信托登记制度本身的特殊性外,我国构建土地承包经营权信托登记的必要性还体现在以下几个方面:
  (一)明晰土地承包经营权的归属,促进土地承包经营权的流转
  土地承包经营权信托的目的在于促进土地承包经营权的流转,提高土地利用率。但是作为舶来品的信托制度,在移植到我国后,产生了“水土不服”的现象,为了更好的融合到我国现有的法律体系内,需要借助登记制度予以配合,弥合缝隙。信托制度源于英美法系,与其他财产管理制度最大的差别在于财产的所有权与利益分离,委托人将信托财产所有权转移给受托人后,由受托人享有普通法上的所有权,受益人享有衡平法上的所有权,这种“一物二权”的制度与大陆法系“一物一权”的传统物权理论相冲突。我国物权制度受大陆法系影响,如何解决这种冲突是信托制度的本土化面临最大的问题。
  《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》回应了农村土地产权“三权分离”的理论[1]。将信托制度适用于土地承包经营权流转的探索过程中,依据“三权分离”理论,我们认为,在土地承包经营权信托法律关系内,将土地承包权和土地经营权从土地承包经营权中分离,由委托人享有土地承包权,受托人享有土地经营权。此种权利分配在一定程度上解决了信托制度在我国“水土不服”的问题。但是,对第三人来说,土地还是处于受托人的占有、使用之下,第三人可能不知受托人背后存在的真正的信托受益人。这种相对复杂的权属关系,极易造成当事人及第三人之间的争讼,需要通过公示制度予以披露。而且,“由于土地承包经营权的取得与成员权密切联系,公众可以通过对某人成员资格的了解而在一定程度上了解其是否享有对承包土地的物权”,{2}但是在土地承包经营权信托流转方式中,取得土地承包经营权的受托人往往不是本集体经济组织的成员,如果不经登记,第三人很难确认未经信托公示的土地承包经营权的归属,这就增加了土地承包经营权在公开市场上的交易风险和当事人的交易成本,不利于土地承包经营权的流转,有悖于制度设计的初衷。
  (二)确保信托财产的独立性,保障当事人及利害关系人的利益
  信托最大的制度价值在于信托财产的独立性。信托一经有效设立,信托财产便独立于委托人和受托人的自有财产。如果作为委托人的土地承包人死亡,已被信托的土地承包经营权不能列为其遗产;如果作为受托人的信托公司破产,土地承包经营权也不得纳入破产财产范围。同时,除法律规定的特殊情形外,委托人和受托人的债权人不能申请对信托财产强制执行。有学者将信托财产的这种特性形象的称之为“闭锁效应”——“信托一旦有效设立,信托财产即自行封闭与外界隔绝”。{3}信托财产的破产财团排除性和不可强制执行性有效保护了委托人和受托人的权益外,也增加了与之交易第三人的风险,如果第三人不知道财产已经被信托的事实而与受托人交易,一旦受托人违约或者破产,第三人的债权可能就无法得到实现。因此为了平衡当事人之间的风险承担,降低因信息不对称而造成的风险,必须将财产已被信托的事实公之于众。通过信托登记予以公示,保障土地承包经营权的独立性,一方面可以使土地承包经营权与受托人的自有财产以及受托人接受的其他委托人的信托财产区别开来,避免因混同造成委托人和受益人的权益受损,同时也避免受托人在承担因处理土地承包经营权信托事务产生的债务时累及自己的固有财产;另一方面,也保障了第三人的知情权,维护交易安全,保护第三人的合法权益。因此,土地承包经营权信托登记在保障当事人及利害关系人权益方面发挥着举足轻重的作用。
  (三)便于土地管理,优化土地资源配置
  土地承包经营权信托的受托人接受信托的土地承包经营权非常庞杂,有的来自集体经济组织内部不同的村小组(如草尾模式),有的来自不同的农民合作社(如绍兴模式)。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转。随着农村改革的深化,未来土地承包经营权可能更多集中在农民专业合作社。按照《信托法》的规定,受托人需要对分属不同农民合作社的土地承包经营权分别管理,分别造册,有可能就造成管理混乱的情形,这就需要登记来厘清权属关系,方便受托人进行管理。同时,信托登记使得农村土地的使用和流转始终处于政府的管理和监控下,可以有效防止受托人擅自改变土地用途、抛荒等,有效地保护耕地,防止土地流失。
  对于信托登记,我国《信托法》10条规定:“设立信托,对于信托财产,有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的,应当依法办理信托登记。未依照前款规定办理信托登记的,应当补办登记手续;不补办的,该信托不产生效力。”该条规定得过于原则化,在登记主体、登记事项等方面都没有明确,致使我国土地承包经营权信托登记面临“有法可依,无法操作”的尴尬境地,现实的迫切需求,要求我国应尽快建立土地承包经营权信托登记制度。
  三、建构农村土地承包经营权信托登记制度的内容
  农村土地承包经营权信托登记制度的复杂性在于,它包涵了不动产物权登记和信托登记两部分。而我国目前尚未建立统一的不动产物权登记制度,信托登记还处于探索阶段。域外国家和地区的信托登记制度为我国构建信托登记制度提供了有益的借鉴。结合我国的土地承包经营权信托的特点及实践中突出反映的问题,我们认为,构建我国的土地承包经营权信托登记制度应着重注意包括登记主体、登记事项、登记效力等方

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}李兆利、侣连涛.农村不动产物权登记制度探析-以统一登记制度的建立为背景[J].湖南警察学院学报,2011,(4).
  {2}韩志才.土地承包经营权研究[M].合肥:安徽人民出版社2007.74.
  {3}陈向聪.信托法律制度研究[M].北京:中国检察出版社2007.15.
  {4}龙云.完善信托财产登记制度的若干建议[J].上海金融,2004, (1).
  {5}汤淑梅.信托登记制度的构建[J].法学杂志,2006,(8).
  {6}梁慧星.中国物权法草案建议稿:条文、说理由与参考立法例[M].北京:社会科学文献出版社,2000.143.
  {7}胡吕银.土地承包经营权的物权法分析[M].上海:复旦大学出版社,2004.108.
  {8}曾玉珊,胡育荣.论农村土地承包经营权信托登记制度[J].徐州工程学院学报(社会科学版),2012,(2).
  {9}黄松有.最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用[M].北京:人民法院出版社,2005.261-269.
  作者简介:张婷婷(1990-),女,天津武清人,南开大学法学院2013级法律硕士(法学)研究生,主要从事物权法和房地产法研究。
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