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【期刊名称】 《政治与法律》
必须全面看待行政法的作用
【副标题】 评一种值得商榷的观点【作者】 杨海坤
【分类】 行政法学【期刊年份】 1992年
【期号】 6【页码】 1992
【全文】法宝引证码CLI.A.179987    
  关于如何认识和看待我国行政法的作用,行政法学界有着不同的看法。从行政法的“保权”和“控权”作用的角度来总结行政法应该具有的作用,这是近年来我国学术界关于行政法作用问题争论的焦点之一。所谓行政法的“保权”作用,是指行政法对行政权力有效行使的保障作用和行政法对提高政府工作效率,促进国家政治经济文化建设的推动作用。所谓行政法的“控权”作用,是指行政法对行政权力的监督和限制,指行政法对防止行政机关及其工作人员违法、失职、越权和滥用权力,保护公民、法人和其他组织合法权益的作用。
  我国学者对这一问题大体持有三种不同的观点。最早的一种观点认为,社会主义行政法学不能运用资产阶级行政法学的“控权论”,认为,只有在人民与政府处在对立的状态下,才需要控制政府的权力,以防止其损害人民利益。我们的政府是执行人民的意志,根本上与人民利益一致,人民不可能自己控制自己的权力。(《行政法学总论》第103页,工人出版社出版。)这种观点认为,社会主义行政法确有监督行政机关及其工作人员,防止他们违法、失职、越权和滥用权力的作用,但这是从另一个方面来保证和促进社会主义建设,加强行政管理,因此行政法本身并不具备将“控权”当作主要内容和必要条件。
  随后发展起来的一种观点则认为,对于资本主义国家“控权”理论可以批判借鉴。从中国国情和实际需要出发,应同时强调行政法“控权”与“保权”两个方面的内容和作用。首先,要强调政府有权代表广大人民运用行政权力来有效地管理国家各个方面的行政事务,行政法应具有保障行政权有效行使的作用,同时,要防止政府可能越权或滥用权力,从而保证公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯。这种观点认为,行政法既有加强和改善行政管理的一面,又有控制政府权力,加强对管理者管理的一面,两者不可偏废和截然分割,只有把这双重作用有机地结合起来,才能充分发挥社会主义行政法的全面功能,笔者就持这样观点。
  最近有一些同志又提出新的一种观点,认为上面第二种观点是一种“两面说”。“就其缺陷讲,科学研究最忌讳的就是说一些不痛不痒,模棱两可的话,或者说永远不会错的话。”所谓行政法既有保障又有监督作用的两面说,即是如此。他们认为,行政权力与行政法之间并不存在保障的关系,“行政权力本身可以使掌握者实现自己的意愿,无须其他人来提供保障,否则也就不能称其为权力。”“法律赋予行政权力不过是对行政活动事实需要的一种确认,是先有权力,后有法律”。“没有行政法的维护和保障,行政权力仍然存在。”(《走出低谷的中国行政法学一一中国行政法学综述与评价》第45页,中国政法大学出版社出版。)归纳起来,行政法的作用只有一个,即对行政权力的控制和监督制约,行政法仅仅是管理管理者的法。我们不妨把这一观点称之为“单一控权”说。
  对这种“单一控权说”,笔者不敢苟同。其理由如下:
  (一)这一观点不符合行政法学原理,不符合行政权力运行的民主化、科学化要求。
  按照“单一控权说的观点”,行政权力的产生和起始只是赤裸裸地以“掌握者实现自己的意愿”,“无须其他人来提供保障”“强制他人服从的力量”。也就是说,它首先存在着或者是来源于掌握者意愿,或来自于管理事实的需要,然后再由法律的形式外加于这种权力,加以确认。我们不否认历史上有不经法律确认和不受法律制约的行政权力的存在,我们也不否认现实生活中还有不受法律约束的行政权力现象的存在,但是我们不能把这种现象看作“常态”。社会主义法制要求“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。也要求行政权力的行使首先“有法可依,有法必依”。我们不能把“先有权力,后有法律”看作一个公式,恰恰相反,社会主义行政法原理要求行政权从其开始存在起就同法律有机地联系在一起。如果把“先有权力,后有法律”作为公式,容许社会主义国家各项具体行政权力可以自我确定、独立存在的话,那么这种机械的外在的法律附加物只能同行政权力始终处于对立的两极,显然这是一种形而上学的见解,也不符合社会主义行政法治的要求。早在1959年印度召开的“国际法学家会议”

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