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【期刊名称】 《人民司法》
步履艰难前途光明
【副标题】 写在行政诉讼法实施五周年之后【作者】 李新生
【作者单位】 北京市高级人民法院【分类】 法律信息
【期刊年份】 1995年【期号】 12
【页码】 13
【全文】法宝引证码CLI.A.1261716    
  一部以民可以告“官”为基本特征的《中华人民共和国行政诉讼法》在或曰超前、或曰脱离国情、或曰社会需要的议论中度过了它的五周年生日。难怪有人说,行政诉讼制度的实施是路在脚下,却举步维艰;还有人说,它的全方位执行是困难重重,非一个难字了得;更有人说,这部法律不仅利国益民,而且大大提高了法院的地位,并增强了社会的安定,从法律的角度而言,谁人敢冒天下之大不韪,恐为不识时务也。
  一
  行政诉讼制度实施五年来取得了明显的成效是不容置疑的,但在实施过程中共和国的第一代行政法官面对的种种困难和经受的重重压力也同样是不容置疑的。好的执法环境是进行和深入开展行政审判的良田沃土,但由于行政执法队伍大部分产生在八十年代中期以后,是伴随国家的改革开放进程和法制建设的加强而逐步发展壮大起来的。在这一时期,国家行政立法的主体框架已基本完成,相继出台的法律、法规约2000项左右。行政机关和法律、法规授权的组织基本上就是依据这些法律、法规在极其广阔的行政管理领域里行使自己的法定管理职权。同样,行政审判也是依据这些法律、法规对被诉的具体行政行为的合法性进行审查,两者并不矛盾。但是,法律的执行到位并不象法律的颁布那样容易,两者的距离极其明显。1993年9月11日,国务院秘书长罗干在国务院第二次政府法制工作会议上指出:“当前,特别是有些行政执法部门,不正之风严重,对严肃执法的冲击和破坏很大,目前存在的不少问题并非无法可依、无章可循,而是有法不依、有章不循、有令不行、有禁不止、法纪松懈的结果。”李鹏总理在会见这次法制工作会议代表时不仅提出:“各级政府和政府各部门都要增强法制观念,依法行政,依法办事,向有法不依、执法不严、违法不究、执法犯法……等腐败行为,进行不懈的斗争,保证国家的长治久安。”而且还言明:“各级行政机关的领导,如果不懂法律,不会运用法律手段来管理经济、管理社会,那就不是一个称职的领导者。”国家领导人的讲话不仅准确地指出了目前行政执法的现状,而且使我们感到了执法环境的恶劣程度。北京市各级法院五年立案审结的千余件行政案件中有近60%的案件存在明显的问题,也印证了行政执法水平与法律要求尚有相当差距的事实。有人讲,行政执法水平不高不会影响法院的审判质量。但问题是,目前现行的法院管理体制不仅未能与独立审判的原则相匹配,反而在一定意义上制约了这个原则的有效实施。以目前法院的人员短缺、经费不足日趋严重为例,要解决人、财、物的问题,除了等、靠以外,则主要取决于“要”。而能否“要”到,虽然要受一些主、客观因素的影响,但最终绝对离不开各级行政机关的“同意”,这是铁的事实。在此情况下的法院院长们,既要肩负公正审判的重任,又要勇于承担办公和居住条件的改善以及经费的保证和待遇的提高,谈何容易!
  二
  古人言:官民定则天下定,官民乱则天下乱。随着改革开放步伐的加快,司法机关与行政机关承担的维护政治稳定和社会安定的任务将更加繁重。在社会生活里,矛盾因素虽然很多,但行政机关及其工作人员与群众的关系却在所有影响社会稳定的因素中占有至关重要的位置,而行政诉讼制度在一定意义上就如同高压锅的排气阀一样起着协调“官”民关系的重要作用。
  行政诉讼制度的本质特征决定了诉讼中的被告都是行政机关,因此,行政诉讼法在实施过程中应得到重点的扶持和宣传。然而,在一些人眼里似乎宣传行政诉讼制度就是制造不稳定因素,就是煽动群众告政府。既使在实际生活中发生了行政机关侵犯群众合法权益的事情一般也多是就事论事,避开行政诉讼制度,而选择别的方式处理,从而在客观上形成了对行政诉讼法的宣传不到位。七届全国人大曾对十多部法律的执法情况进行了检查,人民日报专门对此予以报道,文中提到:行政诉讼法实施以后,宣传工作做得相当不够,很多群众存在着“民告官,告不翻”的思想,有的行政机关对实行行政诉讼制度的必要性和重要性认识不够,甚至认为这个法律实施早了,“超前”了,有的行政机关当被告不应诉,不答辩,还向原告甚至法院施加压力。对此,全国人大代表们呼吁“应加强对行政诉讼法的宣传”。此文言语不多,但切中要害。
  目前行政执法的状况,决定了宣传行政诉讼法的重点首先要在行政机关中强制性地开展,因为,实际上真正启动和支持行政诉讼制度的不是原告,而是行政机关的自觉接受。长期以来,行政机关的执法活动基本处在自我监督的机制之中,形成了自己做自己的“法官”,自己对自己的行为享有终局决定权的封闭心态,

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