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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
我国私人参与履行警察任务法制的现状与课题
【英文标题】 The Status Quo and Topic about China Private Sector Participation in Police Task
【作者】 章志远【作者单位】 苏州大学
【分类】 公安管理法【中文关键词】 警察任务;私人参与;现状;课题
【英文关键词】 police task ; private sector participation ; the status quo; topic
【文章编码】 2095-3275(2012)01-0049-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 1
【页码】 49
【摘要】 我国严峻的治安形势与有限的警察力量之间的强烈反差,倒逼出私人力量对警察任务的参与。无论是充满争议的治安承包、辅助警察、拍违有奖和警方线人改革尝试,还是具有明确法律依据的合作戒毒和社区矫正,都真实地反映了转型中国警察任务民营化跌宕起伏的图景。从警察任务民营化改革的时机选择、法制依赖和监督加强上看,私人参与履行警察任务在我国行政法上依旧是一个未竟的前沿课题。
【英文摘要】 Because of the contradictions between the finite policeman and the grim situation of public or-der, private sector participation in police task is a typical phenomenon in China government reform. Public or-der contract and special constable are typical modes of police task privatization in China. As an important andcontroversial topic in administrative law,police task privatization has faced many disputes. As far as the oppor-tunity and legal foundation of police task privatization are concerned, private sector participation in police task is still an unfulfilled topic.
【全文】法宝引证码CLI.A.1159127    
  
  维护社会秩序、保障公共安全、保护公民合法权益历来就是我国警察机关的神圣职责。作为一种权力性行政最典型、侵害危险性最强烈的行政活动,警察权长期以来一直都由国家垄断行使。但自20世纪90年代以来,随着我国社会转型的不断加剧,社会结构发生巨变、社会矛盾不断涌现,严峻的治安形势与有限的警察力量之间形成了极为强烈的反差。一些地方开始自发地尝试利用民间力量参与各类警察任务的履行,这些改革在一定程度上缓解了人民警察的压力,为保持社会稳定作出了积极贡献。与此同时,局部领域的警察任务民营化改革也引发了巨大的社会争议,有的甚至半途夭折。在我国传统全能政府型治理模式逐渐被打破、一种新的政社协同合作型治理模式渐次生成的背景下,对私人参与履行警察任务法制的现状与课题进行系统的实证研究自然就具有十分重要的意义。
  一、饱受争议的治安承包
  从实践来看,治安承包指的是将某一特定区域的治安防范任务或部分治安管理任务通过签订合同的方式有偿承包给私人的新型社会化治安管理模式。治安承包最早发源于我国农村地区。1996年,山东省泰安市退伍军人周广海以每年10800元的价格承包下该市岱岳区下官庄村的治安,成为中国“治安承包”第一人{1}。此后,治安承包迅速在全国范围内推广开来。短短数年时间,山东寿光,河南方城、鹿邑和内黄,浙江温州和余姚、陕西西安,广东深圳,湖南邵东等地区的治安承包改革都引起了新闻媒体的广泛关注。尽管争议不断,但治安承包改革在过去的十五年间却始终没有间断,而且还呈现出“承包区域从农村到城市”、“承包人从个人到保安公司”、“承包事项从治安防范到治安管理”的发展态势。
  (一)治安承包的典型模式
  根据发(承)包主体、承包事务范围以及公安机关在承包中所起的作用不同,目前的治安承包改革大致呈现出如下三种不同的模式:
  一是“泰安模式”。发包人为村(居)委会、综治委或物业管理公司等基层(社区)组织,承包事项限于本区域的治安防范工作,承包费用由发包人提供或向受益人募集,公安机关(派出所)负责业务监督指导{2}。陕西西安的未央区、浙江温州的瓯海区所推行的治安承包也是这一模式。
  二是“嘉兴模式”。发包人为公安机关(公安局或派出所),承包人为公安机关的人民警察,再由民警挑选保安队员,承包事项限于本区域内的治安防范和管理工作,承包费用向受益人募集。浙江温州市鹿城警方推行的“警察治安承包责任制”,黑龙江大庆市萨尔图公安分局在“属地管理”原则下建立的“治安责任承包制”,江苏南京市秦淮区公安分局实行的“巡区治安工作责任承包”等均属此种类型。
  三是“宁波模式”。发包人为村委会,承包人为公安机关人民警察以外的组织或个人,承包事项限于本区域的治安防范工作和部分不具有国家强制力的治安管理事项,承包经费由发包人提供,公安机关负责协助综治委组织竞标、审核承包人的资格、对承包人进行考核{3}。浙江永康、余姚等地在外来人口管理上所推行的承包制度也属于此种模式。
  从目前的治安承包实践来看,无论采取的是哪种模式,基本的出发点都是借助市场机制进行社会治安管理工作的创新。一方面,可以弥补单纯政府机制的不足;另一方面,可以有效解决志愿机制的失灵。总的来说,治安承包呈现出巡逻防范岗位职业化(解决有人办事的问题)、治安劳务报酬货币化(解决待遇问题)、治安防范责任契约化(解决有章办事的问题)等三个基本特征。随着社会治安综合治理的逐步推进,新近一些地方的治安承包协议都是在当地综治委和具有丰富经验的专业化保安公司之间签订的。例如,湖南省邵东县社会治安综合治理办公室通过公开招标方式同邵东县保安服务有限责任公司签订了《夜间治安巡逻协议书》,将该县城区夜间10点至次日早晨6点的治安巡逻任务“整体”承包给邵东保安公司。首次签约的合同期为试运行4个月,即从2010年7月15日至10月14日。协议书规定,双方签订协议期间,每月支付承包费用75000元,城区夜间可防性刑事案件(“两抢一盗”)发案数与上月相比,每下降1个百分点,奖励100元,每上升1个百分点,扣除承包费100元{4}。
  应该说,上述以公安机关为发包方,将本属于公权力的部分治安管理权和治安防范权以合同的形式承包给公安机关之外的组织或个人的做法是相对规范的社会化治安管理模式,有助于厘清治安承包所涉及的基本法律关系,明确公私部门具体的权利义务。总体来说,治安承包的推行收到了良好的实施效果,刑事案件尤其是可防性案件发案率大幅下降,民众的安全感逐步增强。在局部地区,这一制度的推行甚至对当地治安形势的扭转起到了根本性作用。例如,自2005年5月余姚市牟山镇率先推行以村为单位的社会治安防范工作承包责任制的三年里,共抓获违法犯罪嫌疑人22人,其中刑事拘留以上12人,抓获逃犯1人,治安拘留9人,配合派出所破获各类案件25起,提供有价值案件信息19起。在夜间巡逻中调处平息治安纠纷35起,追回电动机、电线、人民币等价值6.3万余元,协助村级调解组织处理民间纠纷58起,协助毗邻乡镇破获治安案件12起。同时,在处置萧甬铁路牟山段塌陷、硫酸槽罐车坠河等突发性事件中发挥了重要作用。从第一轮承包考核至第三轮考评情况来看,群众满意率分别达到97%和98.5%,为“平安牟山”建设夯实了基础{5}。
  (二)治安承包存在的问题
  尽管治安承包改革已经取得了一定的成效,但在当下的法律框架内却存在明显的合法性危机,集中表现在改革的法律依据不足上。事实上,治安承包从出现至今,社会上对它的褒贬之争就始终没有停息,有关治安承包究竟是“奇招”、“正招”还是“昏招”的议论相当激烈。质疑者普遍认为,治安管理权作为一种公权力,只能由国家机关行使。治安管理的承包是政府对其公共职责的放弃,容易引发大量的非法行为,甚至还会加剧社会的混乱。如果政府连社会治安这一最基本的职责都要承包给私人,那么社会还需要政府干什么呢?当然,目前的社会质疑很大部分还是对治安承包的误解,因为实践中所承包的事项并非原本属于公安机关所享有的强制命令权,只是日常的巡逻防范事务,即便是类似出租房屋管理事务、暂住人口管理事务的承包也只是一些非强制性的技术性、辅助性工作。总体来说,当下的治安承包改革还属于警察任务功能民营化的范畴。不过,由于法律规范比较薄弱,加之作为主事者的公安机关没有履行好必要的监管责任,因而治安承包推行过程中也出现了很多亟待解决的问题。这些问题集中体现在以下三个方面:
  首先,承包主体比较混乱,运行处于无序状态。在目前的几种治安承包模式下,作为当事人双方的发包方和承包方仍然比较混乱。一方面,发包方包括公安机关、物业管理公司、机关企事业单位、居(村)民委员会、街道综合治理委员会等多种机构。在宁波模式中,村委会作为发包方,却将不属于自己职责范围的事务(如私房出租管理、暂住人口登记等治安管理事项)发包给了承包人,这种做法明显与现行法律规范不符。另一方面,承包方包括保安公司、物业管理公司等组织以及退伍士兵、居民、村民等个人,在专业性和规范性方面都比较欠缺。这样,从治安承包模式的运作来看,明显呈现出无序的状态,警察机构与民间力量之间的密切合作关系尚未真正形成。
  其次,公安机关角色模糊,引发政府职能错位。政府职能的错位既可能表现为“越位”,也可能表现为“缺位”。在当下的治安承包中,从表面上看,作为发包方和考核方的公安机关既可以进行监督、业务指导、调查处理犯罪信息和发案统计,也可以协助综治委组织竞标、审核承包人资格、对承包人进行培训和指导、督促和检查承包人工作。但事实上,在推行治安承包之后,公安机关往往容易产生“一包了之”的想法,忽略了其作为监管者和服务者的职责。
  再次,承包费用的分摊加重了民众负担。在当下的治安承包实践中,关于承包经费的来源,虽然各地的具体做法不一,但大多遵循“谁出资,谁受益”、“花钱买平安”的原则。从公共财政理论上来说,政府既然已经有了税收收入,就应该为纳税人提供包括公共秩序、公共安全在内的最基本的公共服务。即便因为某种特殊原因需要吸收民间力量参与治理,所需费用也应当主要从公共财政中支出,不能让纳税人为治安问题“二次付费”。否则,治安任务的公共性就无法得到体现。
  二、探索之中的辅警制度
  辅警是辅助警力或辅助警察的简称,通常指的是帮助、协助国家警察维护社会治安的社会力量。我国目前有关辅警的称谓比较混乱,大致有治安辅助人员、治安辅助力量、协警、文职雇员(文员)、协管员、联防队员等。在比较法的视野中,辅警制度是一种世界性现象。例如,在德国,警察行政中开始出现大量权限委任给私人的现象,虽然围绕这种私人辅助警察行政的争议在政治及法理层面不断展开,但很多州的警察法都设置了辅助警察制度,任命私人为辅助警察,甚至使其可以对第三人行使警察的高权性权限{6}。此外,英国、美国、法国及我国台湾、香港地区也都有辅助警察制度。特别是我国台湾地区的“义勇警察”制度是最典型的私人自愿参与协助执行警察任务的样态,大体上归属警察任务功能民营化中的行政助手{7}。
  近年,辅警制度在我国一些经济比较发达、治安形势复杂的地区得到了长足发展,对于缓解警力不足、节约行政成本起到了重要作用,已经成为维护社会稳定、促进社会和谐的一支不可或缺的力量。其中,江苏省苏州市的辅警制度因实施时间早、成效明显、规范性强而备受关注。该市自2004年开始组建辅警队伍以来,各类辅助警察的数量迄今为止已经高达35000余人,总数是该市正式人民警察的四倍,局部地区已经达到11倍之多。2009年初,该市公安局还在江苏省内率先成立了辅助人员管理处统筹管理全市公安机关的辅助人员,列入政治部序列。目前,该市正在积极酝酿起草国内第一部专门规范辅助警察的地方规章—《苏州市辅助警察管理与保障办法》。为此,以下将以苏州市辅助警察的运作为例,管窥目前正在探索之中的辅助警察制度的状况与问题[1]。
  (一)辅警制度的运作状况
  “警力不足”是当前探索建立辅警制度的直接动因。就苏州地区而言,近年治安压力与警力不足之间的矛盾异常突出。随着苏州社会经济的高速发展,城乡面貌发生巨变,外来人口急剧增加,人口流动极为频繁,社会治安形势日益复杂。由于苏州城区特殊的历史原因,加之私车保有量的无限增加,交通拥堵现象极为突出。特别是由于城市建设的大力推进,征地拆迁而引发的社会纠纷不断,警察面临着空前的维稳压力。在西方一些国家,万名人口配备的警察数通常能达到35。按照我国公安部的标准,城市万名人口配备的警察数应达到17,农村则应达到4。随着城乡一体化进程的迅速推进,苏州地区传统意义上的农村正在大量消失,而整个苏州地区目前仅为9.7,远远低于全国的平均水平。尽管现有警力下沉和增加警察编制对治安压力有所缓解,但相比社会经济发展形势而言还是杯水车薪,且面临行政法治乃至统治合法性的挑战。为此,苏州市公安局自2004年开始,面向社会公开招录了大量辅助人员,走出了一条富有特色的辅警制度建设之路。总体而言,辅警制度“苏州经验”的特色集中体现在如下四个方面:
  第一,种类繁多。从目前辅助警力所从事的相应工作来看,辅助警力主要包括四类人员:一是文职雇员,主要在市、区公安机关直属部门,基层公安科、所、队、室从事办公室文字处理工作、窗口接待服务工作、公安机关承担的社会工作、电子监控视频的分析研判工作等。二是治安辅助人员,主要在市、区公安机关直属部门,基层公安科、所、队、室配合公安机关和民警从事治安巡逻、守卡堵截、处置突发事件、调解治安纠纷、安全保卫等工作。三是协管人员,主要在市、区公安机关直属部门,基层公安科、所、队、室配合公安机关和民警从事交通管理、外来人口管理、消防安全管理、犬类管理、特种行业管理等工作。四是禁毒社工,主要分布在乡镇、街道禁毒社会工作站,协助禁毒办开展社区戒毒工作。
  第二,参与广泛。苏州的辅助警力已经成为公安机关的重要助手,几乎参与到了所有类型的警察任务的履行之中。从公安机关办公室纯粹的文秘工作到人户采集信息,从协助维护社会治安秩序和交通秩序到抓捕现行犯、堵截查缉和参与灭火,辅助警力的活动涉及交通、治安、消防、禁毒、户口、特种行业、警卫等诸多领域。从辅助警力参与管理的对象来看,既有对特定场所(如娱乐场所)、特定物品(如车辆)、特定物类(如犬类)的检查,也有对特定人群(如违法犯罪嫌疑人)的协处;从辅助警力所担负的职责来看,既能够协助警察进行盘查、堵控、检查、保护现场等,也能够独立进行外来人口信息采集、安全防范知识宣讲、扭送违法犯罪嫌疑人至公安机关等。可以说,凡是不涉及国家机密、不涉及警察专用警械的领域,基本上都能够看见辅助警力的身影。
  第三,成就突出。辅警制度实施的七年正是苏州经济结构转型升级、建设“三区三城”的关键时期,苏州地区较好的社会治安秩序和交通管理秩序是与数万名辅警的辛勤工作分不开的。以全国百强县之首的昆山为例,近五年,该市辅警共协助侦破刑事案件4815起,协查治安案件17306起,协助或直接抓获各类违法犯罪嫌疑人49774起,其中网上逃犯360人,调处各类纠纷48893起,制止现行违法犯罪14427起,救助民众24029起,缴获赃款物折价2089.7万元,有403名辅警受到县市级以上表彰。2004年以来,昆山市连续五年被江苏省委、省政府命名为“社会治安安全县(市)”,连续两度被江苏省委、省政府评为“江苏省法治县市区创建工作先进单位”。
  第四,规范性强。苏州市在探索辅警制度的进程中,始终关注制度的规范化建设。苏州市公安局先后制定了《治安辅助人员工作规范(试行)》和《治安辅助人员管理办法(试行)》,以市级规范性文件形式指导辅警制度建设。特别是目前正在适用的《管理办法》对辅警的招录、培训、职权行使起到了重要的规范作用。昆山的做法则更加细致,早在2004年11月该市就制定下发了《昆山市治安辅助队伍建设管理规范》,之后又据此相继制订了《治安辅助队伍考核办法》、《治安辅助人员工作情况通报制度》、《治安辅警中队长、指导员竞聘制度》、《奖惩制度》、《治安辅助队员主要职责》、《着装管理制度》、《安全行车制度》、《执勤制度》、《治安辅助人员“零犯罪”责任制度》、《昆山市治安辅警队伍督查制度》等一系列规范性文件,建成了较为完备的辅警管理规范体系。
  (二)辅警制度存在的问题
  以实用主义的眼光来看,辅警制度在缓解警力不足、维护社会秩序等方面确实发挥了不可磨灭的作用。但是,这支庞大的队伍却始终游离于国家法律之外,加之公安机关的监督乏力,也滋生出很多新的问题。特别是在我国公安机关权限过大、整体形象欠佳的背景下,大量辅助警察的出现有可能助长人民警察的惰政现象,而少数辅警的滥用权力则加剧了民众对公安机关的反感。在苏州市辅助警察制度的运行过程中,以下三个问题最为突出,可以说直接决定了辅警制度的生死存亡。
  第一,辅警的法律地位。法律地位不明确是当前辅警制度发展中所面临的最大问题。法律地位的模糊不仅难以真正有效发挥辅警的作用,而且还可能直接导致辅警权力的滥用,进而恶化警民之间的关系。根据《苏州市公安局治安辅助人员管理办法(试行)》第二条的规定,治安辅助人员是一支专业化的群防群治专职队伍,全部实行劳动合同制。将辅警定位于“群防群治专职队伍”并没有从法律上清晰地界定其具体属性,也难以同过去传统的群防群治力量相区别。作为一种高危职业,辅警所面对的是诸多违法犯罪活动。相比其他职业而言,辅警的人身权益面临更多现实侵害的可能。因此,普通的劳动合同关系显然不能客观反映辅警同公安机关之间复杂的法律关系。正是由于法律定位不明,辅警在日常生活中不仅从事了大量的技术性、服务性、辅助性、程序性工作,而且还协助警察开展了诸如治安检查、盘查、堵控、违停拍照、交通指挥、现场勘察等行政执法性工作。由于警力有限,很多时候辅警往往都是在警察不在场的情况下独立进行拦截可疑人员及车辆、盘查有关证件及物品等工作的,此时不仅存在合法性依据不足问题,而且常常会引起当事人的反感、不配合,甚至还会引发双方的语言及肢体冲突。可见,按照功能民营化的基本原理对辅警的法律地位作出明确规定已经成为辅警制度进一步发展的基础。
  第二,辅警的行业监管。辅警制度的初衷是通过相对较少的行政成本支出解决正式警察数量不足的现实矛盾。由于辅警所从事的工作原本都是由人民警察亲自实施的,因而对辅警的职业门槛应当作出较为严格的规定。特别是在我国公安机关整体执法形象社会评价不高的背景下,如果让素质低劣的人员进人辅警队伍势必会加剧社会对公安机关的负面评价。苏州市目前所采用的做法是“谁用工、谁负责,谁使用、谁管理”,这种做法虽然较为灵活,但多头招录、多头管理也加剧了辅警队伍监管的难度。虽然市公安局专门设立了辅警综合管理部门,但人手极为有限,面对数以万计、来源多样化的辅警难以做到有效监管。可见,由公安机关设置统一的标准专门负责辅警的统一招录和统一管理已经迫在眉睫。只有通过健全辅警的行业监管,才能真正吸收层次较高的人员进入辅警队伍,进而实现辅警作为国家警察手足延伸的特殊使命。
  第三,辅警的职业保障。作为警察重要助手的辅警,也应当适用“从严治警、从优待警”的管理原则。就目前苏州辅警的运作现状来看,经济待遇总体偏低,业内待遇差距较大,职业上升空间狭窄,因公伤亡抚恤不周是辅警职业保障机制欠缺的集中反映。作为从事相似工作的群体,辅警与警察之间的待遇存在天壤之别,而通过不同途径招录的辅警之间的待遇同样有明显差距,这些无情的现实常常加剧了辅警内心的失衡,导致辅警优秀人才流失现象十分突出。因此,在科学界定辅警法律地位、严格规定辅警招录条件的基础上,稳步提升辅警经济待遇,逐步缩小行业收入差距已经成为加强辅警职业保障的急迫课题。
  三、中途夭折的“拍违有奖”
  “维护交通安全和交通秩序,处理交通事故”是《人民警察法》赋予公安机关的人民警察应当履行的重要职责。近年,随着私车保有量的急剧增加,大中城市的“行路难”已经成为事关民生改善的重要课题。一些城市的治理者可谓挖空心思,有的地方大力发展地铁等轨道交通,通过向地下要空间缓解地面交通压力;有的地方对私人汽车的购买和使用进行车牌拍卖、单双号限行等各种限制,力图减轻主城区道路的负荷;有的地方甚至禁止颇受工薪阶层喜爱的电动自行车、摩托车上路,试图改善日渐混乱的交通秩序。面对城市道路交通治理难题,尽管地方政府新政迭出,但公共交通的发展速度仍然难以赶上人口和机动车辆激增的实际需求,城市道路交通问题依旧是横亘在地方政府面前的首要治理难题。
  交通状况的恶化虽然与机动车的大量增加和道路的拓展缓慢有关,但国民基本法律素养和公共责任意识的匮乏同样是其中的重要原因,特别是违章驾驶现象极为突出,已经成为举国关注的公共话题。为了有效治理交通违章问题,广州等少数大城市的公安机关曾经先后推出“拍摄交通违章有奖”(以下简称“拍违有奖”)措施,通过物质奖励手段激励人民群众参与交通管理,以降低交通事故发生概率。这本是私人参与履行警察任务的有益尝试,但各地的“拍违有奖”措施却先后被叫停。不过,中途夭折的“拍违有奖”依旧是我国警察任务民营化改革中的重要序曲,其学理分析价值并没有因为制度受挫而完全丧失。
  (一)“拍违有奖”的改革始末
  为严厉整治城市交通秩序,有效惩处交通违章行为,广州市公安局在充分调研的基础上于2003年7月15日专门下发了规范性文件《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》,鼓励市民拍摄交通违章照片提供给公安交通管理部门,以此作为线索去调查处理违章车辆,经查证属实的给予提供者一定奖励。此举的目的是为了克服交通警察人手不足的困难,通过发动市民积极参与协助公安机关搞好交通管理。实践表明,“拍违有奖”的改革举措取得了积极成效,广州市区20多条试行路段司机遵守交通法律规定的比率明显提高,交通秩序得到显著改善。在这项活动的推行过程中,公安机关对于市民提供的“违章照片”都要进行严格的审查核实,合格的予以采用,有作弊行为的一律不采用,还要取消其“职业拍车族”的资格。
  2004年3月5日,广州市民赖某收到广州市公安局交警支队机动大队开具的一份《公安交通管理行政处罚决定书》。根据决定书记载,赖某在2003年12月13日上午10时5分驾车经广州大道某路段时违章行车,因而要处以100元的罚款,而交警方面出示的证据,就是市民孔某拍摄的赖某所驾车辆违章的照片。赖某认为,交警不能以此作为证据对他进行处罚,因为这等于由市民行使了交警部门的调查权。在提起行政复议被维持之后,赖某向越秀区人民法院提起行政诉讼,要求法院判令警方撤销奖励市民“拍违”的通告。越秀区人民法院认为广州市公安局2003年7月发出的《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》“属没有强制力的行政指导行为”,“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”,所以拒绝对《通告》进行审查。赖某不服一审判决,上诉至广州市中级人民法院,请求二审法院审查“交警能否采用市民拍摄违章的照片作为处罚依据”,并请求法院以“证据不足”为由,撤销交警支队作出的行政处罚决定。广州市中级人民法院于2004年11月作出了维持一审判决,驳回赖某诉讼请求的终审判决,其理由是赖某在行政复议期间接受警方询问时,承认自己确有违章驾车的事实。针对本案行政处罚行为证据的合法性问题,广州市中级人民法院终审判决同时指出,交警方作为证据使用的违章照片是市民孔某依据《通告》拍摄到的,依据我国《行政处罚法》的规定,调查取证是行政执法机关行使处罚权的组成部分,是不能委托给公民行使的。因此,在本案中,市民孔某拍摄的违章照片只能作为赖某涉嫌违法的线索,而不能直接作为公安机关交通管理部门行政处罚的证据。广州市中级人民法院的判决实际上从根本上否定了广州市公安局的改革探索,实施一年多的“拍违有奖”做法戛然而止。当时,一些媒体对法院判决都纷纷给予积极评价,认为在国内起到了“标本”作用,也为其他行政执法部门上了一堂生动的执法普法课{8}。
  在广州的“拍违有奖”改革因法院判决被叫停之后,近年深圳、武汉两市又相继成为开展市民举报违章有奖活动并半途停止的城市。2010年3月,武汉公安交管部门宣布:从3月18日至12月31日,市民如果发现交通肇事逃逸、酒后驾驶机动车、机动车闯红灯、机动车逆向行驶等六类交通违法行为,都可以用DV拍摄下来举报,如果被交管部门认可,情况属实的可获得奖励。其中,举报交通肇事逃逸案件,视情况奖励100元至5000元;举报“酒后驾驶机动车”、“使用伪造、变造的机动车号牌”的,每起奖励300元;举报“闯红灯”、“逆向行驶”的,每起奖励30元;举报“不按规定变更车道”的,每起奖励10元。“拍违有奖”的制度出台之后,一些市民很快成为交通违章职业拍客。据报道,有的拍客能月人4000元左右,高峰时期从业者达到了600人。还有人爆料,除了拍客,甚至有交警参与了有奖举报。交警拍摄交通违法行为后,让其亲友送往交管部门领取奖励。该举措实施半年来,共收到近百市民拍摄的交通违章记录超过百万条,经警方确认有效并给予奖励的10. 7万多条,警方付出了200万元奖金,有50人领取的奖金超过万元。然而,武汉市的交通违章量却并没有下降,司机交通违章次数仍在逐月上升。有鉴于此,2010年国庆前夕,武汉市公安局交管局不得不宣布“市民举报违章有奖”举措将于年底取消{9}。
  (二)“拍违有奖”的延伸思考
  局部地区“拍违有奖”的改革举措虽然相继中途夭折,但这种警察行政活动特定阶段的民营化尝试却具有重要的样本分析价值。事实上,早在广州市中级人民法院就“拍违有奖”作出终审判决后不久,就有行政法学者撰文认为判决既与行政证据制度的原理与规定不合,又违背了现代行政法理和行政改革的方向,并呼吁审判机关应当本着司法为民的原则,依循现代行政管理和行政法制发展的方向三思而后行,确保司法权与行政权之间的合理界限和张力,在推动法治政府建设进程中扮演适当的角色,避免对于行政改革积极性和公民参与积极性的双重压抑{10}。对于武汉公安机关“自觉叫停”的做法,有分析者则从警方视角的“执法效益论”角度揭示了有奖举报被黯然叫停的真正缘由{11}。
  笔者认为,“拍违有奖”的改革举措实质上是建立在行政执法权分解及行政过程论基础上的民营化尝试。从公私部门合作治理的角度看,私人拍客所起的是类似举报者的作用,而且这种举报如果属实将会受到物质奖励;从公安机关角度看,私人拍客所起的是收集初步违法信息的作用,并不涉及国家行政处罚权甚至处罚作出之前调查权的转移。当然,如果公安机关通过一定方式指定特定的私人专门负责收集某类违法信息,则私人实际上起到了行政助手甚至行政委托的作用。例如,前述苏州交巡警部门使用的辅助警察就承担了市区范围内违章停车的抓拍、取证工作,待这些信息输送反馈到交巡警部门之后,需要进行细致甄别才能作出是否给予行政处罚的最终决定。可见,无论是普通市民还是辅助警察拍违,都不涉及国家公权力的移转,只是私人力量在违法事实采集阶段的参与而已。即便行政机关将某类违法事实的调查事务委托给私人行使,也并不能因此而放弃自身对有关证据的审查责任。当然,由于我国行政程序法制尚不健全,加上行政法领域中法律保留原则的贯彻还不彻底,上述改革举措就难免会遭受质疑。因此,在承认私人力量参与履行某些警察任务的同时,加快相应法律规范的制定和修改已经迫在眉睫。否则,形式合法性的欠缺将断送实质上有益的民营化改革探索。在当前社会管理创新成为法治政府建设重要时代课题的背景下,强调这一点更具现实意义。
  四、面纱渐露的警方线人
  “预防、制止和侦查违法犯罪活动”是《人民警察法》第

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}杜海林,傅崇才.治安防范新机制浮出水面泰安市基层治安防范承包责任制的调查[N].法制日报,2001-01-02.
{2}杜海林,傅崇才.泰安实行治安防范承包责任制[J].瞭望新闻周刊,2001,(3).
{3}董小明.安全防范实行承包制鄞州区明伦村此举在我市尚属首次[N].宁波日报,2003 -01 -01.
{4}徐曼丽.湖南邵东县让保安公司“承包”社会治安引发争议[N].今日早报,2010-09-18.
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