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【期刊名称】 《湖北警官学院学报》
国际刑警组织红色通报的法律性质与效力
【英文标题】 The Legal Nature and Effectiveness of Interpol Red Notice
【作者】 熊安邦
【作者单位】 湖北警官学院国际警务系{副教授,法学博士}
【分类】 国际刑法学
【中文关键词】 国际刑警组织;红色通报;逮捕;引渡;通缉令;跨国追逃
【英文关键词】 Interpol; Red Notice; Arrest; Extradition; Arrest Warrant; Transnational Repatriation
【文章编码】 1673-2391(2018)06-0030-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 30
【摘要】

国际刑警组织红色通报是其成员国警方为寻找、逮捕和引渡逃犯而请求国际刑警组织签发的一种信息通报文件,各成员国警察机构可据此逮捕和引渡逃犯。国际刑警组织签发红色通报需要一定的条件,包括罪行种类、惩罚门槛和请求国所提供的信息标准。从法律性质上讲,红色通报并不是一国警方对另一国警方的命令,而只是一种警用信息交换。所以一国警方是否能逮捕和引渡红色通报所指向的逃犯,主要依据被请求国的国内法以及相关的国际条约而定。

【英文摘要】

The interpol red notice is an information disclosure document which issued by interpol for help in search, arrest and extradite fugitives from the application of its member countries, the police agencies of member countries could arrest and extradite fugitives accordingly. The red notice issuance by interpol requires certain conditions, including the type of crimes, the threshold of punishment and the standard of information provided by the requesting state. In legal terms, the red notice is not an order from a country's police to another country's police, but is only a police information exchange. Therefore, whether a country's police can arrest and extradite fugitives according to the red notice, it depends mainly on its domestic law of the requesting state and the relevant international treaties.

【全文】法宝引证码CLI.A.1253721    
  
  2015年4月,按照中央反腐败协调小组统一部署开展的“天网”行动,国际刑警组织中国国家中心局集中公布了针对100名涉嫌犯罪的外逃国家工作人员、重要腐败案件涉案人等人员的红色通缉令,加大全球追缉力度。2018年7月28日,在中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室统筹协调下,经中央有关部门和广东省委、省纪委监委不懈努力,“百名红通人员”张勇光主动回国投案并退赃。截至目前,“百名红通人员”已到案54人。[1]虽然目前也有很多被遣返或引渡回国的外逃人员并不是通过国际刑警组织途径实现的,但国际刑警组织红色通报在我国的跨国追逃追赃工作中发挥了至关重要的作用。
  一、国际刑警组织红色通报的发布流程与实施条件综述
  (一)国际刑警组织通报的种类
  国际刑警组织的通报是其成员国警方之间为分享与严重犯罪有关信息的一种国际合作或警务请求。通报是在其请求国的国家中心局和授权机关请求下由国际刑警组织总秘书处发布,通报可采用国际刑警组织成员的任何一种正式语言文字。
  国际刑警组织的通报按颜色分为八种,即红色通报,为寻找、逮捕和引渡逃犯而签发;黄色通报,为要求寻找失踪者(经常是未成年人)和识别无自我认知能力者而签发;蓝色通报,为请求收集与犯罪有关的人员身份、位置及行为活动等信息而签发;黑色通报,为寻求辨认的不明尸体信息而签发;绿色通报,为提供犯罪分子可能在其他国家实施同类犯罪的警示和情报而签发;橙色通报,为警示某事件、某人、某目标或某过程,表示公共安全面临严重和紧急威胁而签发;紫色通报,为重大或特殊案件的作案手法、目标、装备和隐蔽手段等信息而签发;天蓝色通报,也称为国际刑警与联合国安理会特别通报,为用于通报联合国安理会制裁委员会制裁的组织和个人而签发。其中,红色通报是使用最多、最为知名的一种国际通报,它主要是为请求国的法律部门己发出逮捕令,并要求其他成员国警方引渡在逃犯而进行的通缉令发布。
  红色通缉令由经办的国家中心局局长和国际刑警组织总秘书处秘书长联合签发,各成员的国家中心局可据此进行逮捕等相关行动。这种印有红色方块用以进行逮捕和引渡的通报被公认为是一种据此可以进行临时拘留的证书,也是寻找罪犯的法律当局提出引渡审理的起点。{1}
  (二)发布红色通报的条件
  关于国际刑警组织发布红色通报的规定主要体现在《国际刑警组织数据资料处理规则》文件中。其成员国警方中请求国的国家中心局在请求发布通报之前,首先要确保支撑请求的信息材料质量和内容的合法性;发布通报的求所附条件已得到满足;信息材料有利于国际警务合作的宗旨,其请求符合国际刑警组织的规则,特别是《国际刑警组织章程》(以下简称《章程》)第2(1)条和第3条,[2]同时也要符合请求方所负国际法之义务。否则,国际刑警组织总秘书处将不予发布通报。另外,至少要以一种国际刑警组织的官方工作语言提交发布通报的申请。
  1.发布红色通报的最低罪行标准
  红色通报从罪行种类、惩罚门槛和警务合作宗旨三个方面规定了必须同时满足的三个条件:第一,所涉罪行是严重的普通法律犯罪(serious or-dinary-law crime)。不能是在不同行为或文化规则方面有争议的罪行,也不能是有关家庭或私事的犯罪,同时也不能是本质上属于行政违法行为或由私人纠纷导致的违法行为,除非这类犯罪活动是为了帮助严重的犯罪或被怀疑是与有组织犯罪有关联的行为;第二,因诉讼而被通缉的人员,其构成犯罪的行为必须是其所受处罚最少为2年以上徒刑或者更严重的处罚。被追捕后而服刑的人员,至少要被判处6个月以上监禁或者余刑在6个月以上;第三,其请求有利于国际警务合作的宗旨。
  在特殊情况下,国际刑警组织总秘书处在与请求国的国家中心局协商后认为,即使发布红色通报不符合上述条件,但对国际警务合作能起到特别重要的作用,也可决定发布红色通报。此外,如果其请求包括多项罪行,只要至少有一项罪行符合上述标准,就可对所有罪行发布红色通报。
  2.发布红色通报的最低信息标准
  如果需要发布红色通报,向国际刑警组织提交的信息主要包括犯罪嫌疑人或犯罪分子的身份信息和有关案件信息。
  从犯罪嫌疑人或犯罪分子的身份信息来看,至少包含以下两组信息中的一组:一是犯罪嫌疑人或犯罪分子的姓、名、性别、出生日期(至少是年),外表描述、DNA数据、指纹、身份证件(护照、居民身份证);二是相关人员高质量的照片以及其他附加信息(别名、父母姓名、更详细的外表描述、DNA数据、指纹信息等)。
  从案件的司法信息来看,至少要包含以下信息:对案件事实的概述和对被通缉人员犯罪行为简洁清晰的描述(包括所称犯罪行为发生的时间和地点);指控及管辖犯罪行为的法律(请求国的国家中心局应提供相关处罚条文);可能被判处的最重刑罚或需要服完的余刑;有效的逮捕证或司法决定(请求国的国家中心局应提供逮捕证或司法决定的副本)。
  (三)红色通报的实施
  红色通报签发后,请求国的国家中心局将尽快向所有相关国家当局发送通报中所包含的数据及其相关内容等信息。各成员国的国家中心局也将尽快向请求国的国家中心局以及国际刑警组织总秘书处发送其所掌握的有关通报的在逃人员及相关信息。请求国的国家中心局应及时向国际刑警组织总秘书处反馈其收到且符合需求的信息。法宝
  请求国的国家中心局可以暂停不超过六个月的合作请求,但需要向国际刑警组织总秘书处说明原因,然后由国际刑警组织总秘书处中止通报。
  若通报目标已达到,但请求国的警方不采取行动且不提供合理理由的,相关通报可以被取消。
  (四)发布红色通报的保证
  请求国的国家中心局在请求发布红色通报时必须做到以下保证:首先,签发逮捕证或作出司法决定的机关拥有所需权力;其次,己经与负责引渡的相关当局进行过协调,确保引渡符合国内法和(或)可适用的双边和多边条约;最后,如果逮捕证不是由司法机关签发,请求国的法律要能体现向司法机关上诉的机制。请求国的国家中心局认为有用且合适时,可向国际刑警组织总秘书处提供支撑引渡或递解程序的额外文件。国际刑警组织总秘书处可作为这些文件的保存机构根据相关成员国警方的要求向其提供信息。
  在发布红色通报前,国际刑警组织总秘书处应进行法律评审以确保符合《章程》和相关基本规则。主要从三个方面来进行评审:第一,确保符合《世界人权宣言》所规定的个人基本权利,即法治要求;第二,保证不涉及政治、军事、宗教或种族问题,即中立性要求;第三,证实国内当局通过国际刑警组织渠道处理的信息符合请求国参加的国际公约和其国内现行法律,即合法性要求。
  (五)嫌疑人被锁定后的步骤
  一旦通缉对象被锁定后,犯罪嫌疑人发现地所在国警方应立即通知请求国的国家中心局,并对其采取国内法和国际条约所许可的措施,如临时逮捕、监视或限制行动。请求国的国家中心局应立即根据被通缉对象所在国警方或国际刑警组织总秘书处的要求,向其传递支撑文件和数据,确保文件是在案件规定的时间界限内传送。同时,国际刑警组织总秘书处将为相关国家中心局的临时逮捕和引渡程序文件的传递提供便利。
  二、国际刑警组织红色通报的法律性质与效力
  (一)红色通报的法律性质
  国际刑警组织的红色通报也被通称为红色通缉令。我国通缉制度的规定主要体现在《刑事诉讼法》侦查一章中,与讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验、检查、搜查、查封、扣押物证、书证、鉴定、技术侦查措施等内容并列。由此可见,通缉是一种刑事侦查措施和侦查活动,主要是为了查获犯罪嫌疑人,保证诉讼活动的顺利进行。
  在我国,按照《刑事诉讼法》相关规定,发布通缉令会产生如下几个方面的法律效果:首先,任何公民只要发现通缉在逃的人员,都可以立即将其扭送公安机关、人民检察院或者人民法院处理;其次,追捕被通缉的在逃的犯罪嫌疑人、被告人,经过批准,可以采取追捕所必需的技术侦查措施;最后,对于贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪等重大犯罪案件,犯罪嫌疑人、被告人逃匿,在通缉一年后不能到案,依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的,人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请。当然,通缉令作为公安机关在自己辖区内发布的一种命令,辖区内的下级公安机关都必须遵守,如果因为工作失误,没有执行好通缉令布置的任务,应承担相应的法律责任。
  国际刑警组织发布的红色通报,是一种侦查协作措施,是各国警察部门间的一种国际合作。由于国家主权限制,一国警察部门只能在本国范围内行使侦查权和进行执法,如果本国犯罪嫌疑人逃往他国,只能请求他国执法机关予以协助,而不能自行前往他国进行追捕,也不能强令他国执法机关进行抓捕,所以红色通报只是一国请求他国予以执法协助的一项情况通报,从此种意义上讲,红色通报不能被称为“红色通缉令”。
  从国际组织法的角度来看,国际刑警组织是一个由主权国家的警察机构所组成的政府间的国际组织,它不是一个凌驾于主权国家之上的世界政府或机构,其权利全部来自于全体成员的授权,主要体现在《章程》中,不能超越《章程》所规定的范围。由此可见,国际刑警组织只是为各国警察机关在跨国合作方面提供了一个框架以及向成员国警方提供一些它所掌握的情报而已,因而红色通报不是它向各成员国警察机构发布的行政命令。国外也有学者认为,尽管红色通报不是一种行政命令,但是一种国际行政行为,即由国际刑警组织签发的一种授权行为(公布和散发一国逮捕令)。{2}
  (二)红色通报的法律效力
  从各成员国警方的角度来看,红色通报是一国警察机构通过国际刑警组织这样一个国际合作平台发布的一个情况通报,作为主权平等国家,一国执法机构没有义务去执行他国执法机构所发布的命令。但是由于各成员国警察机构己代表国家加入了国际刑警组织,这就表明该国接受了《章程》及其相关法律文件,这些法律文件作为多边的国际行政协定,在某种程度上构成了国际条约法上的条约,对各成员国警方就具有了国际上的法律约束力,各成员国警察机构应予以遵守,只不过这种法律上的合作义务仍以成员国警方的权力为限。成员国警方是否实施临时逮捕和引渡犯罪嫌疑人还要受制于本国相关法律及有关国际条约。
  红色通报的法律效力很大程度上取决于收到通报的成员国警方的国内法。有的国家,如美国就不承认红色通报的法律效力,美国认为红色通报并不能作为临时逮捕和引渡的法律文件;也有很多国家认为红色通报可以作为临时逮捕和引渡的法律依据。不过即使在承认红色通报法律效力的国家,红色通报也并不具有直接的法律效力。逃犯发现地所在国家的司法机关往往是先根据红色通报签发本国的逮捕令,然后再根据本国引渡法和有关引渡条约将逃犯引渡给请求国。所以与其说被请求国是在执行红色通报还不如说被请求国是在执行本国法律和履行国际引渡条约的义务。在这方面,国际刑警组织红色通报和欧洲统一逮捕令并不相同,后者在欧盟成员国内具有直接法律效力,欧洲统一逮捕令的逮捕移交制度在欧盟范围内己经基本上代替了传统的引渡制度。
  三、国际刑警组织红色通报所面临的法律困境
  (一)国际刑警组织在组织上的缺陷
  首先,从国际刑警组织的前身“国际刑事警察委员会”的成立过程来看,参加会议的是一些国家的法学家、警察和司法官员,他们并不是国家的外交代表,而且“国际刑事警察委员会”的成员不是国家而是个人,该委员会的成员不是由国家派出,而是在各国的代表中进行选举,所以国际刑警组织曾被视为“警官俱乐部”,联合国曾一度将其划归为非政府组织。{3}如果按照当代政府间国际组织的标准来看,国际刑警组织被视为政府间国际组织是有争议的。
  其次,从《国际刑警组织章程》来看,国际刑警组织的成员是各国的警察机构,而不是主权国家。在整个《章程》条文中都只能找到成员(member或members),并没有成员国(member states或mem-ber countries)的说法。这说明国际刑警组织并不是一个由主权国家组成的政府间国际组织,而是一个由国家的警察机构组成的政府间国际组织。
  再次,《章程》中并没有关于组织法律地位的表述,这样就导致国际刑警组织的国际法律地位不明确。一般而言,政府间国际组织都会在其章程中表明其法律地位及其权能,国际组织一般具有缔约权、处置动产或不动产的权利以及进行法律诉讼的权利,有的国际组织章程还规定该组织及其官员享有一定的特权与豁免,但《章程》中并没有这样的条款。
  最后,《章程》并不是在各成员国缔约方大会上通过的,章程中也没有关于《章程》加入、批准、生效、退出、保留等方面的规定,一国警察机关加入国际刑警组织时,也并未被要求须经其本国的立法机关批准,而且该《章程》并未要求加入方须按照《联合国宪章》第

  ······人丑就要多读书

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}{4}{6}朱恩涛.国际刑警与红色通缉令[M].北京:中国人民公安大学出版社,2006:11,44,270.

{2}Mario Savino.Global Administrative Law Meets'Soft'Powers: The Uncomfortable Case of Interpol Red Notices[J].NYU Journal International Law and Politics,2010(43):287.

{3}Cheah Wui Ling. Policing Interpol: The Commission for the Control of Interpol's Files and the Right to a Remedy [J].International Organizations Law Review,2010(7):376.

{5}卞建林,刘玫.外国刑事诉讼法[M].北京:中国政法大学出版社,2008:162.

{7}易军,梁晓春.红色通报所涉被通缉者的权利保障及其缺陷—以国际刑警组织的规则体系为视角[J].政法学刊.2013(5):51.

{8}马贺.欧盟区域刑事合作进程研究[M].上海:上海人民出版社2012:65.

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