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【期刊名称】 《科技与法律》
浅谈科技项目招标的几个问题
【英文标题】 Issues with Regard to Bidding for Science and Technology Projects
【作者】 王汉坡【作者单位】 科学技术部政策法规司
【分类】 科技法学【期刊年份】 1999年
【期号】 1【页码】 27
【全文】法宝引证码CLI.A.126348    
  科学技术是人类智力劳动的产物,在市场经济条件下,同样具有价值和使用价值,并作为独立的知识形态商品,成为人们交易的对象。随着知识经济时代的到来,科学技术的商品属性逾发显现出其重要作用,作为一个国家来讲,只有掌握了科技优势,才会有经济优势和政治优势,才会有综合国力的提高;作为一个企业来讲,只有掌握了先进的科技成果,特别是高新技术成果,才能在激烈的市场竞争中立于不败之地,赢得更高的利润。
  正因为如此,招标投标制做为市场经济条件下一种重要的采购及竞争手段,在科学技术的研究开发及成果推广中也越来越多地为人们所采用。长期以来,我国的科技工作主要是依靠计划和行政的手段来进行管理和调整,不仅在决策上有一定的盲目性,而且在具体实施过程中,还存在着项目重复、部门分割、投入分散、信息闭塞、人情照顾等等弊端,使有限的科技资源难以发挥最优的功效。为此,1985年3月13日中共中央《关于科学技术体制改革的决定》针对这一问题,明确规定:“计划管理也要利用经济杠杆,尊重价值规律,并逐步试行面向社会公开招标和签订承包合同的管理方法”。1995年5月和1996年9月,党中央、国务院连续做出决定,进一步规定:“科研任务实行公开竞争,通过公开招标选择承担单位”。“科技计划项目主要实行招标制,面向社会公开招标,保证立项的科学性和竞标的公开、公正性”。
  目前,科技项目的招标制已在科技领域进行了有益的实践。1985年在北京举办的首届全国交易会上,就出现了“技术难题招标”专栏。1996年4月,国家科委首次对国家重大科技产业工程项目“高清晰度电视功能样机研究开发工程项目”实行公开招标。1997年5月,由国家科委组织的另一个国家重大科技产业项目——“工厂化高效农业示范工程”中16项共性关键技术和有重大价值的研究开发课题向全国公开招标。1996年6月17日。国家科委印发《“九五”国家科技攻关任务招标投标暂行管理办法》。这一系列的科技项目招标投标活动,不仅意味着科技计划管理体制改革的深入,也将使科技创新机制充满了竞争和活力。
  一、关于科技项目实行招标制的意义和作用
  目前,政府财政中的科技投入,仍在整个科技投入中占有相当大的比重。国家财政每年对科技的投入占财政支出近5%,中央财政对科技的投入达财政支出的10%以上,此外,国务院其他主管部门、军工科研管理部门、地方各级人民政府、国有企事业单位等,也对科研项目的研究开发活动投入了大量的资金。全国研究开发经费总额约占国内生产总值的0.5%左右,尽管这一比例远远低于许多发达国家,且远不能适应我国科技事业发展需要,但《科技进步法》已明确将采取法律措施逐步增加科技投入。如何更好地使用好这些科技投入,以最低的投入获得最优的成果,促进科技进步,就成为摆在我们科技管理工作者面前的重要问题。旧体制下的种种弊端是难以实现这种最优化目的的,也是与社会主义市场经济体制不相容的。1985年以来,中共中央、国务院确定科研项目实行招标制的政策无疑是正确的选择。但由于体制上的限制、认识上的差异、观念上的陈旧以及实施操作中的法律依据不足等原因,招标投标制的施行在科技领域中仍进展缓慢。
  另一方面,随着社会主义市场经济体制的逐步完善,企业的竞争意识也将进一步增强。尽管目前我国企业特别是大中型国有企业的科技意识及吸纳技术的能力相对较弱,科技与经济的结合不紧密,企业的科技投入较少。但可以断言,随着竞争的加剧,企业必然会化更大的投入用于技术创新,购买先进技术和聘用优秀人才。由于我国多数企业的技术开发和创新能力较弱,这一需求必然要由社会予以满足,而不能仅仅通过自己开发来解决。这一面向社会的技术采购,招标就会成为最佳的选择方式。企业将会从自身的利益考虑,选择招标方式,以最少的投入,选择最好的成果,提高自身的创新和竞争能力。
  科技项目实行招标制,其意义和作用至少可以体现在以下几个方面:
  1.有利于推动“稳住一头,放开一片”的科技体制改革措施的贯彻落实,在科技领域建立公平竞争、优胜劣汰的新机制。我国现有县级以上独立科研机构5700多家,在旧体制的管理下,机构重叠,人员臃肿,效率低下,必须进行彻底的结构调整、机制转变。这就要求以国家投入保留少数精干、高效的科技力量,从事基础研究和应用基础研究,高科技研究以及重大工程建设项目研究、重大科技攻关项目研究和重点社会公益性研究,而对大多数技术开发型机构,则要向企业化转制,面向市场,独立发展,进入经济、长入经济。而这一巨大的改革工程,仅靠行政的手段是不可能实现的,必需运用经济手段,以利益牵引,以竞争为推动,保证一流的科研机构和科技人才能以招标投标方式,通过竞争争取到充足的经费和项目,增强自身实力,得以“稳住”;而对实力较差的科研机构,在行政上“断奶”后,在市场中又缺乏竞争力,则自然淘汰。
  2.有利于打破科研领域的地方保护主义和部门利益,进一步开放科研市场,为科研机构和科技人员提供更大的竞争空间和舞台。目前,我国的科技投入从总体上讲,一方面是少,另一方面是散,各部门、各地方都有自己独立的、主要用于本行业、本地区的科研经费,相互之间予以封闭。如A省的科研机构,即使实力再强,也难以从B省争取到由行政主管部门支配的科研经费。对科研机构来讲,取得课题和经费的渠道较少,市场面不大。而实行招标制,明确凡由政府投入的科技项目,必须面向全国、面向全社会实行公开招标,则对提高科研机构的竞争实力,多渠道争取项目和经费,无疑是非常有益的。
  3.有利于提高科技投入使用效率,节省开支,以最低的价格获得最好的成果。这一作用是由招标制本身的特性决定的,旧体制下的国家科技计划项目的确定,带有较大的主观性和随意性,忽高忽低,缺乏市场竞争的衡量。主管部门可支配的经费多时,给项目的经费就多;经费少时,多大的课题也必须克服困难。项目申请时,“申请单位多要,审批单位必砍”已成为常识。因此,经费多时浪费极大,经费少时则“偷工减料”,影响科研质量。实行招标制则可以避免这一问题,引入竞争机制,通过市场确定合理的科研费用。爬数据可耻
  4.有利于国家和社会对科技投入的监督,增加科技计划管理的透明度,防范科研项目管理中产生的不正之风和腐败现象,避免不必要的行政干预和长官意志。招标制的一个重要原则就是“公开”,这一原则的应用,就要求招标者、投标者的行为都应当是公开的,受到社会的监督,受到法律的规范,否则将会承担一定的法律后果。而不再是象以往那样拉关系、走后门、跑项目,可有效防范项目审批和管理中的腐败现象。
  5.有利于促进科技信息的交流,避免不必要的重复研究,提高科研效率。由于科研经费多分散掌握于各行政部门,各部门可按自己的要求使用和管理,难免造成课题设置重复、科研信息闭塞的现象。实行招标制,贯彻公开原则,招标与投标的相关信息都向社会公开,就可极大的减少重复与封闭,提高科技投入的整体社会效益。
  6.有利于调动广大科技工作者的积极性和创造性,更好地面向市场,并加速科技成果的转化。随着市场经济体制的建立,市场竞争意识也会逐步加强,这一观念也应当为科研机构和科技人员所接受,自觉参与市场竞争和科研竞争,充分发挥自己的聪明才智,在竞争中求得发展,并使自己研究开发的科研成果尽快转化为生产力,为市场所承认,从而带来更好的经济效益。
  二、关于科研招标的种类的范围
  目前,我国的科技项目招标总体上来讲,还处于无法可依的状态,什么项目实行招标或如何招标,尚带有很大的随意性,没有形成制度化、规范化。以“九五”国家科技攻关计划为例,该计划分项目、课题、专题三个管理层次,专题承担单位原则上通过招标确定,但由于议标的方式过多,使这一招标并未形成很大的竞争影响。从现有的规定和实践的情况来看,科技项目的招标可以从不同角度分为以下几种:
  1.从招标者的主体上划分,可分为政府招标和企业招标。所谓政府招标是指有关行政管理机关为实现某种科技发展的目的,使用财政经费而进行的招标活动。而企业招标则是指企业(包括国有企业)为实现特定的目的或技术需求,以自有资金而进行的招标活动。
  2.从招标投标的内容上分,又可分为研究开发招标和推广转化招标。研究开发招标是指招、投标方双方就尚未掌握的新技术、新工艺、新材料以及其系统的研究开发等所进行的招标投标活动,即在招标活动进行时此项技术是未知的,尚待研究开发的。所谓推广转化招标是指招、投标双方就现有的特定技术成果进行推广应用所开展的招标投标活动。《促进科技成果转化法》第8条规定:“各级人民政府组织实施的重点科技成果转化项目,可以由有关部门组织公开招标的方式实施转化。有关部门应当对中标单位提供招标时确定的资助或者其他条件”,这一规定指的就是此类推广转化的招标活动。
  3.从招标的方式上分,可以分为竞争性招标、有限竞争性招标和议标三种方式。竞争性招标是指招标方将科研项目公开刊登招标通告,吸引所有有兴趣的单位参加投标,并按法定程序选定中标方的招标方式。我们经常在有关报刊上看到的各种招标通告,就属于此类招标。有限竞争性招标是指招标方向一定数量的潜在投标方发出招标邀请书,邀请其参加投标并按法定程序选定中标方的招标方式。议标是指招标方向一定数量的潜在投标方发出投标的邀请书,邀请其在投标前参加谈判,并按法定程序选定中标方的招标方式。由于议标这种方式是一种招标人与投标人之间的谈判性招标,相比较而言透明度不高,因此对此方式的采用必须依法予以严格的限制,并在程序上加强规范。
  4.从招标的法定条件来分,可以分为强制招标和自愿招标。强制招标是指法律规定必须以招标方式进行采购而开展的招标活动。根据惯例,强制招标一般针对政府采购而言,以更好地对纳税人负责。自愿招标多是指企业(一般为非国有企业)采取的招标,法律并不规定这类主体必须在采购中选择招标方式,而是由招标者自愿采用,但如采用了招标方式做为采购手段,在程序上就应当合法,以对社会负责,维护市场交易秩序。
  关于招标的范围,不同内容的招标不尽相同。由于科技活动是人类运用智力进行的创新性活动,多数情况下具有一定的风险性和探索性,因而也使科技活动具有了不确定性,有些指标难以量化,难以用明确具体的指标进行评审。同时,多数科研项目的确定也不能仅仅靠经济指标这一个标准来衡量。一般说来,科研活动按其研究对象的不同,可分为基础研究

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